养老保险的市场失灵与政府失灵及其矫正路径

1、养老保险的“兀失灵”失灵及其治理路径朱仁宏朱仁宏，北京交通大学经济管理学院博士研究生。 岳公正 阎中兴岳公正、阎中兴，清华大学公共管理管理学院博士后。（北京交通大学经济管理学院，100044;清华大学公共管理管理学院，100084）摘要：本文基于养老保险制度变迁的视域，系统分析了养老保险的市场失灵与政府失灵现象的成因,提岀了治理养老保险市场“二元失灵”一一市场失灵与政府失灵的治理思路，论证了养老保险领 域的政府行为与市场行为均衡的实现条件。政府应当利用其强权为养老保险提供一个相对完备的 法律框架。政府应以养老保险作为实现分配公正的一种手段，并促进对经济总量和结构的合理调 节。关键词：养老保险；

2、市场失灵；政府行为一、养老保险、市场失灵与政府干预一般认为，现代经济学对市场失灵问题的研究主要集中于以下领域：公平和效率问题，经济周期与失业，垄断与竞争问题，市场的外部性问题， 公共产品的供给问题，地区间发展不平衡问题，信息不完善问题，风险及不确定性等问题。对上述问题讨论的一个基本结论是： 市场虽然在配置资源方面起着很好的作用，但它并不是万能的， 还存在许多缺陷，因此需要有非市场的力量，通常是国家的权力机构来干预，对市场缺陷进行纠正，从而为政府干预措施提供了基本理论依据。由于存在市场缺陷，一些公共部门的经济行为， 市场经济中通行的利益选择、市场定价、资源配置等原则不再适用，养老保险等部门的各项

3、计划就不可能完全按照个人利益选择或市 场定价来组织实施，必须在政府干预下由政府组织强制实施。这是养老保险作为政府干预形式存在的基本理由。（一）商业养老保险市场逆选择逆选择（Adverse selection ）是指由于信息不充分，投保人往往做出不利于保险合同 规定的选择。尤其是当投保人对其身体健康状况和预期寿命的信息比保险公司掌握得更多更 全面时，逆选择成为商业养老保险市场经常面临的问题。由于逆选择存在，在保险市场上由纯概率水平决定的均衡处于不稳定状态，因为低风险群体不愿参加。同时，由于竞争因素的影响，保险公司亦不愿在不利的条件上提供保险，从而难以通过保险市场机制实现对投保人基本收入的全面保险

4、保障。通过政府干预，实施强制性养老保险计划，至少可以在一定程度上克服因逆选择造成的对保险保障的不利影响。（二）道德风险及其后果从直观意义上看，道德风险（Moral hazard ）是投保人投保后，认为已将风险转嫁给保险人，高枕无忧的心理放松了对危险标的物的防范，从而增加了保险公司赔偿的机会。当投保人能够在比预期更节约费用支出的条件下，由利益因素或心理因素，很可能影响预期损失概率与损失程度，此时则可能产生道德风险进而影响保险公司的经营效率。显然，就个体而言，支付一定费用，加强防范措施，无疑会降低风险事件发生概率。从全社会看，用于防 灾的边际费用等于保险标的边际损失的降低幅度。 但在全额投保的情况

5、下， 保险公司无法评 价投保人的防范措施与效果。 就个体而言， 附加费用与保费降低之间几乎很少激励， 并且受 益者是支付较少保费者。（三）老年储蓄不足 能否通过劳动者就业期间由预防动机引起的足够储蓄实现退休养老目标， 值得怀疑。 对 单个个体而言， 达到一定年龄段 （退休前后） 收入水平将突然下降，或由于通货膨胀等因素 而导致实际收入水平大幅度下降。 能否通过个人的力量， 如在职阶段相当水平的储蓄， 来应 付难以预测的收入水平降低的风险，则难以简单下结论，需结合社会经济制度、文化传统、 储蓄习惯及个性特征等诸多因素进行分析。 发达国家经济理论的一项研究结果表明， 人们对 于生命周期各阶段中对待

6、消费与储蓄方面存在短视， 认为即使退休时没有足够的储蓄， 政府 总不会置之不顾， 政府有责任和义务提供老年经济保障。 因此人们往往存在老年储蓄不足的 倾向，需要政府通过建立养老保险制度以弥补老年经济保障方面存在的缺陷。（四）信息不完备性及近视病即使人们清楚并愿意为其退休养老制定储蓄计划，但对于涉及未来几十年的储蓄计划， 单个个体还会面临许多问题： 如何储蓄， 储蓄计划的投资回报率怎样， 在通货膨胀的情况下 如何实现资金保值与增值。 导致这些问题产生的基本原因是个人无法也不可能掌握足够的信 息。信息不完备性妨碍了人们自由地安排和支配储蓄计划的投资， 妨碍了人们对长期性投资 收益的合理预期决策，

7、在趋利避害动机的驱动下， 人们往往更热衷于短期投资行为并关注其 投资收益， 并进而可能推进现期消费水平， 但最终不可避免地会将长期性退休养老问题推入 一种不确定性境地。尤其是年轻一代，受短期行为支配，崇尚超前消费，将退休、养老这一显然，如果离开政府干预下建立难以解决劳动者的退休养老问题，尤其对长期老年经济保障计划类长期理性储蓄计划视为不合理或因其毫无吸引力而放弃。的强制性养老保险计划， 难以解决劳动者的退休养老计划， 并最终会对社会发展产生严重影响。5、处置通货膨胀风险的困难通货膨胀风险已成为困扰现代经济社会的主要障碍之一， 的影响较大。 如果没有处置通货膨胀风险的好办法， 就会从根本上妨碍老

8、年经济保障目标的 实现。 但是发达国家养老保险发展的进程表明， 私营或商业性保险机构、 企业年金保险机构 提供的养老保险计划在处置老年劳动者面临的通货膨胀风险方面受到很大的限制。 大多数私 营年金保险计划都没有实行反通货膨胀的养老指数调节机制。 一是因为通货膨胀具有不可控 性，二是因为指数调节计划的实施， 会加大保险成本从而使计划的竞争性减弱， 难以付诸实 现。当然， 最直接的影响还在于与其盈利的宗旨相悖。 由于私营保险机构在处置通货膨胀风 险上存在难以克服的困难，使其成为市场失灵的一种表现形式。政府介入养老保险的原因， 除了可以克服市场的以上不足外， 还有以下原因： 政府承担 社会性风险的能

9、力大于市场；带有普遍性特征的风险由国家举办成本较低等。二、政府失灵与养老保险市场缺位无论从理论角度进行审视， 还是从历史的角度进行分析， 我们都可以看到： 养老保险制 度是作为政府干预的一种重要形式，作为弥补市场缺陷的一种制度安排而登上历史舞台的。 养老保险 100 多年的发展历程清楚地表明， 它在促进现代市场经济机制的确立与发展方面具 有积极作用，在促进经济发展、 社会稳定方面发挥着重要作用。同时也表明，它与工业化进 程相伴随， 对于克服各种市场缺陷、 协调公平与效率的关系是不可缺少的。 然而值得注意的 是，如同市场不是万能的一样，作为政府干预重要形式的养老保险，也存在政府失灵问题。如果说经

10、济学家们对市场失灵问题的讨论可以追溯到100多年前的亚当斯密时代，那么对政府失灵问题的探讨则是现代新自由主义经济学家的重要贡献。 公共选择学说把经济人 的假定引申到政府失灵研究中， 并从这一基本假定出发揭示了政府失灵的原因。 公共选择理 论认为： 无论一般公务员还是各类从政者， 在其从事各类公务活动中， 经济人的本性自始至 终支配着他们， 其办理任何公务都要考虑个人的得与失即收益与成本。 既然公务人员也是经 济人，也具有任何人所具有的一切缺点，那么政府也必然带有人类本性所不能克服的缺点。 所以人们在关注市场失灵的同时， 也应当对政府失灵予以充分关注。 总之， 政府干预如果不 能补救市场失灵反而

11、降低了社会经济效益， 就发生了政府失灵。 政府失灵可能产生于政府公 共决策和实施的各个阶段。（一）强制性统一购买导致资源配置低效率 政府强制人们统一购买养老保险， 不能反映消费者的偏好， 并在一定程度上导致效率损 失。当政府为某类人提供相同数量的某类保险时， 往往使一些人得到超出资源配置效率水平 要求的消费量，而另一些人得到小于资源配置效率水平要求的消费量。养老保险是界于公共品与私人品之间的一种物品， 带有一定程度均富济贫的性质， 并不 是缴的保险税（费）越高，享受的津贴越多，因而权利和责任之间的联系被割断。政府过度 地介入这个领域， 排除了人们进行交易在时间、 空间和偏好上的灵活性， 会带来

12、交易成本增 加和资源配置的低效率，而人们又不能通过“不同意”或者“退出”的行为来避免损失，这 样从社会的角度看必然带来总效率低下和成本增加。 然而， 这些弊端在真正的商业性保险业 中是不大会发生的。 保险， 从某种意义上也是将财富从幸运者转移到不幸者的一种契约，但它却是“公平” 的。因为参加保险的人是认为自己有可能遭遇不幸才自愿去保险的，即使这种可能性没有成为现实， 保险人也不会埋怨他支付了保险费， 相反， 他将庆幸自己没有遭受 不测。（二）成本和收益之间分离导致低效率 市场行为与政府行为之间的基本区别之一是， 市场组织的收入基本取自市场上出售产品 的价格。 而政府的收入则主要来自税收、 捐赠

13、和其他非价格性来源。 市场收入一般和由价格 决定的生产成本联系在一起， 这种价格又取决于购买者的支付能力以及由他们所做出的是否 买或买什么的决定（消费者用货币投票） ，而相互竞争的生产者则通过提高产量、降低价格 或增加可供消费者选择的替代品来扩大其市场占有率。 这种市场信号和运行机制一般来说是 直接的、非人格化的，因而也是独立运行的。 而政府非市场活动则割裂了这种联系，从而使 得非市场产出的价值同它的成本割裂开来。这种割裂不仅意味着资源错误配置的可能性增 加，而且当维持一种活动的收入与成本无关时， 获得一个给定的产出， 就有可能会使用较多 的资源而不是必要的资源。 如果存在着技术上的可能性来降

14、低成本、 提高产出或实现规模经 济，那么非市场活动较之市场活动就有较大可能忽视对这些机会的充分利用， 从而也就更有 可能导致多余成本。（三）负担与义务的分离导致低效率和不平等 大部分养老保险项目，尤其是福利救济类项目往往表现为受益一方与支付一方的分离。这种分离有两种表现形式： 一种情况是从现有的或将来的政府项目中获得的利益， 集中在某 一特定的集团， 而支出却是普遍地加在公众身上， 如纳税者或消费者； 第二种情况是从现有 和将来的政府项目中获得利益的是社会上绝大多数人， 而支付者却是少数人。 在第一种情况 下，受益者有很大的积极性，可能会进行政治上有效的努力， 去发起、 支持和扩大一个特定 的

15、项目， 这种积极性要比支付者反对这一项目的动力大得多， 其结果是造成需求过度及供给 低效（总支出超过总收益） ，或造成一定程度的不平等。第二种情况是由于再分配意图及其 造成的政治压力来自低收入的大多数人， 而税收的绝大部分却往往是由数量少得多的高收入 企业和个人提供的， 其结果是使扩大再分配项目的机会和动力增加。 这种过度的需求将削弱 高收入的少数人进行投资和革新的积极性， 进而导致经济增长缓慢和人才、 资金的外流。 这 也说明一些对某些人免费的物品，对社会从来是不免费的，必然有人为此付出代价。总之， 政府再分配项目中获益者与支付者的分离， 通常是导致人们热衷于扩大这些项目 而不是限制这些项目

16、。（四）政府转移支付项目的产出和质量缺乏评判的标准 政府转移支付项目的绝大部分具有非盈利的性质，其费用支出没有统一、固定的标准。例如救灾支出，从灾民的角度看，应是越充分越好；从资金的角度看，救灾支出是有限的。 况且，也并不是说将所有的救灾资金发放完就是效率最高或效益最好， 这与商店追求最大的 销售额完全不是一回事。政府养老保险项目的产出往往是中间产品而非最终产品， 而其对最终产品的贡献常常是 难以度量的。这些项目产生的实际效益和质量好坏尤其难以清晰界定。政府某一机构实施的养老保险项目在某一特定领域有时具有排他性垄断权力， 它在立法 上是指令性的，在行政上是唯一被接受的，或者二者兼而有之。由于缺

17、乏持续的横向竞争， 质量和效益指标有可能退居次要地位。 同时也使得人们找不到衡量其产出的数量和质量的基 准。同这种缺乏基准线的状况密切相关的另一问题是， 当政府的项目活动不成功时， 缺乏一 种可靠的终止这种活动的机制以减少损失， 往往使其下滑到积重难返的程度才不得不花大气 力调整。三、第三条道路： “二元失灵”及其矫正路径 养老保险的根本目标就是社会安全， 而在市场经济体制下社会安全主要依赖于公平的实现。而政府干预机制对公平的实现虽然有市场无法取代的作用，但政府缺陷决定了单靠政府无法实现理想的公平目标。这是因为养老保险对公平的追求也应当重视效率，这里的“效率观”有两层涵义：一是养老保险为市场竞

18、争提供安全的社会环境，为市场机制的良性运行创造稳定的社会条件；二是养老保险本身的运行效率，即养老保险实现公平程度的效率。就养老保险基金运行而言， 主要是其满足养老保险需求的效率，其中包括养老保险基金筹集的效率、使用的效率和投资的效率。 而要满足这种效率目标， 就应当在养老保险基金运行中引入 市场机制，以弥补政府干预在追求效率方面的固有缺陷。可见，在养老保险领域， 政府的定位问题也就是如何处理好政府与市场的关系问题。正如查尔斯林德布洛姆指出的：“撇开专横残暴的政府与主张自由的政府之间区别不说，一个政府与另一个的政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。无论是亚 当斯密还是卡尔马克思都

19、懂得这一点， 所以政府与市场的关系既是政治学又是经济学的 核心问题。”因此，应当从政府与市场的互动关系中给政府定位。无论是从静态的角度， 即实现产出对投入的高比率来看， 还是从动态的角度， 即长期维 持较高的经济增长率来看，市场和政府都不存在绝对的高效率还是低效率，二者都具有提高和抑制效率的因素。但是综合起来看，在短期内市场机制使资源的利用更为有效， 从长期看 它也更有活力。从社会可接受的公平性考虑，市场和政府都存在缺陷。这一论断由于“公平”的标准很难统一而变得十分复杂。 虽然市场机制讲求机会均等意义上的公平，但是它仍然无法保证这种公平。政府介入养老保险领域的首要目标是进行收入再分配，以维持社

20、会可以接受的收入分配差距。但是，行政机构中的僵化、私人利益对公共政策目标的渗入，政策目标与政策效 应之间的偏离，又使它不能很好地实现其目标，甚至很可能本身造成不公平；或是解决了一种不公平（财富、收入上的）而又产生了另一种不公平（权力、机会上的）。但是，综合起来看，由政府再分配措施所产生的分配不公平，比这些措施所能消除的不公平一般小得多。现实生活中，某些项目或该项目的某些方面可能更适合采用政府行为，而另一些方面可能更适合采用市场行为。如果选择的倾向在市场一方， 那么政府可以也应当发挥重要的作用； 如果选择的倾向主要是由政府进行养老保险资源配置，那么市场可以也应当发挥重要作用。也就是说，政府与市场

21、之间的关系， 不是一种非此即彼的单向度选择关系，而是在合理分工基础上双方都有机会来促进和改善对方的管理。显然，在政府与市场之间的选择，不是用理想的政府去替代不完善的市场，也不是用理想的市场去替代不完善的政府，而是要在不完善的现实政府和不完善的现实市场之间，建立一种有效选择和协调机制，使人们能根据资源的优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，区别不同的具体项目，在两者的不同组合之间进行选择。从当今世界范围内养老保险领域中政府行为与市场行为的选择和均衡的大体趋势看，二战后在不少国家中过度的政府行为曾被广泛应用到整个社会，并且通过意识形态和政令加以陈庆云主编：公共政策分析，中国经济出版社199

22、6版，第22页 正面规定， 使低效、 浪费、 短缺等成为这一领域中的常态。 由于政府失效造成资源低效配置 和社会福利损失， 从而在相反的方向上引发了市场化改革运动。 所谓市场化改革， 从广义上 来说，就是经济当事人为谋求获利机会而从低效的政府制度转向高效的市场制度的一种选择 行为，其基本内容包括：改善政府管理方式，转换政府管理职能、收缩政府管理范围、放松 政府管理强度等。 其基本思路是在政府管理中注入一些市场因素， 把政府干预适当进行收缩， 以减轻政府失效的不利影响。四、养老保险领域的政府行为与市场行为均衡 要在养老保险领域中寻求政府行为与市场行为的均衡，首先应界定各自的作用和职能。 萨缪尔森

23、认为： 在市场经济条件下， 政府有三个方面的经济职能， 一是矫正市场失灵， 以提 高效率；二是规划用税收和开支向特殊群体实行收入再分配，以求得公平；三是依靠税收、 支出以及货币供应量进行调控，以支持宏观经济的增长与稳定，减少失业，降低通货膨胀。政府在养老保险领域的作用是以上三方面职能的具体化。 一是政府应当利用其强制权为养老保险提供一个相对完备的法律框架。 即提供养老保险 立法和各种具体的法律制度的体系， 解决不完全竞争、信息偏在、 自然垄断、 外部不经济和 非价值性物品“市场失效”等问题； 依据法律权限制经济主体的行为， 使各种经济主体在这 个体系范围内有效地从事活动。 政府在立法、 司法和行政领域内应当而且能够运用其独特的 优势来改善和扩大市场的作