浅析土地征用后失地农民的行政跟民事法律救济

1、宪法 第 10 条规定： “城市的土地属于国家所有。 农村 和城市郊区的土地，除由 法律规定 属于国家所有的以外， 属于集体所有。 国家为了 公共 利益的需要， 可以依照法律规定对土地 实行征收或者征用并给予补偿。 ”土地 管理 法第 2 条、第 8 条亦作了相同规定。由此可 见，我国土地所有权形式有两种，即国有和集体所有，国家为了公共利益的需要， 可以征用 或征收集体土地。 土地征用是国家对农村土地的征用， 对于城市土地， 国家是无偿划拨和有 偿转让。农村集体土地， 是农民赖以生存和发展的重要物质基础， 是不可再生资源。据资料 查，截止 2003 年 2 月底，国土资源部清查各类开发区601

2、5 个，规划面积达 3.54 万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。 大批耕地被乱占滥用造成了土地资源的无序利用和 土地收益的大量流失，也导致失地农民生活无着，引发了大量土地征用纠纷。一、农村集体土地征用现状及存在的问题（一）为局部利益故意模糊 “公共利益 ”的概念根据宪法 、土地管理法的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征用或征收农 村集体土地， 但我国现行法规对公共利益的范围界定采取的均是概括式规定， 没有一个明确 界定。有的地方政府片面追求地方 经济短期发展，打着“公共利益 ”幌子，以低价补偿强行征 用农民集体土地。 当农村土地被肆意征用， 社会上便出现大批失地农民， 他们 “

3、种田无土地、 社保无资格、工作无岗位 ”，又未得到相应补偿，于是不断上访、告状，成了社会极不稳定 因素。不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益， 但当相当一部分土地 被政府以低补偿从农民手中征用， 又以拍卖、 出让等形式高价转移给土地开发商， 出现价格 巨大反差时， 人们不得不对土地征用中 “公共利益 ”的界定和征地补偿产生质疑。 国家征用权 的滥用和土地所有权的强制转移， 产生了明显的不公平。 该行为剥夺了农民赖以生存的基本 生活资料，不仅严重侵害了农民的私权利，甚至危及到农民的生存。（二）不严格履行征地审批手续，滥用农村土地征用权土地管理法第 45条规定： “征用农用地

4、的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理 农用地转用审批。其中， 经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办 理征地审批；经省、 自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办 理征地审批手续， 不再另行办理征地审批， 超过征地批准权限的， 应当依照本条第一款的规 定另行办理征地审批。 ”这是征用 农业 用地的基本程序，但在农村集体土地征用过程中最大 问题却是不按审批程序进行。农村土地虽属农民集体所有 （通常即村集体所有） ，但依照土地管理法 第10 条的规定， 由村集体经济组织或者村委会经营管理，通常是村委会或村民小组经营管理，村委会（组） 是所有权代表人和执

5、行者。村委会（组）虽是村民自我管理、自我 教育 、自我服务的基层群 众性自治组织，但实际上服从地方政府的领导，市、县（区） 、乡、镇政府部门才是所有权 主体的真正代表， 同时又是土地征用的使用者和管理人， 对农村土地享有绝对的权力。 在涉 及农村土地征用的决策上需要听从于政府， 而在征用程序上缺乏有效的监督机制， 很多时候 便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以 “公 共利益 ”为名义实施商业征地。目前已查处的大量违法批地、占地案件，往往是未批先征， 未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以 “生米煮成熟饭 ”为由，再补办手续，做 善后工作，最终实现

6、征地占地的 “合法化 ”，根本没有按照土地管理法第 48 条的规定公 布征地补偿方案、 听取被征地农民的意见， 失地农民没有主张权利的机会， 其合法权益能否 得到保护就可想而知了。（三）征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障土地管理法第 47条规定： “征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地 上附着物和青苗的补偿费。 ”该条对征用耕地的土地补偿费标准规定为被征用前三年该地前 三年平均产值的六至十倍， 对安置补助费的补偿规定为被征用前三年该地前三年平均产值的 四至六倍、 最高不超过十五倍， 两者相加不超过三十倍。 这样规定能否合理体现被征用土地 的实际价值令人怀疑。 对被征地集体经济组

7、织和农民进行征地补偿， 既是世界通例， 也体现 了国家公共利益与土地所有者和使用者的生产利益、 财产利益在矛盾中的必要协调。 但关于 倍数的规定带有浓厚的计划经济色彩。 以土地被征用前三年平均生产总值确定补偿标准， 不 能反映 市场 对土地及其附着物的真实评价， 尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值 升值， 事实上土地征用价经常远低于市场价。 该标准显然偏低， 廉价的土地征收 成本 使政府 在征地中获取了本应农民的土地征收与土地转让之间的差价利益（有时候是巨大的） ，侵害 了广大农民的利益。 而又有相当一部分补偿款被确定为农村集体经济组织所有或被不公平分 配，而未补偿到失地农民手中， 使

8、得农民的利益再次受到侵害。据权威部门 统计 ，近三年全 国土地出让金收入累计达 9100 多亿元，而其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？ 在笔者近期承办的一起土地补偿纠纷案件中，政府征用郊区菜地 9.1691 公顷，给予村委 会土地补偿费 2942171.1 元、安置补助费 4576710.6 元、青苗补偿费 165043.8 元、地上附着 物补偿费 1977444.5 元，各项合计 9661370 元，村委会实际支付安置补助费 3970440 元、青 苗补偿费 271044.30 元， 合计 4241484.30 元。被征用地的征用价远低于市场价 （相差约两倍 以上），而且其中被安置的农业

9、 人口 和青苗补偿并非只限于失地农民，还有部分其他未被占 地的农民也享有同样政策，失地农民真正得到的补偿不足总补偿款的三分之一。（四）土地补偿款分配混乱使得矛盾加剧 征地补偿费是基于农村集体土地被国家征用后而产生的收益， 是对因土地被占用的农民的 经济补偿。 国家因建设征用土地， 必须对被征用土地的农村集体经济组织及其成员的生产和 生活负责，依法给予补偿，妥善安置。 土地管理法实施条例第 26 条规定： “土地补偿费 归农村集体经济组织所有； 地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。 征 用土地的安置补助费必须专款专用， 不得挪作他用。 需要安置的人员由农村集体经济组织安 置的，

10、 安置补助费支付给农村集体经济组织， 由农村集体经济组织管理和使用； 由其他单位 安置的， 安置补助费支付给安置单位； 不需要统一安置的， 安置补助费发放给被安置的人员 个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的 保险 费用。 ”由于被征用的土地均为 农民集体所有，而非农民个人所有，国家在征用集体土地时，通常与村委会（组）签订征地 合同 ，除被征土地上的附着物和青苗补偿费支付给所有权人以外， 其他征地补偿费用按规定 支付给农村集体经济组织即村委会（组） ，再由村委会（组）根据具体情况管理并决定征地 补偿费用的具体使用。村 （组） 往往是将土地补偿费未用于补偿村民而另作他用，如偿还村集体

11、历史欠债等。安置补助费则以货币形式发放给个人， 安置对象和安置标准由村委会 （组） 提出方案， 以村民代表大会讨论通过。 村委会 （组）在制定的安置方案中常以全村 （组）“一 盘棋”、 “大局意识 ”为由，确定安置范围，使本已非常有限的补偿费成为农民争夺的目标， 每个人都想分得最大利益， 而排除他人参与分配， 人为增加了矛盾。 政府对于青苗费和地上 附着物的补偿本应与所有权人直接核定并支付，但由于政府懒于与农户逐户核实和发放费 用，为图省事以 行政 区域版图面积确定青苗费和地上附着物补偿，致使集体与农民个人之间所有权界限不清。而村（组）又故意混淆界限，引起部分村民误会，也导致村（组）集体与 农

12、民争补偿的纠纷不断。 此外， 在土地补偿分配中对 “出嫁女 ”、“入赘婿 ”等人的非村民待遇， 也是纠纷产生的原因之一。笔者承办的上例土地分配纠纷案件， 政府在四组、 五组征地，与村委会签订征地补偿 合同 。 村委会以被征地数除以全村人均耕地数（ 0.3 亩 /人），得出需要安置的 农业人口 数，再根据 每个劳力服务年限确定安置补助费标准制定安置方案，安置方案在村民代表大会讨论通过， 引起被征地农民的强烈不满。因为村委会确定的安置范围远远超过被征用地的农业人口数 （四组、五组人均耕地数大于村人均耕地数） ，因此出现 100 多名未被征地的农民参与 “分蛋糕”的情况， 而村委会并未因此增加安置费

13、用， 实质上降低了被征地农民的安置标准。 四组、 五组被征地农民虽不同意安置补偿方案， 但由于即或其村民代表全部不同意也不能形成多种 意见， 而其他组的村民代表或对其有利、 或事不关己，都举手赞成，安置方案得以顺利通过 并执行， 似乎是 民主自治， 实际上假借集体名义侵犯了失地农民个人权益。当出现纠纷农民上访或诉至法院时， 村委会则表示安置方案已被大多数人接受，不可能“翻盘 ”，而被征地农民以拒绝交地来对抗，致使纠纷的解决出现僵局，矛盾激化。二、处理 农村 土地征用补偿费用纠纷中常遇到的几个问题（一）土地补偿费的 管理 和使用土地征用既非没收， 也非等价交换， 是国家利用强制力对土地的有偿取得

14、。 土地补偿费是 对被征用土地农村集体 经济 组织的适当补偿， 是土地征用收益， 补偿的目的是为了不降低被 征地农民的生活水平。依照土地管理法实施条例第26 条的规定归农村集体经济组织所有，但对于如何管理和使用 法律没有明确规定，各地做法不一。有的用于偿还 债务 ，有的直 接对村民进行分配，有的根据需要决定其用途等。土地征用补偿费如何使用是广大失地农民非常关注的问题，法律虽未明确规定如何使用， 但笔者认为应主要用于对失地农民的安置、 帮助， 而不是用于偿还村集体债务等， 否则不容 易为失地农民接受。此问题已引起部分地方政府的重视，如湖北省人民政府在鄂政发 200511 号文关于进一步加强征地管

15、理切实保护被征地农民合法权益的通知规定： “土 地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织， 农村集体经济组织如不能调整 质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，必须将不低于70% 的土地补偿费主要分配给被征地农民； 土地被全部征收， 同时农村集体经济组织撤销建制的， 土地补偿费全 部用于被征地农民生产生活安置。 ”该文件明确具体规定了土地征用补偿款的分配使用，反 映了政府对土地补偿款立法本意的深刻理解和对失地农民利益的切实有效保护， 为湖北省范 围土地征用补偿费的分配提供了政策依据。 由此笔者深感在司法实践征地补偿方面法律、 法 规的滞后。（二）安置范围和安置方式的确定 安

16、置补助费是政府为安置好以被征用土地为主要生活资料的农业人口生产、 生活所需的补 助费用。根据土地管理法实施条例第 26 条的规定，安置补助费必须专款专用，不得挪 作他用； 需要安置的支付给负责安置的单位， 不需要安置的发放给被安置人员个人或者征得 被安置人员同意后用于支付被安置人员的 保险 费用。在实际操作中大多是将安置补助费支付 给村委会（组） ，村委会（组）确定安置范围和安置标准后发放给个人，其中的问题是安置 范围和安置标准如何确定？农村土地实行集体经济组织内部家庭承包经营制度，承包经营的原则是 “承包合同三十年 不变 ”、“增人不增田、减人不减地 ”。尽管在土地承包经营发包时尽可能做到大

17、致公平，但 在三十年的承包经营过程中， 因婚嫁生死等各种原因使每个农户人数发生巨大变化， 村与村 之间、组与组之间人均耕地数可能有很大悬殊， 而安置补助费是根据被征用的耕地面积和人 均耕地面积确定， 导致安置补助费与被征地面积不成比例。 当被征地农民看到村民之间征地 面积不同而安置补助费一样、 被征地面积少而安置补助费多、 不征地也安置时， 感到不公平， 产生强烈抵触情绪。 尤其是被征用土地面积大的农民， 坚持要求按被征地面积大小确定安置 补助费标准， 不征地不安置， 不同意将给村集体经济组织尽义务年限等作为确定安置补助费 标准的条件之一。 其理由是安置补助费是因土地征用而产生的收益， 根据权

18、利义务对等原则， 被征用的土地大就应得到的补偿多 （安置补助费也是补偿之一） ，如果没有征地行为的发生， 那些不征地而安置的人员何从得到安置？在农村， 前些年当兴起办企业热时， 很多农民想办 法进了企业，成了让人羡慕的 “工人”，但并未办理 “农转非 ”手续，告别的黄土地则被其他农 民“脸朝黄土、背朝天 ”地辛勤耕耘着。如今经济格局发生变化，村办企业工人纷纷下岗回家 （部分人买断工龄） ，因其农业人口身份在土地征用后享有村民待遇，也引起了被征地农民 的不满。笔者认为农村土地所有权、 承包经营权明晰确定， 以是否被征用土地确定安置范围、 以被 征用土地面积大小确定安置标准简洁直观， 易于操作。

19、而以人均耕地面积确定安置范围、 以 被征地农民的尽义务年限等条件确定安置标准， 容易引发纠纷。 当按人均耕地面积确定的安 置人数多于被占用土地上的农业人口数时， 多出来的受益主体由村委会随意决定， 又引起新 的矛盾。按征用土地面积大小确定安置，这种观点显然与现行的土地管理法第47 条规定相悖。如何解决， 有待立法专家斟酌。 如果负责安置的单位只是简单的安置费转支付，甚 至于是减少转支付， 安置费又何必支付给安置单位。 不如按不需要安置处理、 将安置费直接 发放给被征用土地上的农业人口，岂不是更能保护失地农民的利益？！（三）地上附着物和青苗补偿费的支付地上附着物和青苗补偿费是农村土地被征用后、

20、地上附着物和青苗的毁损灭失而对所有权 人给予的一种补偿，对其权属不存在争议。常见的纠纷是政府虽有对村集体、 每个农户地上附着物和青苗等实物清点， 但在实际操作 中却是与村集体签订补偿合同、 按行政 区域版图捆绑补偿， 将补偿费笼统支付给村集体， 村 集体再根据实际清点结果和农民承包土地面积对农民支付地上附着物和青苗补偿费， 则政府 支付的青苗费与农民得到的青苗费不一致。 政府对捆绑补偿的解释是为了给失地农民多争取 补偿，而实际上不仅未补偿给失地农民（补偿给了村集体） ，反而引起失地农民的误会，引 发纠纷，而且笔者认为该行为的合法性值得商榷。 法律虽没有禁止政府 （土地征用人） 就地 上附着物和

21、青苗费与村委会签订补偿协议， 但由于地上附着物和青苗的所有权通过实物清点 已经明确， 土地征用人应与所有权人直接签订补偿协议和支付补偿费用， 村委会只能就村集 体所有的地上附着物与土地征用人达成协议、 领取补偿款。 而村委会将被征用的土地上所有 的地上附着物和青苗补偿一并处分， 因未取得其他所有权人的授权属无权代理， 该合同部分 无效。诚然，如果政府（土地征用人）在每次征地过程中都对每个所有权人逐户清点、签订 补偿协议、支付补偿费，需要花费大量精力，但这是政府（土地征用人）的法定职责，不能 因麻烦而不履行。 此外，政府如想给失地农民多争取补偿， 可参考 市场因素依法适当提高补 偿标准， 而不宜

22、简单扩大补偿， 如对于道路、 沟坎等非耕种部分也给予青苗补偿显然不符合 常理。（四）对交付土地强制执行权的立法建议土地管理法实施条例 第 25 条规定： “征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。 ” 第 45 条规定： “违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民 政府土地行政管理部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法 院强制执行。 ”按照该规定， 征地补偿和安置争议不影响土地的征用， 当被征用人拒绝交付土地时， 土地征用人可 以申请 人民法院强制执行， 从而有大批的土地 行政 非诉执行案件申请到人民法院。 人民法院 对申请人申请执行的依据 （如生效的交付土

23、地决定书等） 进行一般审查后， 依照 行政诉讼 法第 66条、最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第93 条的规定裁定准予执行， 被执行人多为被征地农民。 在执行过程中， 被征地农民通常以村委会制定的安置补 偿方案不合理为由拒绝执行。尽管有时也认为村委会在对被占地农民的安置上存在一定问 题，但因属于另一 法律 关系和程序， 人民法院又受行政非诉执行案件审查和处理范围的程序 局限， 不能解决被执行人提出的问题，更不能主动提供司法救济。一方面法院应予执行，且地方政府不断给人民法院施加压力， 一方面被征地农民担心一旦将地交出后再无主张权利的 筹码， 从而和法院进行强烈对抗，大量矛盾集中到人民法院，人民法院成了矛盾的焦点，真 正的责任人即安置