民办学校营利性和非营利性分类管理的实证分析

1、    民办学校营利性和非营利性分类管理的实证分析    摘要：本文基于调研分析了民办学校实施营利性、非营利性分类管理的时机、理由、适用的教育领域以及推行分类管理后学校的选择、学校资产归属等问题，提出应结合我国民办教育实际，将民办学校划分为营利性民办学校、非营利性不要求合理回报的民办学校、非营利性要求合理回报的民办学校三种，并实施相应的配套政策。关键词：民办学校，分类管理，营利性，非营利性本文系上海市教育科学研究重点项目、上海市哲学社会科学规划教育学课题“对民办教育机构实行营利性与非营利性分类管理的制度架构研究”(a1003)的部分成果。同时感谢吴华、黄

2、新茂、田光成、董圣足等人对本课题研究的贡献。近年来，有关民办学校分类管理的探讨不断深化，一些省份还推出相关政策尝试，如上海市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)中明确提出“探索建立营利性和非营利性民办教育机构分类管理制度，制定相应的管理办法及各项政策”，并要求“加大对非营利性民办教育机构的奖励资助力度”。实践中民办学校的管理者、教师及学生怎样认识民办学校实行分类管理的时机、基础等问题，基于此，2010年12月至2011年4月，我们对上海地区131所民办中小学进行调查，回收有效问卷65份，并在浙江(55所)、广东(14所)两地进行了对照性调研，共涉及学校134所。总体上，学校举办

3、方、校长、集团管理者的比例为352。上海地区的调研对象以学校校长为主，占到78.46%(如果将集团管理层涵盖进去的话，为84.62%)。上海地区被调查学校均为中小学，平均办学年限为12年，平均在校生为1078人，平均每校专任教师87人，职工30人。本文汇总了调研的初步结果并提出了相应的对策建议。一、营利性和非营利性民办学校的内涵界定对营利性与非营利性私立教育机构进行分类管理，是许多国家对民办教育实行的重要制度。根据我国现行的税收法律，“营利性法人”与“非营利性法人”享有不同的权利、承担不同的义务。明确民办学校的“营利”与“非营利”，是确定民办学校享受各项税收优惠政策、政府扶持资金投入力度的基本

4、前提。1根据理论界通行的定义，两类民办学校的区别主要体现在“目的、利润分配、财产归属”三个方面。因此，我们在调研问卷中对两类学校进行了界定，以便于问卷填写者选择。两种类型的民办学校内涵界定分别为：(1)非营利性的民办学校，注册为民办非企业单位，办学不要求利润回报，办学结余全部投入学校发展，不用于分配，举办者只能获得固定的收入，不拥有学校资产的剩余索取权，政府对非营利性的民办学校参照公办学校进行免税、财政资助等配套管理；(2)营利性的民办学校，注册为企业法人，举办者要求利润回报，可以对办学结余进行规定范围内的分配，获得基于财产所有权的投资回报，拥有民办学校财产的最终所有权、使用权、收益权和处置权

5、，基本参照公司、企业的办法管理，拥有充分的办学自主权，面向市场运作，依法纳税。二、主要调研结果1.关于施行分类管理的时机及原因上海地区的民办中小学较多认为“施行分类管理的时机成熟”。从整体上看，上海地区72.31%的学校认为“分类管理时机成熟”，占回答的2/3以上；远远高于浙江(21.82%)和广东(7.14%)。表1 对分类管理时机是否成熟的看法上海浙江广东汇总选项数量比例数量比例数量比例数量比例成熟4772.311221.8217.146044.78不成熟1827.694378.181392.867455.22在实行分类管理的原因上，上海56.92%的问卷填写者认为“有利于政府对民办学校的

6、管理”；50.77%认为“分类管理有利于明确性质”；50.77%认为“有利于厘清产权、回报、税收等难题”。相比之下，浙江更注重“民办学校亟待清理”(60.00%)，其次才是“有利于厘清产权、回报、税收等难题”(27.27%)和“有利于政府对民办学较的管理”(25.45%)。从上海、浙江、广东三地的总体情况来看，44.03%的问卷填写者认为“我国民办学校亟待清理”；38.81%认为“有利于政府对民办学校的管理”；35.82%认为“有利于厘清产权、回报、税收等难题”。在实行分类管理时机的考量上，上海地区有18.46%的人认为“重新分类可能引起民办学校不稳定”；13.85%的人认为“现行模式有利于调

7、动社会办学的积极性”；13.85%的人认为“现行民办教育办学模式和管理模式符合中国国情”。相比之下，浙江的第一选项是“现行民办教育办学和管理符合国情”(14.55%)；广东的第一选项是“重新分类可能引起民办学校不稳定”(71.43%)，民办学校稳定与否的问题在广东特别突出，矛盾较为尖锐。从三地的总体情况来看，18.66%的人认为“重新分类可能引起民办学校不稳定”；16.42%的人认为“现行模式有利于调动社会办学的积极性”；14.18%的人认为“现行民办教育办学模式和管理模式符合中国国情”。表2 认为分类管理时机成熟的理由上海浙江广东汇总选项数量比例数量比例数量比例数量比例民办学校亟待清理253

8、8.463360.00%17.145944.03分类管理有利于明确性质3350.7735.45%00.003626.87有利于厘清产权回报税收等难题3350.771527.27%00.004835.82有利于与国际私立教育接轨1929.23712.73%00.002619.40有利于促进民办学校向公益性转变2640.00814.55%00.003425.37有利于政府对民办学校的管理3756.921425.45%17.145238.81表3 认为分类管理时机不成熟的理由上海浙江广东汇总选项数量比例数量比例数量比例数量比例现行民办教育办学和管理符合国情913.85814.55214.291914

9、.18现行模式有利于调动社会办学积极性913.85712.73642.862216.42现有教育法等法规不允许办营利教育69.2323.64535.71139.70重新分类可能引起民办学校不稳定1218.4635.451071.432518.662.关于分类管理适合推进的教育领域在回答“是否赞成对学历教育(中小学)分类管理”这一问题上，上海地区赞成的比例达89.23%，浙江为54.55%，而广东只有14.29%的人表示赞成，有85.71%的人明确表示不赞成。对回答“是否赞成对学前教育领域分类管理”问题上，上海地区赞成的人数占67.69%，远高于不赞成人数的比例27.69%；浙江赞成(40.00

10、%)与不赞成(41.82%)基本持平，但有18.18%的人未选；广东的情况正好相反，不赞成的人数占57.14%，高于赞成人数所占比例(42.86%)。表4 对学历教育分类管理的态度上海浙江广东汇总选项数量比例数量比例数量比例数量比例赞成5889.233054.55214.299067.16不赞成710.772545.451285.714432.84在回答“是否赞成对非学历教育分类管理”问题上，上海和广东赞成的比例接近，均在85%左右，不赞成的人也都在15%左右；浙江赞成的人数比例为54.55%，不赞成人数的比例为32.73%，另有12.73%的人未选。从三地的总体情况来看，赞成的人数占72.3

11、9%，不赞成的人数占22.39%，另有5.22%的人未选。表5 对学前教育分类管理的态度上海浙江广东汇总选项数量比例数量比例数量比例数量比例赞成4467.69%2240.00%642.86%7253.73%不赞成1827.69%2341.82%857.14%4936.57%未选34.62%1018.18%00.00%139.70%3.关于强制推行分类管理之后学校如何选择在回答“强制推行分类管理之后学校如何选择”这一问题上，上海地区有4.62%的学校选择营利性学校，其余均选择“非营利性学校”，尚未有学校明确表示将“退出教育领域”。在回答“如退出教育领域希望如何处理学校资产”这一问题上，选择“原有

12、资产归出资人所有，增值部分按比例获得”的最多，占33.85%。表6 三地对非学历教育分类管理的态度上海浙江广东汇总选项数量比例数量比例数量比例数量比例赞成5584.62%3054.55%1285.71%9772.39%不赞成1015.38%1832.73%214.29%3022.39%未选00.00%712.73%00.00%75.22%相比之下，浙江选择营利性学校的占27.27%，选择非营利性学校的占60.00%，但另有12.73%的学校选择“退出教育领域”；广东选择营利性学校的占28.57%，选择非营利性学校的占35.71%，选择退出教育领域的占35.71%，可见广东面临的形势更为严峻。在

13、随后的访谈中，课题组初步得出结论，即上海地区民办中小学汇聚到“非营利”领域中去的现象，与营利性学校面临的政策不清晰有较大关系。表7 推行分类管理后学校的选择上海浙江广东汇总选项数量比例数量比例数量比例数量比例营利性学校34.621527.27428.57%2216.42非营利性学校6295.383360.00535.71%10074.63退出教育领域00.00712.73535.71%128.96考虑到实行分类管理后会有一部分学校退出教育领域，我们对学校终止办学后资产的归属问题进行了调研。上海地区选择“原有出资归出资人所有，增值部分按比例获得”的最多，占到33.85%。同时，30.77%的学校

14、回答“作公益事业”，远远高于浙江(16.36%)和广东(0%)；而广东所有被调查者只选择了“原有资产归出资人所有，增值部分按比例获得”(占78.57%)和“全部归举办者所有”(21.43%)两项，未有人选择“作公益事业”或“收回原始出资部分”选项。表8 终止办学后资产的归属选择上海浙江广东汇总选项数量比例数量比例数量比例数量比例作公益事业2030.77916.3600.002921.64收回原始出资部分1523.0811.8200.001611.94原有归出资人所有，增值部分按比例获得2233.853360.001178.576649.25全部归举办者所有812.311221.82321.43

15、2317.16三、推进民办学校分类管理的政策建议从问卷调研的结果看，民办学校对分类管理适用的领域、资产的处置等方面还存在较大的认识差异，实施分类管理的时机、办法还需要充分考虑我国的现实国情。1.推行分类管理应秉持“大胆探索，积极试点；综合协调，配套管理；稳步推进，注重效果”的指导思想推行分类管理的基本出发点是厘清两类民办学校的发展方向，为民办教育的健康、有序、规范化发展奠定基础，最终的着眼点是促进民办教育事业的发展。“大胆探索，积极试点”是指要提升和改革对民办教育的认识，正确对待“合理回报”、“营利”、“非营利”之间的关系，注重对民办教育发展的前瞻性思考，大胆探索顶层制度设计，通过积极稳妥的试

16、点工作，在体制机制方面进行重大创新。“综合协调，配套管理”是指分类管理改革方案涉及到教育、人事、财政、税收、资产等众多管理机构，每一方面都需要有相应的配套政策加以落实。因此，要特别重视在推进分类管理过程中的综合协调作用，通过完善配套政策，保证整体制度架构的完善。“稳步推进，注重效果”是指分类管理改革方案是对民办教育整体政策环境的重大调整，涉及到所有民办学校的教师、学生、举办者、管理者，更涉及到教育、财政、税收等综合性的行政机构，应当通过小范围的试点工作，综合考虑实施效果，稳步推进。2.民办学校分类管理既要遵循国际通行的非营利组织的一般性划分标准和依据，又要结合我国民办教育的实际，尊重和融合中华

17、人民共和国民办教育促进法中关于“合理回报”的规定对营利性与非营利性私立教育机构进行分类管理是许多国家通行的基础性制度。根据国际上的惯例及理论界通行的定义，营利、非营利两类教育机构的区别主要体现在“目的、利润分配、财产归属”三个方面。但据此来对我国民办学校进行简单划分不符合我国实际情况。例如，上海地区民办教育普遍具有投资办学的特征，真正捐资办学的民办学校非常少。在对学校资产的处置上，认识差异较大，“作公益事业(30.77%)”、“收回原始出资部分(23.08%)”或是“全部归举办者所有(12.31%)”等观点都有。如果严格按国际通行的划分标准，目前上海大部分民办学校就不能归入到“非营利性民办学校

18、”中去，只能归入“营利性民办学校”。这会让大多数民办学校的举办者因对资产担心或发展前景不乐观而产生畏惧退出心理，使民办教育事业发展受到较大影响。考虑到中华人民共和国民办教育促进法中关于“合理回报”的规定已经有相当的社会认可基础，因此有必要在制定营利非营利分类标准的时候，借鉴和融合“合理回报”的规定。3.建议将民办学校划分为营利性民办学校、非营利性不要求合理回报的民办学校、非营利性要求合理回报的民办学校三种营利性民办学校以非学历教育机构为主，在学历教育阶段营利性民办学校的比例应严格加以控制；非营利性不要求合理回报的民办学校主要以义务教育阶段的民办学校为主；同时允许在各个教育阶段开展“非营利性要求

19、合理回报”类型民办学校的试点。营利性的民办学校注册为企业法人，举办者可以追求利润回报，可以对办学结余进行规定范围内的分配，获得基于财产所有权的投资回报，举办者拥有民办学校财产的最终所有权、使用权、收益权和处置权，在确保受教育者和教师基本权益的情况下，学校享有招生、收费、办学等方面的自主权，基本参照公司、企业的办法管理，面向市场运作，依法纳税。营利性学校使用企业会计制度，在会计年度结束后，自行组织财务审计，并向社会公开。实施学历教育和学前教育的民办学校都应建立由社会人士参加的监事会制度和经费预决算制度，报教育部门备案。非营利性不要求合理回报的民办学校注册为事业单位(公益二类，政府提供部分资助，主

20、要通过市场进行资源配置)，政府相关部门可以按学校的规模和办学层次配备一定的教师事业编制，不足部分由学校向社会自聘；办学不求利润回报，办学结余全部投入学校发展，不用于分配，各生产要素所有者(包括投资者)只能获得固定的合同收入，政府对这类民办学校等同于公办学校进行免税、财政资助等配套管理。非营利性学校使用民间非营利组织会计制度，建立由主管教育行政部门、学校董事会和银行三方共管的政府资助资金专户。学校收费实行政府指导价，并报物价部门审批，统一纳入到当地财政预算外资金专户管理，在招生、课程、专业设置方面应享有一定的自主权。举办方享有相应的社会荣誉。非营利性学校在会计年度结束后，应接受由政府主管教育部门

21、组织的财务审计，并向社会公开。这类学校以义务教育阶段民办学校为主。非营利性要求合理回报的民办学校注册为民办非企业单位，办学不以营利为目的，举办者可以拥有学校的原始资产权，一定程度上享有资产的受益权和分配权，允许出资者保留投入资产的权属，在学校终止办学时原始资产返还举办者。举办者可以在规定范围内提取合理回报，具体比例由学校章程确定，一般不高于当年学费收入的15%，并且不得超过当年办学结余的40%；为保证学校基本办学质量，学校用于教育教学的直接成本不得低于学费收入的60%。学校可以在一定程度上享受政府对教师、学生的资助，学校收费实行备案制，在招生、课程、专业设置等方面享有较为充分的自主权，可以享受一定比例的同级同类公办学校等额生均教育经费补助。4.注重建立和完善与分类管理相关的配套政策考虑完善税收减免、人事扶持等方面的扶持性政策；充分注意实行分类管理之后会引起部分民办学校退出的可能性，对目前实际为出资办学且愿意转为非