美国《高等教育法》历史演变分析

1、    美国高等教育法历史演变分析    摘要美国自1965年颁布高等教育法以来，历经多次重大修改，各具特色。修改总趋势是，从确立联邦政府的教育责任，到完善联邦政府的教育投资。但是，后来的发展在一定程度上也背离了资助贫困、维护高等教育机会公平的立法宗旨。 关键词美国；高等教育法；联邦政府；大学生资助 1965年美国颁布了第一部高等教育法，开启联邦政府对高校建设、学生资助和教师培训等基本内容的系统扶持，也促进了美国高等教育的国家化与政治化发展。随着后来社会、政治和经济形势的不断变化，该法案又经过了1972年、1978年、1986年、19

2、92年和1998年等多次修订，对美国高等教育的发展产生了深远的影响。探讨美国高等教育法历史的发展与变革，对我国高等教育的法制化建设具有重要意义。 一、高等教育立法的早期努力 根据美国宪法的权力分配，教育事务是典型的各州地方事务，不属联邦职权范围。也正是基于此，时至今日美国都没有自己的“国立大学”(军事等非普通教育系列除外)，长期没有设立内阁级教育部。历史上联邦政府的一些法律政策虽然曾对高等教育的发展起到重大、甚至决定性的影响，如 1862年莫里尔法、1944年退伍军人权利法案等，但其立法的本意并不在教育，尚不是真正意义上的高等教育法。这就是说，尽管社会在发展，高等教育的作用

3、日益突出，但严格说来它仍是联邦政府职能的“禁区”。 1961年，肯尼迪(john f.kennedy)执政后，美国高等教育的立法掀开了新的一页。肯尼迪非常重视教育，上台伊始，他就提出了包括高等教育在内一揽子的教育立法设想，三年向国会提交的国情咨文中，都包含有教育问题。然而，尽管肯尼迪高等教育立法的志向宏大，国家也确实有发展高等教育的需要，但联邦若要突破宪法禁区，实属不易。面对总统庞大的立法提议，国会有关教育的小组议员感到其通过的难度太大。于是，他们建议将总统的立法提议分开处理，分别以“职业教育法案”和针对高校设施拨款的“高校资助法案”提交国会众议院。众议院教育和劳工委员会主席艾迪斯&

4、#183;格林(edith green)是教育资助的热情支持者，在她的努力下，美国国会于1963年分别通过了职业教育法(vocational education act)和高等教育设施法(higher education facility act)。 1963年职业教育法对原1917年史密斯法案在职业教育政策上的主要改革是扩大了职业教育资助的范围。第一，在职业教育的对象上，将原限于对高中学生的职业教育资助扩大到中学后的各类教育职业训练人士。第二，在职业教育的内容上，将原限于农业、家政和工商的三科职业项目扩展到所有提供个人就业所需的技术。其目的就是要大力发展职业教育，将过去以提供市场所

5、需劳工为导向的职业教育转变成为以满足个人就业需要为主的新型职业教育。 高等教育设施法主要是对高校建设提供联邦资助，这也是美国第一部针对高等教育的立法。其目的就是，“资助国家的高等教育机构以建设所必需的教室、图书馆、实验室等以适应更多学生的入学及进行技术和高级研究生教育的需要”。法案的主要内容包括：(1)向所有的四年制高校、初级学院及技术学院提供资助，以使它们为科学、语言和数学的教学而改建图书馆和教室；(2)为各类教室建设提供为期50年的贷款，利率为3.5%8%；(3)为建设初级或社区学院校舍提供5,000万贷款；(4)资助建立全国教育研究中心。 当后来这两部法案被提交白宫时

6、，白宫主人已换成新总统约翰逊(lyndon b.johnson)，约翰逊有幸成为高等教育立法成功的见证人，他得意地称 1963年的国会为“教育国会”。尽管肯尼迪宏大的高等教育立法设想未能完全实现，后来所通过的高等教育设施法也曾被人戏称为“半拉子”法案。但是，美国联邦政府真正掀起了高等教育立法的新时代，预示着真正的高等教育法即将浮出水面。 二、高等教育法的产生 约翰逊上任后，很快宣布了“向美国的贫困无条件宣战”，提出了建设“伟大社会”的执政构想。“向贫困开战”的重点就是提供平等的高等教育机会，实施人力发展和训练法案、青年职业训练法案等。约翰逊在其演讲中反复指出，“我们国家所有

7、问题的答案、世界所有问题的答案，如果你对其进行分析，就可归结为一个词教育”。 1965年正是约翰逊国内政策的“蜜月”时期，他通过了一系列历史影响深远的法律，高等教育法也正是在此时顺利出台。1965年11月8日，约翰逊特地在他的母校德克萨斯西南州立大学签署了美国第一部真正的高等教育法，并发表了演说，他称：“该法案仅是89届国会第一次会议所通过的20多项教育政策之一，历史将永远记住本届国会89届的第一次会议为灿烂的教育事业作出了比之前国会的176次会议总和一起还要重要的贡献我认为高等教育法以及我在春天签署的它的姊妹法初等和中等教育法，将成为伟大的89届国会的核心。” 高等教育法

8、的内容有八章，涉及到有关高等教育发展建设的七个方面，其前面阐述了立法宗旨：“为了强化我们的学院和大学的教育条件，并对接受高等教育的贫困学生提供经济资助。”其基本内容是：第一章是大学社区服务及继续教育项目；第二章是对高校图书馆资助；第三章是加强发展中的学院；第四章是学生资助；第五章是教师项目；第六章是为改善本科生教学提供资助；第七章是1963年高等教育设施法的修订；第八章是总则。 该法案的核心，也是最具有时代意义的就是关于学生资助内容。法案规定，国会每年拨款6.5亿美元，补助落后的高校及学生，以向全民提供平等的教育机会。法案创建了两种新的资助模式：“教育机会助学金”(education

9、al opportunity grants)和“担保学生贷款”(guaranteed student loan)。对原有的大学生资助方式，如“国防学生贷款”、“工读项目”等，该法案也进一步对此加以确认。高等教育法的颁布，使大学生的资助体系更加丰富完整，包括了奖学金、助学金、学生贷款和勤工俭学等多种方式，促进了大学生资助及高等教育发展的法制化。三、20世纪70年代的初步修改 1965年高等教育法规定了3年的教育资助拨款，1968年后国会又将其延长到1971年，后来于1976年和1978年又分别进行了两次修订。在整个20世纪70年代的三次法案修订中，1972年国会通过的教育法修订(高等教

10、育法的修订包含在内)影响最大。 尼克松总统是一位热衷于国际事务，对国内事务缺乏热情的总统。但这次立法与以往不同的是，不是讨论是否进行教育资助的问题，而是讨论如何进行资助的问题。参众两院在具体的学生资助方式问题上形成了尖锐的对立。参议院强调对贫困学生的平等资助，联邦统一管理学生助学金，直接核算到个人。众议院则代表着一些高校的要求，主张将联邦的资助项目交由学校分配，要求建立所谓的校本(campusbased)资助模式。两院之间的立场，显然存在着很大的差距。 参议院负责教育立法问题的小组委员会主席佩尔(claiborne pell)所关心的主要问题是公平的高等教育机会，其实质就是

11、贫困生的入学保障问题。他根据一些经济学家的自由选择思想，提出类似“教育券”的大学生助学金制度，即“基本教育机会助学金”。这是一种面向学生的直接资助，旨在保障学生的高等教育机会，赋予他们选择不同高校的机会。佩尔的核心思想是将教育的消费权交给学生，无论他们选择任何学校，联邦都可根据他们的家庭经济状况提供同样的助学金支持。众议院负责教育法律修改的仍是曾以高等教育设施法铸就辉煌的格林女士，她长期参与有关的教育立法，在国会中有着广泛的影响，并且与高等教育协会保持着密切的联系，主要代表了高校的立场。她主张维持1965年高等教育法所确立的基本内容，不希望进行较大的调整，尤其反对改变现有的通过高校进行学生资助

12、的模式，即以助学金和“国防助学贷款”为代表的校本资助模式。 后来，众议院内部出现了分裂，参议院的法律修改提案基本上获得了国会通过。但从整体上来说，最后的法案修订仍带有很大的折衷色彩。1972年教育法修订对高等教育法的主要增加项目有：(1)通过了佩尔提出的“基本教育机会助学金” (该助学金于1980年更名为佩尔助学金)，联邦每年可对贫困学生提供最高为1，400美元的助学金，并扩大了助学金的资助范围，从传统的大学生扩展到整个中学后的学生。(2)建立“州学生资助配套助学金”(the state student incentive grants)，即联邦向各州政府提供相匹配的学生助学金，以激

13、励州的学生资助。(3)为完善学生贷款的管理，建立了“学生贷款营销协会”(the student loan marketing association)，发展了学生贷款的二级市场。原1965年高等教育法所确立的大学生资助项目，这次也基本上都得到了保持并延长拨款。原来的“教育机会助学金”继续保留，只是其功能上成了“基本教育机会助学金”的补充，对那些接受“基本助学金”后仍有经济困难的学生提供再补助。原在1958年所建立的“国防学生贷款”根据时代的变化被更名为“国家学生直接贷款”(national direct student loan)。原有的“工读项目”则继续延展，成为以后大学生获得资助的一种重要

14、途径。 20世纪70年代中后期，美国经济经历了“石油危机”和经济滞胀的严重打击，高校学费飙升，许多中产阶级家庭也深切感受到了子女的大学学费负担问题。他们形成了强大的政治势力，并促使国会于1978年对高等教育法再次进行了修订，通过了中等收入学生家庭资助法(middlein- come student assistance act)。该法案修订主要内容在两个方面：第一，在助学金方面，改革了“基本教育机会助学金”的计算标准，将过去家庭年收入1，500美元的资助界限放宽到年收入2，500美元；第二，在学生贷款方面，放开了“担保学生贷款”的家庭收入限定，不论家庭收入或资产，在校大学生均有获得贴

15、息贷款的资格。 1978年美国高等教育法修订的重要历史影响是，原“向贫困开战”所确立的面向低收入家庭学生资助的政策被泛化了，政府的贫困生资助成了人人争相享用的“免费蛋糕”。这种看似人人获得了更广泛的公平资助机会，实际上，是间接地损害了社会低收入者应享用的社会福利。这一次的立法修改，对美国的高等教育，特别是大学生资助问题产生了重要的影响，其实施结果超乎立法者的想象，学生贷款人数激增，联邦学生资助以每年 40%的速度增长，大学生的受助人数也从300万增加到500万。联邦政府的开支也持续地增加，从1978年的4.8亿美元增加到1980年的16亿美元，并进而发展到1981年的25亿美元。联邦

16、政府高等教育开支的膨胀发展，必然走向其政策的反面，这就是美国进入20世纪80年代后政策调整所面临的严峻现实。 四、1981年以来的演变 1981年，共和党人里根就任新一届美国总统。他一上台就掀起了保守主义的政治改革，大力削减国内财政开支，高等教育的资助拨款成为他削减的重点。从1981年到1992年的里根和布什两位共和党总统期间，是美国政治的保守主义时期，此阶段高等教育法修改的一个主要特点，就是不断试图削减联邦政府对高等教育的拨款。国会中的民主党人以及高等教育协会则极力维护高校的权利，双方围绕国会预算拨款所进行的紧张斗争，构成了此阶段美国高等教育政策发展的主要特点。1986年

17、高等教育法的修改，也体现了共和党和民主党双方僵持的特点。 1986年美国对高等教育法的修改，如果说是不欢而散也并不过分，因为很少有人感到满意。该法案政策导向实际上仍是鼓励学生贷款上学，并没有增加人们所渴望的助学金，这与70年代初学生对助学金的依赖形成很大的反差。双方最后以妥协方式通过了高等教育法的修订。人们对此并不感到高兴，里根总统很坦率地表达了个人的无奈，因为没有达到他的削减预期。正如他在签署立法修订时所言： “我的确为1965年的高等教育法深切地担忧，这部法确实不能适应政府在高等教育的主要目的，即要对各州、学校、学生和家长资助更为合理公平，主要资助真正的最贫困学生，并减

18、少对银行、学校及贷款担保机构的过度补贴我之所以签署该法案，是因为该法案的基本授权向值得资助的学生提供了资助项目。然而，政府将继续承诺进一步完善现有的高等教育项目，减少纳税人的开支。我们将继续进行必要的调整。” 1992年高等教育法的修订，国会本想总结法律中的一些问题，诸如学生助学金与贷款的结构问题、学生贷款的拖欠问题和直接贷款改革问题等。但实际的改革内容却是通过学生贷款的技术或方法调整而进一步扩大了贷款规模，助学金与贷款之间的距离越来越大。如，将大学生“贴息斯坦福贷款”(原“担保学生贷款”)前两年每年的限额从2， 625美元提高到了3，500美元，后两年则从4，000美元提高到了5，

19、500美元，贷款总限额也从74，750美元提高到138，500美元。总之，这次的法律修订是简化了需求分析，放宽了合格条件，提高了资助标准，继续扩大了学生参加资助的规模。 上世纪美国高等教育法的最后一次修订是在1998年，这次的修订基本上是例行的拨款延长，在学生资助方面没有较大的调整。但由于美国长期的财政赤字问题终于被填平，财力大为好转，联邦于是当即扩大了对高等教育的资助力度。如，大幅度提高了佩尔助学金的最高额度，从每年的 3，000美元提高到了5，800美元；降低了学生贷款的利率；加强了教师培训资助等内容。 这段时期美国高等教育法修改的基本特点，主要局限于资助的数额及计算等

20、具体问题之争。1992年高等教育法的修订继1978年修订之后引发了第二次学生资助的高峰。但是，与上次资助扩张发展的手段一样，主要也都是依赖于学生贷款。虽然人们也反复要求政府扩大对贫困学生的助学金资助力度，但事实上却难以奏效。这种发展表明，自里根政府以来，包括民主党的克林顿总统，美国高等教育政策的“精英结盟”倾向越来越明显，真正的低收入家庭的需求，却得不到应有的社会公正。五、高等教育立法的反思 美国高等教育法历经近半个世纪的发展，虽然带有很强的“政治色彩”，但坚持不断地修订，努力把握时代的所需。这对我国的高等教育法制化建设，具有借鉴意义。比较美国的高等教育法与我国的高等教育法，除美国高等教育法本身的发展特点外，反差最大的内容就在于，美国高等教育法规定的是政府工作，我们的法律却重在对高校本身的规范。这种反差无疑是不同的国情下历史发展的结果，但有些问题值得我们更深刻地思考。 第一，政府的依法治教。纵观美国高等教育法的发展，其职能是非常清楚的，就是明确联邦政府对高等教育的责任。也就是说，政府以法律的形式来规划高等教育的发展，以具体的政策措施，特别是财政措施来推动高等教育的发展，而不是高高在上地发号施令，为高等院校规定发展的“雷池”，自己却超然物外，推卸责任。说到底，国家的法律是否维护主体的权利，高等教育法是否是在