高校学生事务管理法治化的进路研究

1、    高校学生事务管理法治化的进路研究    摘要：实现高校学生事务管理法治化，应以法律的规范、原则、精神和逻辑，审视高校学生事务管理规章制度的制定、执行、监督等环节，剖析管理中的违法、违规、失范现象，针对管理越位、管理错位、管理缺位等问题，实行良法善治之对策措施，做到权依法定、权依法行、法律至上。其进路是：完善法律法规、统一司法标准、良法善治一体，依法修订校规、规范管理、强化监督，树立法治观念，提高运用法治思维和法治方式能力，规范衡平高校权威和学生权益。关键词：高校学生，事务管理，良法善治，法治观念，法治思维，法治方式，规范衡平高校学生事务管理法治化

2、既是高等教育社会化、全球化、大众化发展的内在要求，也是贯彻落实党的十八大和十八届四中全会精神、“实现国家各项工作法治化”的客观需要。实现高校学生事务管理法治化，应遵循法律的规范、原则、精神和逻辑，从完善法律制度、树立法治思维、运用法治方式三个维度，审视高校学生事务管理规章制度的制定、执行、监督等环节，针对管理越位、管理错位、管理缺位等问题，实行依法修订校规、规范管理、强化监督等对策措施。一、依法修订校规，纠正管理越位高校制定学生事务管理的规章制度，往往扩张权力，侵犯学生的法定权利，造成管理越位。诸如，有些高校规定，“在学生公寓使用大功率用电器，一律没收”，“学生如有电脑，不得享受助学金”，“男

3、女学生同居怀孕，开除当事双方”。这些规定违犯中华人民共和国宪法(以下简称宪法)，侵犯了学生的财产权、救助权、婚姻家庭权等公民基本权利。也有高校规定，“英语专业学生未取得英语专业八级证书，非英语专业学生未取得英语四级证书，不得授予学士学位”，“学生欠费不缴，扣发毕业证书”。这些规定超越了中华人民共和国学位条例(以下简称学位条例)给定的权限，导致诸多法律纠纷学校败诉案例屡见不鲜，如刘某诉北京大学不授予博士学位案、许某诉中山大学不授予学士学位案等。上述管理越位问题的主要根源是，高校与学生关系定性不明。根据宪法第四十六条“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，高校与学生关系可以定性为教育；根据高等

4、教育法第三十条“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，高校与学生关系可以定性为服务；根据中华人民共和国教育法(以下简称教育法)、中华人民共和国高等教育法(以下简称高等教育法)和普通高等学校学生管理规定(以下简称管理规定)均主要规定高校如何行使国家行政机关授予的管理权，高校与学生的关系似乎以管理属性为主。那么，二者究竟是何性质？法律法规并没有明确。上位法中的定性不清与权力的天然张力结合，致使高校往往将自己与学生的关系仅仅定性为管理；加之，法律法规对于高校管理权力的规定过于原则化、对于学生权利规定粗疏，导致高校在规章制度制定中有意无意地侵犯了学生的权利。纠正上述管理越位行为，首先应

5、定性高校与学生的关系为教育及其派生的管理和服务的复合性质。教育、管理、服务均为高校与学生关系的性质，但三者层次不同。宪法规定公民有受教育的权利和义务；教育法、高等教育法顾名思义，均表明高校与学生关系的根本属性是教育。由于教育需要管理和服务辅助，教育法、高等教育法、管理规定均强调高校与学生的关系的管理和服务这些派生属性。因此，可以定性高校与学生关系为教育及其派生的管理和服务的复合性质，并体现在整个法律法规制度体系中。第二，借鉴德国高校经验，秉承“重要性”理论，“只要涉及到重要性事项，即涉及到当事人基本权利的，就应当适用法律保留与司法救济”1，从而明晰学生基本权利，诸如入学、考试、升级、毕业、退学

6、、开除等重要事项，均适用法律保留原则和权利保护原则。第三，借鉴美国高校经验，牢固树立权利至上理念，严格遵循法律保留原则，切实完善学生权利救济制度2。高校应依据法律定性高校与学生的关系为教育及其派生的管理和服务，实现从“管理”向“服务”、从“权力本位”向“权利本位”的转变，摒弃重管理、轻服务的传统习惯；应秉持“重要性”理论，按照权利保护原则，修订学校规章制度，健全申诉制度、完善复议制度、建立仲裁制度，形成申诉、复议、仲裁等一体的权利救济机制。当然，更应推广自身经验，诸如华东政法大学在招生简章中规定，学生依据交费凭证注册，如果开学两周没有交费注册给予退学警告，如果开学四周仍未交费注册予以退学处理，

7、成功破解了学生欠费难题；苏州大学在管理规定中取消在校大学生不准结婚的规定后，修订规章制度，规定已婚女生因生育需要可以休学，摒除由怀孕引发的侵犯学生隐私权的嫌疑。二、依法规范管理，纠正管理错位高校执行学生事务管理规章制度时，往往存在无序性、偶然性、随意性，从而造成管理错位。常见现象主要表现在如下几方面：一是民事活动行政化。在民事活动中，本应处于平等主体地位的高校，为了实现利益最大化，借教育行政管理之名，极大地实施管理行为，甚至侵犯学生的法定权益。诸如为了降低办学成本，中外合作办学不能确保外教资质，宿舍装修不能做到环保达标，安全保卫不能防止盗窃、伤害案件频发。二是管理主体客体化。根据管理规定第四十

8、一条，“学校应支持和保障学生依法参与学校民主管理”，学生具有管理主体地位。然而，高校往往仅将学生作为管理对象。诸如，本应由民主选举产生的班委、团委、学生会，本应出于学生自觉自愿的募捐、献血、三下乡活动，本应与学生平等协商制定的学生服饰、仪表、作息、宿舍等方面的制度，却由高校管理者主导、强制甚至代为完成。三是管理程序形式化。高校不同程度地存在重实体、轻程序问题，甚至执行程序流于形式，埋下了纠纷隐患。尤其在学生违纪处理中，往往执行程序不完整，导致因程序瑕疵而败诉的案例时有发生。上述管理错位问题，主要缘于高校与学生之间法律关系定位不清。高校与学生关系定性不明，导致二者法律关系定位不清，学界形成三种观

9、点。即一种法律关系：或者民事法律关系、或者准行政法律关系、或者行政法律关系；两种法律关系：民事法律关系和行政法律关系；三种法律关系：宪法关系、行政法律关系和民事法律关系。高校与学生之间法律关系定位不清，致使高校法律身份不能明晰，导致高校权力边界游移不定。高校既可以作为行政主体与学生形成行政法律关系，又可以作为民事主体与学生形成民事法律关系。诚然，“权力扩张”是行政主体的天然欲望，“利益最大”是民事主体的本性追求，在“权力扩张”与“利益最大”的合力诱使下，加之权力本位思想传统影响、人治路径依赖、法律意识淡薄，高校势必将民事活动行政化、管理主体客体化、管理程序形式化。要纠正上述管理错位行为，首先应

10、定位高校与学生之间的特殊法律关系，即二者既有行政法律关系又有民事法律关系，但不是普通的行政法律关系和民事法律关系。这一定位既借鉴了学界研究的理论成果，又汲取了发达国家的实践经验。从学界争议来看，一种法律关系论显然有悖法律法规的本意及其实践的实际，两种法律关系论没有表明高校与学生之间权利义务不完全对等这一特殊性，三种法律关系论中的宪法关系已体现在行政法律关系和民事法律关系中。从国外经验来看，有学者研究指出：“在美国高校与学生关系法律调整理念变化中有一条不变的主线，那就是始终承认高校与学生之间是一种特殊关系。”3第二，应在明确高校与学生之间为特殊法律关系的定位中，明晰高校权力边界和学生权利范围。定

11、位高校与学生之间为特殊法律关系，是基于定性高校与学生关系为复合性质的。定性高校与学生关系为管理，可以定位二者为行政法律关系，诸如高校的教育内容安排、学习目标确定、专业目录设置、招生录取计划、学生学籍管理、违纪行为处分等，都是代行国家行政机关的管理权力。定性高校与学生关系的管理性质为教育性质所派生，可以定位二者不是普通的行政法律关系。由于高等教育具有独特的发展规律和运行机制，高校具有一定的办学自主权，司法审查高校管理应予以适当的限制，即只有涉及入学、考试、升级、毕业、退学、开除等学生基本权利的重要事项才能提起诉讼。定性高校与学生关系为服务性质，可以定位二者为民事法律关系，诸如高校提供餐饮、住宿、

12、班车、医疗等服务，都是履行与学生的消费契约。定性高校与学生关系的服务性质为教育性质所派生，可以定位二者不是普通的民事法律关系。由于高等教育旨在为国家和社会培养人才，高校具有普遍的公益性，高校与学生之间的权利和义务不能完全对等，订约过程一般不能讨价还价，契约纠纷也不适用普通商业合同法4。第三，培养法律信仰，提高法治能力。美国法学家伯尔曼指出：“法律必须被信仰，否则将形同虚设。”5高校可以借助法治管理机制，严格考核奖惩、严肃问责追究、加强法治教育、培育法治文化，使法律成为信仰，使法治思维和法治方式运用能力得以不断提高。此外，针对民事活动行政化，可以在民事权利义务规制中引入竞争机制，打破高校对学生的

13、垄断、强制的主控地位，强化学生作为民事主体的法律地位。针对管理主体客体化，可以在学校的规章制度中将学生参与管理的范围、途径、方式、程序等刚性化，保障学生的知情权、参与权、选择权。针对管理程序形式化，可以借助程序规范管理，即根据程序设定的步骤、时限等，及时检查、问责，防止权力恣意、随性。三、依法强化监督，纠正管理缺位高校在学生事务管理中往往因缺乏监督，造成管理缺位。一是制度制定缺乏监督。高校自行制定制度，随即付诸实施，即便制度侵犯学生权利，也能堂而皇之得以执行，亟待行政监督到位。二是制度执行缺乏监督。教育法第二十九条规定，学校应当依法接受监督。然而，高校在学生事务管理中片面追求效率，制度执行既不

14、够公开透明，也不让学生充分参与，即便执行制度侵犯了学生的权利，也难以被及时制止，亟待民主监督到位。三是纠纷处理缺乏监督。权利救济是学生合法权益实现的重要途径。英国法学家韦德指出，“没有救济的权利是没有保障的权利，没有救济也就没有权利”6。依据现行法规，学生权利救济可以向学校的学生申诉处理委员会申诉、向教育行政部门申诉、向法院提起诉讼。然而，学校受理学生申诉往往流于形式，教育行政部门受理学生申诉往往涉嫌不公，司法裁决学生申诉往往不予支持，亟待有效监督到位。上述管理缺位问题的主要根源是，高校与学生法律纠纷司法标准不一。例如，同为学位证书法律纠纷，赵某诉云南某高校拒发学士学位证书案被判学校胜诉，姚某

15、诉浙江师范大学拒发学士学位证书案被判学校重新审核学位授予资格，吴某诉暨南大学拒发学士学位证书案被判学校败诉。高校与学生法律纠纷的司法标准不一，导致司法处罚时有缺失，造成学校不能知错、改错，侵犯学生权利的制度规定依然如故，侵犯学生权利的制度执行还时有发生。此外，上述三种管理缺位也有各自的具体问题。从制度制定来看，高校出于自身法治意愿和法治能力，自行制定制度并随即实施，缺失合法性审查。从制度执行来看，高校执行制度不够透明，管理权力封闭运行，监督缺乏信息对称。从纠纷处理来看，高校主导学生申诉处理委员会，教育行政部门主管高校，二者均有与自身利益相关的天然缺陷。纠正上述管理错位行为，首先应统一司法标准。

16、统一司法标准应随着政治经济社会发展和高校与学生之间的权利和义务变化，规范平衡高校权威和学生权益，既要始终二者兼顾，也要相应有所侧重。从法律关系的类型来看，行政诉讼重在确保高校权威，民事诉讼重在确保学生权益；从经济社会发展不平衡的现状来看，东部重在确保高校权威，中西部重在确保学生权益。此外，还应采取个性化的对策措施。针对制度制定缺乏监督，应当依法强化行政监管。作为高校的法定主管机构，国务院及地方教育行政主管部门应依法实施监管；可以通过制定普通高等学校内部规章管理办法，明确制度制定的权限、范围、方式、审核等，对高校制度的制定予以规范；可以通过备案、核定、核准等方式，依法审查制度的合法性，要求学校撤

17、销或修正违犯法规的规定。针对制度执行缺乏监督，应当依法强化民主监督，可以通过学校公开管理制度、透明管理程序、提供管理途径等措施保障学生参与管理和监督，可以通过成立伙管会、宿管会、车管会等学生自治管理组织拓展民主监管的广度和深度。针对纠纷处理缺乏监督，应当依法强化权利救济，可以通过在法规中明确申诉受理机构的管理地位、组织结构、审查方式等明晰司法依据、提升审查力度，可以创设类似英国的“独立裁决者处”、印度的“学院法庭”、加拿大的“教育上诉法庭”等准司法机构公正裁决纠纷。总之，高校学生事务管理法治化，既要完善法律法规、统一司法标准、良法善治一体，也要修订校规、规范管理、强化监督，还要树立权由法定、权依法行等法治观念，提高运用法治思维和法治方式能力，规范平衡高校权威和学生权益。当今中国，全面推进依法治国，着力实现高校学生事务管理法治化正当其时。参考文献：1胡建淼.“特别权力关系”理论与中国的行政立法j.中国法学，2005，(5)：57-65.2游敏惠，朱方彬.美国高校学生事务管理的法律基础及其衍生j