校企合作立法中的责任主体及其驱动与规制-基于高等教育现代化视角的对策性研究

1、    校企合作立法中的责任主体及其驱动与规制基于高等教育现代化视角的对策性研究    摘要：开放与法治是高等教育现代化的重要指标。破解我国职业教育校企合作困境、实现职业教育现代化的出路在于坚持教育开放的改革主方向，制定校企合作专门法。借鉴国际教育经验，立法要明晰立法主体、执法主体、产业主体、学术主体、教育主体等不同责任主体的主体责任，将其作为教育一致行为人纳入职业教育组织框架。进而，立法要确认新“双证制”教育评价机制和市场的利益驱动、规约机制。立法要对校企合作的方向、限制、过程、处罚进行条件性界定，建立不同法律位阶的制度保障框架。关键词：教育开放，责任

2、主体，校企合作立法，教育企业，一致行为人，教育诉讼坚持教育开放，调动教育外部组织是当前职业教育改革的主方向；立法确定不同责任主体的主体责任，并将其作为当事方（而不是相关方）和职业教育一致行为人纳入职业教育体系是校企合作立法的主要原则。将职业院校与外部组织建成分工与合作并存的新型“职业教育组织”，调整组织结构，激发组织活力，推进组织变革，使人才与产业达到最优耦合状态，应是校企合作立法的意图和架构。一、校企合作法治主体的行政赋权（一）政府作为校企合作立法主体西方职业教育的发展史就是一部立法史。1从国外的校企合作立法来看，欧美国家已经把校企合作上升为国家发展战略，大多由总统、国会以及授权的权威教育主

3、管部门主持立法，打破部门的条块分割，聚合各方力量促进校企合作。政府往往以国家权威身份，以立法的形式明确职业院校与企业的责、权、利，对校企合作进行宏观的管理、监督，明确奖惩政策，加强教育的违法审查和执法。我国政府对于校企合作也作了一些基本规定。中华人民共和国教育法第46条、中华人民共和国职业教育法、中华人民共和国就业促进法第47条对企业和职业院校也提出了一定的要求，但是这些法条的问题也十分突出：一是法条没有确立企业在校企合作中的主体地位，多停留在引导、倡导等软性要求的层次，“多为原则性的一般法，其效力层次较低”2，不构成对企业的强制性法律约束，没有教育执法的可操作性。二是法条主要适用范围为教育领

4、域，解释权主要在教育部门，难以成为工商界、产业界乃至全社会的共同的法律约规，政府对企业承担职业教育责任的管理成为一种无因管理。三是各方主体的责权利规定不明晰，相称性和驱动力不足，整体的校企合作系统运行机制不畅。四是法条分散，没有形成体系性的表述，更没有制定有关校企合作的专门法律法规，在法制建设上尚处于初级阶段。在公法范畴内，根据“特别法优于一般法”的法理效力层次规则，具有立法权限的国务院部委及地方政府应当按照国家单行法、配套法、实施细则、地方立法的立法位阶，上位法与下位法互相支持，为校企合作建立健全的法律保障体系。政府作为校企合作的立法主体，要在授权下成立由各部委和职业院校、行业协会、法学专家

5、组成的校企合作立法工作小组，顺畅立法表达机制和立法程序，平衡各方利益诉求，以为国立法、为国育人的使命感开展工作。（二）专门机构作为校企合作执法主体校企合作带来了办学主体的多元化、教育秩序的动态化和利益诉求的网格化，“传统的教育管理体制乏力，已经不能适应教育治理转型的需要”3。改变我国教育法治运行困境的方法，就是要实现教育机构的专门化4，建立专门的教育行政执法队伍和教育行政仲裁庭等机构。从可操作性和有效性出发，校企合作立法尤其要赋予相关部门教育执法的主体地位。这个教育执法机构应当跨越教育、工商、发改委及专业部门，能够独立地正当行使裁量权，包括行政许可权、处罚权、裁决权、强制权、确认权、给付权等，

6、全面履行校企合作法条的检查与监督职责。设立教育纠纷调解与仲裁机构，针对教育问题的复杂性，对主体教育责任进行准确研判。在教育执法的基础上，对于部分案件应当交由司法部门来进行裁决，将校企合作违法纳入我国整体法系。除此之外，校企合作立法中，还应当确定教育执法的程序，确立执法检查、接受举报、立案、调查、听证、处罚决定、行政复议、行政给付等执法和司法流程，建立层次清楚、程序流畅、标准统一的执法体系。校企合作立法还应当肯定“教育诉讼”的法律价值。校企合作中当事人及其利益诉求都出现了多样化，程序冲突、利益冲突、制度冲突、组织冲突在所难免。当事人就自身教育权益向有管辖权的法院进行申诉、控告，请求司法裁判，也是

7、校企合作立法、执法中的一部分。校企合作立法应当明确当事人教育诉讼的权利，确定教育诉讼的流程，尤其对弱势权利人应当给予适当的司法救济。相应地，校企合作立法应当就资质、流程、经费等方面制定明确罚则，依照职权和法定程序对不履行义务、未完全履行义务或违犯法规、存在资质缺陷的相对人，依法采取教育行政措施、教育行政处罚和教育强制执行。立法还要依法建立法律监察体系5，保障校企合作科学、廉洁、高效的运行。二、校企合作实施主体的立法确认校企合作立法要扩展职业教育的一致行为人，将企业、学术权威视为职业教育组织的内在组成部分而非外部支持组织，促进产业组织、学术组织实施职业教育。（一）教育企业：作为校企合作的产业主体

8、从国际经验看，行业和雇主驱动的职业教育更能够满足国家工商业对于高技能劳动力的需求6。我国校企合作立法首先要确立职业院校和行业企业在职业教育中的“二元并立”格局，清晰确认行业企业在职业教育中的“主体性”地位，既要明确企业实践是学生专业学习的必须阶段，又要明确接收学生开展专业实践是企业必须履行教育义务的主体责任。职业院校要让渡专业实践功能，把技术技能人才培养的主阵地从职业院校（尤其技术实力相对薄弱的高职高专院校）转移到优秀企业，防止职业院校实训设施、器材的重复投资，解决职业院校办学资金紧缺、实训设备更新缓慢的难题，这既是对企业生产设备的充分运用，又能缓解企业经营的资金压力，培养适销对路的岗位技能人

9、才，降低企业人力成本。因而，校企合作立法要确立“教育企业”的概念。“教育企业”是指生产技术、管理水平、人力资源在行业内处于领先和标杆地位，在产品生产、工程施工的同时，承担为本行业培养适用人才的当然责任的职业教育责任主体，既是一种教育实体，又是一种行业荣誉。要对企业办学的资质、实力进行依法评估，实行学历性职业教育与培训市场准入制度，依法颁发职业教育培训许可证、具有法人资格的教育机构证书，依法赋予企业“事业法人”资格。立法要确定教育企业的注册、审查、评估、注销、制裁的条件和程序，引入市场竞争机制，促进企业教育资源的不断优化。立法要强制教育企业根据自己的专业优势，对应职业院校不同的专业群和专业方向，

10、在企业或车间内设立多个“学习站”或行业技能培训中心，主动吸纳职业院校学生顶岗实习，将职业培训工作纳入企业发展规划。允许企业借鉴职业院校办学模式，在经过教育和工商部门核准后收取一定的学费和住宿费，在扣除设备损耗、材料损耗、教师薪酬、基础设施运营费用等办学成本后计入企业当年经营利润。允许企业凭借着自身优秀的技术水平、教学能力和专业教学工程师队伍，加大招生宣传力度，以市场化运作，将职业人才培养产业化、机制化，进一步扩大企业办学收益。进而，立法应当鼓励极少数优秀的生产企业进一步向生产、科研、教育型企业转型，成立企业大学。这类教育企业应当进一步承担职业教育主体责任，制定行业技术标准和人才技能标准，编写技

11、术和人才发展年鉴、报告，组织优秀工程师、专家撰写专业教材，编订和论证专业人才方案、课程设置、课程标准和授课计划。尤其要承担地方行业人才技能考核评价任务，组建工程师、专家为中心的专业技能鉴定委员会，对学生的专业技能掌握情况进行赋分，并发放企业生产实践毕业证书。由此，教育企业及其教育评价被正式纳入国民教育序列，成为基于教育分工的教育责任主体。（二）学术权威：作为校企合作的教学主体在伯顿·r·克拉克的理论框架中，“专业的和学者的专门知识是一种至关重要的和独特的权力形式，它授予某些人以某种形式支配他人的权力”，因而产生权威和情境性的感召力。7如果我们把教育企业放入职业教育发展组织系

12、统，企业中的中高级工程师和高级行政管理、企业管理人员就是一种学术权威，他们是应用型人才培养的主要实施者，也是校企合作的具体执行者。校企合作立法必须紧紧抓住学术权威这个牛鼻子，明确企业一线工程师在职业教育中的教学主体地位及其主体责任，这关系到学生职业技能学习的成败。校企合作立法要打通机制壁垒。首先，立法要充分保障教师的身份转型。不同于当前松散、低效的校外兼职教师队伍，立法要确认产业导师的企业工程师和职业院校专职教师的双重身份，并在教育、人力资源等政府主管部门备案入册，完全纳入职业教育教师管理体制。其次，立法要建立职业院校与企业间教师的“互聘互兼、互培共育”的灵活流动制度。专业技术能力强的职业院校教师可以转型为产业导师，进入企业从事生产和人才培养工作；产业导师也可以走出企业，转型为单纯的职业院校教师，从事专业理论和基本生产技能的教学工作。再次，立法要将产业导师纳入事业编制。同职业院校教师一样，产业导师享受政府财政拨款发放的教育薪酬，双重薪酬必将提高其参与人才培养的积极性。政府要加强宏观管理和调控，使其职称结构、年龄结构、专业结构逐渐合理。如此，当前职业院校校外兼职教师难聘、外聘教师教学不够规范、现代学徒制难以有效实行、职业道德在校园内成为空谈的难题，都能够迎刃而解。校企合作立法要对产业导师的教学工作作出相应规范。在充分尊重其