义务教育均衡发展的公平、效率和质量

1、义务教育均衡发展的公平、效率和质量兼析择校行为的引导与规范2010-12-15摘要：本文从义务教育均衡发展的实质、机制和目标实现三个维度，结合公平、效率和质量范畴的相互联系，从整体性、持续性和可操作性角度探讨义务教育均衡发展的理论思路和政策出发点。同时运用制度分析和技术研讨相结合的研究方法，对择校行为和政府干预进行了探索。关键词：义务教育均衡发展，公平实现，效率增进，质量提升让所有孩子都公平地拥有义务教育的机会，让政府和社会机构都高效率地提供义务教育均衡发展所需的条件，让所有学校都有特色地提升义务教育的质量，是发展义务教育的三个关键所在。1本文将从公平、效率、质量三个方面论述义务教育均衡发展的

2、实质、机制和目标，为义务教育的全局性、持续性、高水平均衡发展提供整体性的理论思考。一、义务教育均衡发展必须践行公平观义务教育的最显著特征为普及性、免费性和强制性。要使“人人有学上”变为“人人上好学”，就要实现义务教育从初级公平上升为高级公平，这对我国义务教育的实施条件提出了更高的要求。只有树立公平正义的教育发展观，才能持续推进义务教育从不均衡向均衡迈进、从低级均衡向高级均衡提升。 国内外学者对于义务教育的公平观有过较详尽的阐述。以英国的麦克·扬为代表的“新教育社会学理论”，提出“通过批判和变革争取教育平等和社会平等”的观点；以法兰克福学派为代表的“现存社会秩序批判理论”，提出“消除社

3、会不公为核心的批判意识”；美国的“科尔曼报告”，在对美国校际差距和少数民族学生的教育资源进行分析的基础上，提出了著名的“教育机会均等的平等观”；教育学家杜威则认为，教育民主可以表现为教育的基本公民权、共同管理权和人格平等权，公民接受教育既是权利又是民主的促进动力；罗纳德·沃尔金的“弱势补偿平等观”就是把教育平等权利分为两种，并根据第二种权利强调要对弱势群体进行教育补偿；罗尔斯在正义论中提出著名的“教育正义双原则”，即“平等自由原则和机会公平原则”；诺齐克不同意罗尔斯的观点，提出了“教育正义观”，主张用“持有正义”取而代之。此外，一些经济学家还从教育资源优化配置的角度来阐述教育均衡发展

4、的必要性。以凯恩斯为代表的国家干预学派强调要以国家的财政政策对公用事业进行投资；以舒尔茨为代表的“穷人经济学”基于边际报酬递减规律，主张要发展教育，改善人口质量。与此同时，国内一些学者对教育均衡发展也进行了系统研究。有学者认为，就哲学意义而言，教育公平反映了一个相对性的渐进过程，而不是绝对性的静止终点，是指教育活动必须公平地对待每一个教育对象；有学者认为，就社会学意义而言，在尚未普及义务教育时，教育公平可以看作是人人都应享受教育的机会，而在实现了教育普及时，则是指人人都应得到较高质量的教育；有学者认为，就经济学意义而言，教育公平是指教育资源和机会分布公平；有学者认为，就法学意义而言，教育公平应

5、体现为人类受教育基本权利的平等和受教育非基本权利的平等，等等。2上述研究为义务教育均衡发展奠定了良好基础。但是，现有研究成果存在对区域性、阶段性、制度性教育均衡探讨不足的局限，也给后续研究留下了空白点，凸显出继续研究的紧迫性。譬如，现有的一些研究成果往往把教育公平与效率割裂开来，甚至对立起来，把教育公平与教育质量视为非此即彼的替代关系 1而不是互补关系，更有把教育质量与教育效率的关系看作是不可调和或此长彼消的对立范畴，这样孤立地强调教育公平、教育效率、教育质量，往往缺乏理论的说服力和实践操作的可行性。当前，义务教育发展不均衡已成为民生改善中的突出问题。随着经济与社会的发展，人民群众日益增长的需

6、求强烈表现为对有质量的义务教育的追求，突出表现为由于办学条件差异而造成的义务教育的区域不均衡、城乡不均衡和校际不均衡，具体表现为不同学校的师资、经费、设备、校舍等条件的显著差别，因此引发部分家长对优质学校的强烈偏好，并表现为形形色色的择校行为和“教育移民”等现象的出现。择校行为反过来又制约了各类薄弱学校的发展，结果造成“不均衡择校更严重的不均衡更强烈的择校”的恶性循环，义务教育的公平正义无法得到充分满足。可以说，各地越刮越猛的“择校风”不仅反映了教育公平的缺陷，而且凸显了教育效率的不足和教育质量的局限，因此，我们必须站在教育发展的高度进行统筹协调，解决义务教育优质供给与强烈需求总体不均衡之间的

7、矛盾。3诚然，择校行为是出于公平地享受义务教育的动机支配下的个人选择行为，这种选择具有个人主观性和随意性，不可避免地会对现行义务教育的秩序造成冲击，这是我们必须防范的方面；同时，择校行为又凸显了义务教育公平享受的差异性需求，从而暴露出有质量的义务教育严重不足、标准化义务教育尚未实施的深层次矛盾，这是我们必须正视的现实问题。有鉴于此，我们对个人择校行为既不能视而不见，也不能一概封堵，而应该通过适当的渠道使隐性择校行为显性化、恶性择校行为良性化、个性择校行为共性化，这样，才能把择校行为引导到义务教育追求的公平合理的层面上来。现实中，各地教育行政管理部门针对不同的择校行为进行了一些干预，我们认为，这

8、些干预具有个人选择与社会公平解决的教育经济学的理论价值和应用价值，但也有不足之处。通过列表比较可以看出，应对择校行为所采取的政府干预在公平性、效率性、失范性、争议性等诸多方面长短不一，显示某些干预虽有“显性公平”但也有“隐性不公平”；有些干预虽然表面公平，但由于“隐性费用”或“隐性成本”的存在，导致了负担的不公平和义务教育权利的实际不公平（如下表所示）。实际上，大多数择校行为都要付出显性或者隐性的费用，应对择校行为的“公平性”措施若不严密设计，也会在“显性公平”的招牌下诱发学生与家长支付“隐性费用”。从以上表格可知，当标准化或有质量的义务教育难以满足人们的需求时，教育行政管理部门可以推出六种不

9、同的解决方式，但这些方式操作起来各有利弊。通过比较可以发现，“排队申请”方式的公平性、免费性、效率性都要高于其他五种方式，不仅在于其所体现的真实需求，而且在于它的准入一般不附加条件，所以贴近义务教育普及的公平性要求。而其他五种形式都要付出比较多的显性或隐性的入学费用，这不符合义务教育具有普及性、免费性的非竞争性、非排斥性原则。因此，教育行政管理部门会更多地选择“排队申请”方式来应对学生和家长的择校需求。但是，“排队申请”的手段实际应用值得斟酌，如果让民众都到现场排队申请优质教育，可能会引发“爆炸性”的人口聚集，长长的队伍将给治安、交通带来难题；如果突然宣布某项排队通知，短期内有些家长因为信息不

10、及时获知而错失排队良机，也会抱怨排队的“机会”不公平。所以，“排队申请”管理方式的实际操作可行性要取决于一个重要前提，那就是义务教育的办学效率有了极大改善，可以大体满足不同社会人群的不同类型择校需求，才能运用“排队申请”方式来控制择校行为，否则，“排队申请”将不具备可操作性。所以，义务教育的公平实现，还要兼顾它的办学效率支撑。二、义务教育均衡发展的效率如上文所述，义务教育均衡发展的关键在于公平，但这并不意味着义务教育的均衡发展不需要效率，当然也不表明义务教育可以撇开规模与数量而达到均衡发展。事实上，义务教育是否均衡发展，从来就是和效率、规模、数量紧密相联的。这是因为：其一，义务教育能否满足大众

11、需求，其实就是具有一定质量水平的义务教育数量提升与规模拓展的问题；其二，这种数量具体表现为需求量和供给量，这两方面变量的此消彼长恰恰体现了义务教育向均衡点收敛或偏离的状态；其三，适应需求而增长的义务教育规模和数量扩大，表明了义务教育效率提高与均衡发展的一致性。若以经济学的供求均衡图像来表现义务教育供求均衡的走向特征，可以大致反映义务教育需求与供给相博弈、教育产业与政府干预互动的过程，进而观察义务教育效率提高以促进公平实现的机制展开。以下便展示了义务教育供求均衡的图像：4图中P是指教育均衡的投入（私立学校要收费，公立学校不收费但由政府投入教育经费等）；Q是指教育均衡的产出（包括入学率、在学率、升

12、学率等）；E是代表教育投入与教育产出、教育供给与教育需求相一致的均衡点；s1、s2、d1、d2均是偏离正点，表明义务教育与社会需求的不均衡产生。一般而言，标准化或优质性义务教育的供给面临着强烈需求，并且供给与需求不相一致。如果对义务教育收费，供不应求的现象会消除，但这不符合义务教育的本质要求；反之，如果对义务教育不收费，就要采取各种行政干预手段来解决供求缺口，否则，显性收费虽被遏止但隐性收费会冒出来。下面分别分析义务教育供求不均衡的四种情形及其原因：其一，s1点代表低投入低产出的均衡，或者是低收费低入学率的均衡：q3q2=d2-s1，即在p2收费水平下，d2s1，义务教育供不应求，因为q2q3

13、，这时只能通过行政干预或强制手段来实现强制均衡；其二，s2点代表投入高产出的均衡，或者是高收费低入学率的均衡：p3p2=s2-d2，即在p3收费水平下，d1s2，义务教育供过于求，因为q3q2，这时只能通过行政办法来减少义务教育供给，但这种情况目前不多；其三，d1点代表高投入低产出的均衡，或者是高收费低入学率的均衡：q2q3=s1-d1，即在p3收费水平下，d1s1，义务教育供不应求，这只能归咎于教育产业的进入机制被严重约束，教育资源配置存在严重不均衡；其四，d2点代表低投入高产出的均衡，或者是低收费高入学率的均衡：q3q2=s3-d2，即在p2收费水平下，d2s2，义务教育供过于求，这只能归

14、咎于人口减少带来生源收缩，义务教育的非均衡将通过规模调整和质量提升来促使s2与d2之间的差距缩小。上图显示了将市场机制引入义务教育的效率促进过程，但现实中市场机制在义务教育范围内受到严格限制，况且，义务教育的需求弹性和供给弹性并不同于一般商品，当需求与供给的弹性不足时，迫切需要政府干预，相应改变义务教育的均衡点位置。这里以P代表教育投入或收费，Q代表教育产出或升学率，s（s1、s2）代表供给曲线，d（d1、d2）代表需求曲线。以下是四种调整后的情形：第一，当义务教育供给曲线缺乏弹性时，需求扩大引起供给数量增加。这时表明义务教育全部由政府提供，供给的价格曲线没有弹性，随着需求扩大，d1、d2引起

15、供给数量增加，均衡点从e1移到e2。这往往是指政府有充足的财政支出，可以满足因为社会需求膨胀推动的义务教育规模扩大。第二，义务教育供给既定时，需求强烈变动引起均衡位置的变动。当义务教育供给量不变为S，对义务教育的数量和质量需求同时都上升，而政府既不建新校也不改造老校，优质教育严重不足，市场的解决办法可以是允许部分学生高价择校（行政干预是设置某些准入条件， 7但也导致择校者的隐性支出费用），即p1、p2，部分择校者在d2曲线上的e2点获得满足，但社会总的教育量仍为q。第三，当义务教育供给曲线充满弹性时，需求扩大引起曲线向外平移。在相同收费条件下，所有学生缴费一致，需求的扩大要求增加供给，但此时供

16、给曲线充满价格弹性，政府（或学校）存在通过提高收费抑制需求的冲动，即p1与q2对应的均衡点为e2，最终政府和学校的收费不变，而且增加了优质教育，教育的规模和质量都得以提升。第四，不同等收费条件下的教育均衡，对优质教育需求上升时，优质教育供给上升促进均衡。由于人口增长放缓，生源有限，需求曲线缺乏弹性，故为d0。当义务教育收费为p1时，教育供给只是s1；而当收费提高，民办优质义务教育可以加入，教育供给向上推移为s2，p2水平上的教育均衡点为e2，教育资源投入的规模扩大。从上述分析可知，义务教育固然有公平的本质要求，但要从“理论公平”变为“实际公平”，从“权利公平”变为“享受公平”，还需要义务教育举

17、办的效率跟进。增进义务教育的效率，必须从需求约束和供给刺激两方面双管齐下，不仅要考虑义务教育的“显形需求”，还要考虑改善义务教育所激发出来的“隐性需求”；不仅要考虑政府供给的公立学校，而且要考虑市场供给的私立学校。在标准化或优质义务教育严重不足时，需求强烈导致极端择校行为的发生，这时的义务教育即使仍然坚持“显性免费”，但会诱发“隐性支出”的出现；在公立学校标准化或优质性义务教育严重不满足需求时，民办教育的高收费优质义务教育将不可避免地产生，并成为优质义务教育的有效补充。所以，义务教育的公平性不能脱离效率增进而存在，在有限的范围内，通过有限的规模、有限的形式对优质性义务教育引进市场机制并适度收费

18、，将有助于遏制优质性义务教育的过度社会需求，也有利于引导政府和社会力量把经费投向标准化的义务教育办学层面，进而有助于克服义务教育不均衡，提升义务教育的整体效率。三、义务教育均衡发展的质量义务教育的发展目标是让每一个学生上好学，而不仅仅是有学上。为此，普遍而有质量的义务教育才是均衡发展的最高境界。可以说，形形色色的各种不均衡问题其核心是不能提供有质量的或者说是标准化的义务教育，因此，义务教育发展的“均衡”与“质量”是一个问题的两个方面。也就是说，只有义务教育均衡发展了，义务教育从整体上、本质上、持续上才是有质量的；反过来说，只有义务教育的质量普遍地、均等地、长久地提升了，义务教育的均衡发展才是令

19、人满意的。当然，这里所说的“质量”并不是指处于高端部分的义务教育。当前，义务教育在我国发展的现实是，虽然部分地区、部分学校、部分学生享受到标准化或有质量的义务教育，但仍有大量不发达地区、农村贫困地区甚至城市中心的部分学校不能提供标准而有质量的义务教育。因此，义务教育存在严重的地区不均衡、城乡不均衡和校际不均衡问题。5第一，义务教育的地区不平衡。主要表现为不同省、市、县、镇（乡）由于经济与社会发展条件的差异，由于公共服务水平和居民收入的差距，使得教育经费投入、师资力量水平、校舍建设质量、设备投入程度存在明显差别，部分经济发达的城市地区、沿海地区和富裕地区的义务教育已经赶上甚至超过发达国家，而大量

20、经济不发达的中西部地区、内陆地区和贫困地区的义务教育还几十年基本不变或变化不大。虽然国家免收“两费”并且各级政府逐步增加教育经费投入，但改变地区性义务教育的不均衡仍将是一个漫长的过程。第二，义务教育的城乡不均衡。主要表现为在我国的城市化进程中，各个大、中、小城市都获得较高的公共产品和公共服务的份额，但在农村乡镇地区，不仅获得政府的公共服务份额相对较少，而且农村乡镇的各种优质生产要素（如近郊土地、青壮劳动力、优质学生等）不断被城市吸走，“三农”问题长期存在，农村教育的规模和人数处于萎缩状态，可以说，农村义务教育的质量低于城市已成为当前一项突出的民生问题。第三，义务教育的校际不均衡。主要表现为在同

21、一城市或同一城镇中，中小学学校之间办学条件与办学水平存在着显著差别，优质学校不仅校舍漂亮、设备先进，更重要的是他们拥有社会所认可的高职称且经验丰富的教师，培养出来的学生可以从优秀走向更优秀，而薄弱学校办学经费拮据、办学条件窘困、办学能力低下、办学力量孱弱，自然难以有优质的生源、优异的成绩和优秀的毕业生，这二者之间的质量可谓是天壤之别。从上述分析可知，要提升义务教育的质量，必须着力于扭转义务教育的不均衡，而要做到义务教育均衡发展，首要问题是树立科学的“大质量观”，核心措施是实行扶弱趋强的整体性质量推进政策，有效办法是着眼于全局、着眼于长远、着眼于义务教育实质的质量增进手段，这样，义务教育的质量建

22、设工程不仅不会人为扩大差距，而且还会弥合原有的鸿沟。“大质量观”以及相应的措施主要包括以下几个方面：第一，以科学发展观指导义务教育的质量建设工程，把“以人为本”落实到“以生为本”的价值取向上来。抓义务教育的质量，要时时不忘以全体儿童“有学上”和“上好学”为出发点，既不让一个儿童掉队，也不让一个儿童失去上好学校的机会，坚决扭转以往那种“让少数儿童上好学，让多数儿童上不好学”的不均衡局面，以全面均衡发展争取义务教育质量的整体提高。第二，以标准化建设措施推进义务教育的质量提升。义务教育的区域、城乡、校际等方面的差距客观存在，我们既不可能也没必要把它们都“拉平”，而应该按标准化要求逐步提升薄弱学校的办

23、学条件。今后，要通过出台和实施中小学校园建设标准、校舍配置标准、招生入学标准、师资配备标准、设备配给标准等，促使中小学校办学有规可依、依规达标、遵规办学，着力克服那些由于主客观原因而达不到办学标准的违规现象，争取更多学校在达标的基础上提升义务教育的办学质量和标准化的均衡。当然，实施标准化办学，不应该通过“抽肥补瘦”、“削峰填谷”来实现办学质量的“均衡”。从统筹兼顾的观点出发，一方面，尚未达标的中小学应通过自身努力以及政府与社会的补偿性政策实现标准化办学；另一方面，已经达标甚至“超标”的中小学校不应该继续获得政府与社会的“重点”扶持政策和资助，但仍然可以通过自身的努力，着力在办学特色上下功夫，继续为“质量先行”做出表率和示范作用。第三，以一体化的教育资源配置举措推进质量建设。当前，教育资源配置的最大问题是资源的区域分异、城乡分割和校际分化，