行政公益诉讼原告资格及诉讼类型化探讨

1、行政公益诉讼原告资格及诉讼类型化探讨提要：由于行政公益诉讼制度的原告与被诉行政行为通 常没有传统行政诉讼法所认可的法律上的直接利害关系， 导致了司法 实践中行政公益诉讼屡屡被驳回， 因此，建立行政公益诉讼制度必须 首先解决原告资格这一核心问题。他山之石，可以攻玉。本文通过对 域外行政公益诉讼原告资格有关理论和实践考察、分析 ,指出我国行 政公益诉讼的原告资格应广泛赋予检察机关、 社会团体组织和公民个 人。引言2001年 10月，东南大学教师施建辉、顾大松先生认为南京市紫 金山上建成的观景台 “破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦 ” 将南京市规划局告上法庭， 但最终法院基于诉讼主体资格不符而

2、未受 理这起诉讼。 2003 年 2 月，杭州律师金奎喜因西湖风景名胜区内兴 建一所老年大学， 试图将杭州市规划局告上法庭， 但该案最终仍因不 符合原告资格未予受理。 目前，虽然学界对我国开放行政公益诉讼已 基本达成共识， 但对于行政公益诉讼究竟应由谁提起， 谁具有原告资 格，仍处于百家争鸣状态。鉴于此，笔者谈一下自己的看法，以期对 我国行政公益诉讼制度的建立有所助益。一、行政诉讼原告资格概要 根据布莱克法律大辞典的经典解释， “原告资格是指某人在 司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益。 其中心课题 是确定司法争端对起诉人的影响是否充分， 从而使起诉人成为本案诉 讼的正当原告。 ”

3、1行 政诉讼原告资格主要解决的是在行政诉讼中什 么人具备了何种条件可以请求法院保护其合法权益的问题 ,即谁可以 启动行政诉讼程序。在我国，学者们虽然对行政诉讼原告资格内涵和外延理解的角度 和侧重点不一样， 但都认为原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成 为原告的限制条件。因为资格本身就是一种限定，一种条件，如果一 国行政诉讼法对原告没有限制，也就不存在所谓的原告资格问题。一般而言，行政诉讼的原告资格如下涵义。第一，原告资格是公 民、法人或社会团体因具备一定条件而取得的可以作为行政诉讼原告 提起诉讼的资格； 第二，原告资格用以表述哪些人具有行政诉讼的诉 权，仅表明在行政争议发生后， 具备原告资格的

4、人将该争议诉至法院， 法院不得将其拒绝； 第三，原告资格从利益受到行政行为侵害时就已 取得，是一种成为原告的可能性。它与原告的关系可概括为：具备行 政诉讼的原告资格未必一定成为行政诉讼的原告， 而能成为行政诉讼 的原告必然具备行政诉讼的原告资格。原告资格是行政诉讼的核心问题之一， 原告资格的发展推动了行 政诉讼制度的发展。可以说，建立真正意义上的行政公益诉讼，其主 要内容和关键之处就在于原告资格认定标准的设定。 虽然还会涉及到 其他方面的配套制度， 诸如举证责任、激励机制等，但放宽起诉资格， 允许公众为了公益而向法院提起诉讼则是这一制度的核心。 因此，原 告资格标准的认定将直接关系到整个行政公

5、益诉讼制度能否最终得 到确立。二、行政诉讼原告资格的拓展及社会价值在产业革命之前，由于商品生产和交换都局限在较小的范围内， 如果个人利益受到侵害，只需提起私益诉讼就可以实现对个人权利的 保护以及微观的经济安全，进而实现社会经济安全保障和社会整体利 益。因此，为了节约有限的诉讼资源并防止滥诉，各部门法一般对诉 的主体资格作了严格限制，规定只有法律上的直接利害关系人才有资 格提起诉讼。但是产业革命之后，随着现代社会的复杂化，单单一个 行为就致使许多人蒙受不利的事件频繁发生， 其结果使得传统诉讼仅 放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。面对这种情况，当今福利国家不得不米取相应措施在事前阻

6、止侵害的发生来维护 公共利益。而单纯依靠国家这一单个主体又远不能适应维护各种社会 利益、恢复被破坏的社会秩序之需要，因此，多数国家放宽对原告资 格的限制，广泛赋予利益关系人原告资格，借 私人检察官”等力量来 补充国家力量的不足。行政诉讼原告资格的拓展，不仅因应了现代社 会经济生活及行政权发展的实践要求，而且体现着深刻的社会价值：第一，符合 有权利必有救济”的法治主义原则要求。现代社会充 满了权利。当今世界各国的宪法和法律中，权利性规范在内容上没有 多大差别，然而不同国家的公民实际享有的权利却千差万别。 这是因 为权利的实现通常要受这样两个因素制约： 一是事前的程序保障，二 是事后的司法救济。虽

7、然，作为国家权力有机组成部分的行政权本质 上属于人民，维护并促进公民权益的发展是行政权的天职，然而，随 着国家对社会生活的全面介入，在行政管理实践中公民权利遭受行政 权的不法侵害实属难免。 面对强大的行政权， 若缺少完善的司法救济 渠道，公民的权利是不能想象的。而在传统诉讼理念下，这种救济渠 道至少是不畅通的。 例如，假设政府机关不批准某公司排放有害气体 或不允许其用有毒物质作食品着色剂， 在这种情形下， 该公司显然具 备与行政机关争讼的资格； 但政府若给与了许可， 个人就很难获得向 法庭申诉行政机关违法决定的机会， 使得自己应有的呼吸清新空气和 享用卫生食品的权利受到侵害。 一切法律都必须建

8、立在维护社会整体 利益同时使个别成员的利益也得到满足这一基础之上，因此， “近年 来许多国家为纠正公共性不正当行为， 倾向于同时赋予私人以提出诉 讼的权利，不强调适格理论 ”。2第二，体现了现代民主法制的发展方向， 符合参与行政的基本要 求。从人民主权的视角观之， 行政诉讼本身就是民主政治在某一领域 的具体反映。 赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利， 不仅是一个 诉讼程序问题，而且更重要的是通过这一特定制度体现了一个国家对 公民权利保护的程度。 而从行政诉讼监督行政职权的依法行使这一特 定角度来说，原告资格的赋予就是其民主权利的一个表现。 3事实上， 随着世界民主法治进程的加速和公民参政意识

9、的日益增强， 人们越发 清楚地认识到在公民权利和国家权力的关系上， 公民权利是源， 国家 权力来源于公民权利并为其服务， 在整个国家权力运作的过程中， 民 众享有广泛的参与权。 与此同时， 二十世纪以来法律为适应团体主义 日渐盛行的趋势亦由个人主义的权利本位观向团体主义的社会本位 观转变。这种社会化的法律一方面要求消除绝对个人主义自由权利的 弊端，另一方面要求国家担负起社会公众福利的责任， 同时还赋予人 民请求国家保护其各种社会权益的权利。 因此，当社会公共利益遭受 损害，特别是因国家怠于行使职权造成公共利益受损或对于公共利益 保护不力时， 倘若个人或其他社会组织无法提起诉讼， 不仅不能体现

10、法律的公平和正义， 而且也不符合权利意识日益高涨的公民权利要求。 从这个意义上讲，原告资格的拓展反映了现代民主法制的发展方向。第三，是依法行政原则的题中之义。 行政权是国家权力中最具主 动性且最易对公民造成侵害的权力。 为防止权力被滥用， 以权力来制 约权力一直被看作监督和控制公权力的一个极其有效的手段， 即便如 此人们也从未否认过公民权利对公权力的制约作用。在一定意义上， 权利对权力的监督和制约较之于权力对权力的监督和制约更有意义， 因为国家机关并不是超脱于一切利害关系之外的， 他们本身也组成了 一个集团、 一个阶层， 他们相互之间也有直接的利害关系。 4一旦公 共机构对公共利益做了错事而没

11、有对任何具体个人做了错事， 如果没 有人有过问此事的资格， 那它就可以无视法律而逍遥法外， 这种结果 会使法律成为一纸空文。因此，法律必须设法给没有利害关系或 没有直接利害关系的居民找到一个位置， 以便防止政府内部的不法行 为，否则没有人能有资格反对这种不法行为。 5 美国的判例亦表达了 相似观点： “如果这种竞争人没有必需的原告资格，那么谁能够、谁 愿意请求复审对申请人有利的行政判决呢？ 那就可能对全体人民 造成巨大的损害 ”。 6虽然权利对权力制约和监督的途径很多（如向 有关机关举报，由新闻媒体监督等） ，但唯有司法救济才是一种最根 本、最重要的解决途径。法治的原理就是将社会的一切问题法律

12、化， 通过司法程序求得解决。三、行政公益诉讼原告资格之域外考察及启示 随着西方普遍进入福利国家时代， 社会行政、福利行政日益增多。 为了切实保护行政相对人这部分利益、监督行政机关依法行使职权， 越来越多的国家承认行政相对人基于公共利益而具有原告资格， 且已 形成比较完善的司法制度。在美国，很早就有相关人诉讼、 市民提起的职务履行令请求诉讼 和纳税人提起的禁令请求诉讼等类似行政公益诉讼的形式。但 1940 年以前，当事人的起诉资格是有严格限制的。 申诉人只有在合法的财 产权利受到侵害时才有起诉资格， 否则即使当事人因行政行为违法受 到事实上的巨大损害， 也不具有原告资格。 由于传统的司法模式越来

13、 越不适应现代行政和保护公益的需要，在 1940 年的桑德斯兄弟广播 站诉联邦委员会一案中， 最高法院承认竞争者虽然合法权利未受到损 害，但因实际上受到了损害而依法享有司法审查的起诉资格。 三年以 后，第二上诉法院在纽约州工业联合会（法人）诉伊克斯案件中，针 对被告主张的原告没有起诉资格一说，发挥了 “私人检察总长理论 ”。 法院指出， 为了保护公共利益， 国会可以授权检察总长提请法院审查 行政机关的行为， 也有权制定法律授权其他当事人， 以私人检察总长 的身份提起行政诉讼主张社会公益， 从而赋予了私人基于维护公共利 益的需要提起诉讼的权利。 7这种在判例基础上发展起来的所谓 “私 人检察总长

14、 ”理论确立了美国行政公益诉讼的模式。为适应判例中原 告资格限制越来越宽松的趋势，美国立法也相应地做出调整， 70 年 代后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格， 从而在各自调整范 围内取消了传统法律关于起诉资格的障碍。英国法律对公益的司法救济相对保守， 但行政法关于救济手段的 发展趋势也是向统一和宽大的起诉资格方面发展的。 在英国的诉讼制 度中有一种检举诉讼： 凡涉及公共权力和公共利益的诉讼并要明文颁 布训诫令或宣言的， 凡是为防止损害公共利益或约束公共机关不致发 生违法行为的，经检察长许可后，可借检察长的名义提起诉讼。由此 使得禁制令和宣告令这些基本上是用于捍卫私人权利的救济转而成 了保

15、护公共利益的公法救济。 该程序的基础是国家利益， 是为了普遍 的公共利益而维护法律。在英国，现在频繁运用这套程序，它是基于 单个原告阻止公共性不正当行为的一种重要武器，甚至被认为 “是公 法制度的核心 ” 8大陆法系国家有将行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼的传统。 主 观诉讼指为保护个人所有权的诉讼； 其客观诉讼是指对行政机关违反 客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼， 其出发点主要是维护国家 和社会公共利益， 对行政行为合法性进行监督和制约。 作为行政法 “母 国”的法国很早就建立了行政公益诉讼制度。其越权之诉（属于客观 诉讼）既不是全民之诉， 也不限制当事人须在主观权利受到损害时才 可提起，

16、它采取了一种折衷的作法： 只要申诉人利益受到行政行为的 侵害就可提起越权之诉， 并不要求是申诉人个人的利益。 而且越权之 诉着眼于保证行政行为的合法性， 而不在于保护起诉人的主观法律权利，因而这是对事不对人的诉讼制度。 仅在法律中明确规定不许提起 越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。 9在德国，公民可寻求行政诉讼救济的利益范围也由 “法定权利 ”向 事实上的利益延伸。以撤消之诉为例，虽然德国行政法院法规定 原告须主张其权利因违法行政处分受到侵害始得提起行政诉讼， 但这 里所称的 “权利 ”不仅指主观权利即法律上保护的利益， 而且包括宪法 和习惯法上的权利以及基于一般法则所生的不成文权利。 这样，除了 以主观公权之有无判断诉讼资格是否存在外， 许多案例也系以宪法上 的基本权利为据提起诉讼， 实务上亦承认关系人可直接基于基本权之 规定获得诉讼资格。 当原告值得保护的个人利益被任意忽略或被认为 属于基本权的权利受到严重侵害而不能忍受时， 关系人即可提起行政 诉讼。 10可见，原告资格并不以实体法上的权利为限，法律上值得 保护的利益亦被纳人保护范围。日本行政案件诉讼法 将行政诉讼分为抗告诉讼、 当事人诉讼、 民众诉讼和机关诉讼四种。 前两种是以保护国民的个人利益为目的的 主观诉讼， 后两种是以维护客观的法秩序为目的的客观诉讼。 日本的