大学城产权结构和运营机制探讨

1、    大学城产权结构和运营机制探讨    摘要：从国内现有实践经验出发，结合民法学和新制度经济学的理论视角，容易发现：大学城成败的关键在于能否建立起有效的利益分配和风险分担机制。所以，明晰大学城的产权结构及其治理机制，具有极端的重要性。另外，大学城在共同架构和内部运营机构等方面制度创新的水平，将在很大程度上决定着能否实现“资源共享”的建城目标。 关键词：大学城；产权结构；运营机制；资源共享 最近几年来，我国一些大中城市兴起一股建设“大学城”的热潮。不少实地调研结果表明，已有的大学城建设，尽管极大地缓解了1999年以来高校扩招所带来的

2、办学空间不足的压力，但与此同时，资源共享和制度创新等当初的“建城目标”，却并非那么容易变为现实。然而，究竟哪些因素会影响到大学城建设目标的实现甚至是其兴衰成败呢?经过认真调研和思考，我们认为，其中的关键就在其产权结构明晰的前提下，内部运营机制创新程度的高低。因此，本文仅就大学城建设中的产权结构安排及其运营机制问题做些初步的探讨，以就教于各位专家和同仁。 一、大学城的建构模式与产权结构问题 如何建设一座纯粹地域意义上的大学城，是考虑大学城其它一切问题的前提。而在现有的大学城建设中，又主要存在着两种情况：(1)以上海松江大学园区和宁波鄞州高教园区为代表的“政府主导型”模式，即哪

3、些院校可以进入大学城主要由政府主管部门决定；(2)北京东方大学城为代表的“自由选择型”模式，即由大学城与愿意进入的院校通过自主协商的方式，决定某所学校是否最终进入大学城。考虑到在前一情况下，在政府的强势主导之下，高校并无实质性的自主权可言，这就很容易带来入驻学校积极性不高的问题；而在后一情况下，由于大学城基建投资者面临急于收回成本的巨大压力，就会造成“来者不拒”的结果，从而影响到大学城的总体办学水平。这就涉及到，究竟以何种方式才能有效建构大学城的问题。 1大学城各高校的建构模式 认真总结现有经验与教训，可考虑采取“新老结合，点面兼顾”的原则建设新的大学城。所谓“新老结合”是

4、指，在大学城组建新大学与同时引进原有大学相结合，其中以组建新大学为重点；而“点面兼顾”则指，既引进整体的大学，也可以引进整体大学中的若干个系科，其中又以引进整体大学为重点。其具体思路如下： (1)组建一所高起点大学 可考虑在整合现有高等教育资源与引进外部力量的基础上，在大学城内组建一所高起点、新体制的大学作为大学城前期建设的重点目标。具体内容包括：在组建方式上，可重组现有省属高校的优势资源(包括重点学科、博士点、硕士点、重点实验室和重点文科基地及其骨干人员等)，优化组合为一所高水平的综合性大学；在建设目标上，应把新组建大学定位为“高起点，高水平，以本科生和研究生教育为主、尤

5、其注重研究生培养的教学科研型大学”；在资本运作上，主要应以政府集中投资为主，兴建各种教育设施后，交由该大学无偿性地使用。大学则可借鉴企业化的运营模式来运作；在管理体制上，应实现真正的全员聘任制、功绩考评制和奖惩制度，并实行教学体制及其管理体制的改革，尤其是实行真正意义上的学分制。这所新组建大学应成为大学城的龙头和骨干，并通过它体现出政府在人才培养、科技开发、文化建设和社会服务等方面的主导性意图。 (2)已有高校尽可能自愿入城 为寻求政府意图与高校利益的结合点，并有效分散大学城建设的巨大风险，应尽可能通过协议而非行政强制，使已有高校自主自愿地进入；同时，为保障大学城最低限度的

6、办学标准，政府应设置最低限度的进入标准。这样，就可找到政府意图与学校利益的结合点，从而调动好多方面的积极性，并有效地分散大学城建设的风险。这就要求，既不能采取北京东方大学城的“无标准进入”，也应区别于上海松江大学城的“强制性进入”模式。在具体操作时，又有以下两种入城方式：已有高校整体进入大学城办学；已有高校部分进入大学城办学。但从明晰产权以及政府管理的角度看，应尽可能采取整体进入的方式，解决已有高校入城问题。上述新大学的组建，可与已有高校的进入同步展开。 2大学城各高校的产权结构形态 在我国民法学中，产权被界定为是“以财产利益为内容直接体现某种物质利益的权利，它是与非财产权

7、相对应的概念”；但新制度经济学把“产权”界定为一种对稀缺性物品配置进行制度性安排的观点，则更为深刻地揭示了“产权”概念的本质内涵。由于在产权归属不明确的状态下，存在着大量难以消除的交易和监察成本，从而使它们产生较大的难以转化为内部激励因素的外部性；相对而言，在产权明晰的情况下，由于行为者决策的收益和成本都只能由决策者自身来承担，所以，在效益最大化原则的驱动下，人们就会慎重考虑自己决策的未来收益和成本情况，并尽可能选择能使自己财产价值最大化的资源使用方式。这样，在产权不明晰之下的外部性，通过产权明晰的制度安排，就可以被“内在化”为更有效地利用资源的激励力量。 应该承认，新制度经济学关于

8、产权问题的上述论断，是有着深厚的学理依据以及现实基础的。不过，令人非常遗憾的是，囿于教育问题的敏感性，目前国内已有的大学城建设当中，都在有意无意地延续着过去那种模糊不清的产权安排模式。实际上，正如有些学者指出的那样，大学城产权结构的不明晰，已为大学城的近期与长远发展埋下了隐患。无论是从理论设计还是从实践经验出发，在大学城建设之前，都应设计出一套规范的产权结构以及一套有效的产权治理机制。这是因为，基于以下两种极端情况的考虑，明晰大学城内部的产权归属及其结构形态，都具有极其重要的意义：(1)倘若大学城自身及其大学城内的各个学校未来可以和可能赢利，就有利益分配的问题；(2)倘若大学城失败甚至破产，也

9、会有资产清算和风险分担的问题。这两种情况都迫切需要以明晰的产权安排为基础，来确立大学城利益分配和风险分担的有效机制。因此，明晰大学城的产权归属及其结构形态，并在此基础上建立一套有效的产权治理机制，是建好大学城的逻辑起点。 当然，这里还涉及到两个预设能否成立的问题：(1)教育可以作为一种产业或服务而存在；(2)大学城的运营可以赢利。在wto框架下，虽然教育被当作是一种服务行业来对待，但在我国对教育服务签署保留条款的前提下，前者仍然涉及到政策层面的敏感问题，它有赖于对传统“教育主权观”的修正与完善，甚至还需要突破某些意识形态方面的障碍；后者则涉及到教育法律和法规层面的问题，要求在大学城建

10、设中合理理解并处置现行教育法中“任何学校和其他教育机构不得以营利为目的”的规定。为此，可根据最新出台的民办教育促进法中对“合理回报”的规定，建立相应的教育发展投资性公司，具体负责大学城的资本运作。在圆满解决上述问题的前提下，为确立有效的利益分配和风险分担机制，有必要在一开始就明晰大学城内部的产权归属关系及其结构形态。 确定产权结构形态的关键，则是在明确大学城内各高校投资份额的基础上，确定入城各高校的产权归属状态，从而确立起大学城未来的受益一风险主体之间的权利和义务关系。相对于大学城内高校的不同建构模式和投资体制，可考虑对其产权结构做出如下具体安排： (1)新组建大学的产权结

11、构 建议组建为一元化的国有产权结构，以利于政府集中优势公共资源，使之办成高起点、高水平的大学。在此情况下，该校产权由作为独立法人实体的新组建大学独立行使。 (2)整体进入高校的产权结构 可考虑以下两种安排方式：入城高校通过融资独资建校，该校单独拥有产权的一元化结构形态；入城高校与其它投资主体共同建校，然后按投资份额共同拥有该校产权的多元化结构形态。 (3)部分进入高校的产权结构 也可考虑以下两种安排方式：作为母校的一个“分教点”或分校，其产权属于母校行使。在此情况下，部分进入的高校仅是一个“教学科研实体”，并不具备独立的学校法人地位；作为独立法

12、人存在的二级学院，其产权结构既可形成由其母校单独拥有的一元化形态，也可参照整体进入的第二种情况，在多方投资后形成多元化的产权结构形态。在上述两种不同情况下，母校与二级学院之间的产权关系，皆可参照我国公司法第13条第2款所规定的母公司与子公司之关系做出安排。但在后一种情况下，部分进入高校的产权结构，由各方投资份额决定，由此产生的权利和义务关系也就较为复杂化。 3大学城各高校的产权治理形式 根据上述不同的产权结构形态，大学城内各高校的产权治理机制，可考虑分别采用以下不同形态： (1)产权结构一元化的入城高校 这里应区别对待公立与非公立高校两种不同情况：公立高

13、校应遵循我国高等教育法之规定，采取“党委领导下的校长负责制”治理该校。在此体制下，高校党委主要负责政治领导和组织人事保障工作，校长则对高校的行政工作负全面责任；非公立高校应由投资主体依据办学要求，组建高校董事会，实行“董事会领导下的校长负责制”。该董事会的组成人员，除投资者外，还应有政府主管部门代表、教育专业人士以及社会贤达和热心教育的人士。具体治理机制，可借鉴国外高校的“财团法人制度”做出相应安排。 (2)产权结构多元化的入城高校 应依据投资份额，在确定产权结构的基础上成立高校董事会，以“董事会领导下的校长负责制”治理高校。在此体制下，高校董事会负责制定学校的发展战略、对

14、涉及学校发展的重大问题进行决策以及聘任学校校长；校长则担负高校的日常行政管理工作并对董事会负责。在此情况下，高校董事会的组成、职责及其与校长的关系，可参照我国公司法中关于董事会和经理人员的相关条款而确定。具体治理机制，亦可参考国外高校的“财团法人制度”做出安排。 (3)作为非独立法人的入城高校 应由其母校直接治理该分校。为具体行使产权，母校可在大学城设置“校区办公室”或其它类似机构。在此情况下，校区办公室不是一级决策机关，它仅是一种受母校委托而在一定范围内行使管理职权的派出机构。二、大学城的共同架构及其运营机制问题 相对牛津和剑桥那样的自然形成的大学城而言，国内大

15、学城建设大都带有强烈的政府主导色彩。其根本原因在于，赶超型的教育现代化若想获得成功，在政府主导下建立强有力的教育整合机制就势在必然。然而，这并非表明政府的主导可以完全替代大学城内部共同架构及其运营机制的建设。所以，无论是从建城的初衷还是从实践的需要出发，构造有效的大学城共同架构及其运营机制，都属十分必要之举。这里，问题的关键在于，大学城需要建构一种什么性质的共同架构?这一共同架构在大学城运行过程中主要发挥何种职能?下面就围绕上述问题，展开一些初步讨论。 1大学城共同架构的可能形态 一般而言，大学城主要是一种地域意义上的概念，它表示一种空间意义上的范畴，是指由于各大学的存在所

16、共同构成的一个地理区域。而“共同架构”的概念，则指向一种组织或功能的涵义，一个时间意义上的动态范畴，它是指将大学城地域内各高校联结起来的组织形态及其发挥功能的有机形式。大学城正是因为有了“共同架构”，才从一种纯粹地域性的概念转化为一个社会化的文化教育实体。从纯粹的理论角度来看，根据大学城共同架构的权力强度，它可包括下述五种可能的形态： (1)大学城管理架构的极端形态 即组织及其功能“弱到为零”的纯粹地域布局意义上的大学城。组织及其功能强到建制为市镇，并接受市政当局教育主管部门领导意义上的大学城。 (2)大学城管理架构的中间形态 即建制为“民办非企业单位”

17、的“学校行会”体制。根据我国现行法律法规，民办非企业单位具有“资本非国有”、“非营利性”和“服务于社会公益”等特征。作为“民办非企业单位”，“学校行会”可由入城各高校自愿组织而成，作为一种“社团法人”而存在。建制为完全企业化的集团公司式的董事会体制。在此背景下，大学城本身就是一级法人实体，各入城高校只能作为大学城的二级法人实体或其分支机构而存在。建制为政府委托或经法律、法规授权的行使某些行政管理性职权的“准行政机构”体制。此时的管理架构，具有公共管理的性质，承担政府委托或授权的特定行政管理职能。它可不作为独立的法人而存在，即可以现在通行的“大学城管理委员会”一类的名称，发挥自身的管理职能。&#

18、160;2大学城运营机制的演进形式 大学城的运营机制，主要涉及到政府、大学城共同架构以及城内各高校之间的互动模式问题。由于在两种极端的共同架构下，政府与学校之间的关系又回归于传统的政校关系模式，所以，在不考虑两种极端模式的情况下，在大学城的不同发展阶段，可考虑采取以下三种不同的运营机制模式： (1)启动期：政府主导的“大学城管理委员会”模式 此时期，由于大学城刚刚成形，入城各高校之间缺乏有效的整合机制，故应加大政府对大学城以及入城各高校的监管力度。为达此目的，最为适当的大学城运营模式是，设置准行政性的“大学城管理委员会”，以实现大学城内部的有效整合以及政府对大学城

19、的有效监管职能。 在此模式下，大学城管理委员会应由以下人士组成：政府主管部门(包括教育、人事、财政和卫生等部门)的代表，大学城投资方的代表，入城各高校的代表，以及其他相关的社会知名人士。其中，政府主管部门在重大问题的决策上，应占主导位置。此时，作为政府委托或授权的“准行政机构”，大学城管理委员会与政府之间，将表现为一种直接的行政领导与被领导关系，即政府与大学城管理委员会之间，存在着一种明确的工作监督关系。而工作监督关系的实质是，政府对监督对象内部组织拥有种种的秩序控制权和行政处分权。同时，大学城内的各高校，亦应服从大学城管理委员会在相关职权范围内的行政性管理要求。 就此阶段

20、的运营机制而言，应由政府主导，建立一个精干实效的大学城管理委员会，并重点理顺政府与大学城管理委员会的关系。为此，要遵循政府规划和领导、大学城管理委员会组织和实施、各入城大学积极配合具体操作的工作思路。 (2)成型期：大学城主导的“大学城董事会”模式 此时期，由于大学城已经初步形成规模，入城高校已经逐渐步入办学和发展正轨，经过磨合，大学城建设已取得一定经验，大学城内部亦形成一定的整合机制和“自组织能力”。此时，政府应考虑改变直接监管大学城运营的模式，以便更好地调动大学城及其各高校的自主性和积极性。为此，可设置“大学城董事会”，以接近企业化的运营机制，提高大学城运营的整体效率和

21、效益。 在此体制下，大学城董事会的构成，主要应包括以下人员：政府方面(包括教育、人事、财政和卫生等部门)的代表，大学城基础设施投资方的代表，大学城内各高校的代表，以及其他的相关社会知名人士。大学城董事会的具体职能是，作为大学城内部事务管理的最高权力机关，对涉及到大学城的所有重大问题进行决策。在重大问题上，董事会参与各方应采取“协商一致”的原则通过各项决议：在一般问题的表决上，则可考虑按参与董事会各方在大学城产权结构中所占份额，获取相应表决权的方式，进行投票表决。此时，大学城本身十分近似于一家大型的“大学集团公司”，城内各高校皆以其“子公司”或“分公司”的身份，参与大学城内部事务的管理

22、活动。这时，政府与大学城董事会之间，主要存在着一种“法律监督”关系，它主要通过政府对监督对象的相关决定和决议的知情权、建议修改权、终止权、发回重议、替代决定权，以及政府委派特派员处理特殊情况权等方式表现出来。在此情况下，政府对大学城内部事务的影响力，主要取决于其在“大学集团公司”中所占资产的份额大小。大学城董事会与城内务高校之间的关系，可参照公司法中关于母公司与子公司或总公司与分公司等方面的相关法律法规来确定。 此阶段重点要解决的问题是，大学城董事会的权力安排以及董事会与各入城大学之间的关系。为此，要加强大学城董事会作为一个决策机构在大学城运营过程中的地位和权限。要逐步淡化政府在董事

23、会中的主导作用和决定性影响，转而逐渐注重发挥政府的法律监督作用。 (3)成熟期：高校主导的“大学城协调委员会”模式 此时期，大学城共同管理框架日益成熟，自组织能力不断提高；城内各高校经过管理体制和运营机制创新，已经发展成为面向社会和市场、能够独立运作和自我约束的办学实体；各高校之间关系进一步理顺，合作办学和资源共享模式已经确立。在此背景下，政府十分有必要更为放宽对大学城及其内部高校的行政性监控，把自身职能更多地转移到立法、规划、调研、评估和服务等方面。为此，可设置“大学城高校协调委员会”，作为一种“高校行会”性质的机构而存在。 在此体制下，大学城协调委员会应由下列

24、人员组成：政府方面(包括教育、人事、财政和卫生等部门)代表，大学城内各高校的代表，以及其他相关的社会知名人士。就其职能而言，大学城协调委员会主要是一种大学城内部事务管理上的协调性机构而非最高权力机关，它主要发挥沟通协调、信息交流的作用。在涉及到各高校声誉和共同利益等方面的问题时，通过协商一致，制定出各高校共同遵守的行业标准和自律准则，并尽可能地采取一些非强制性的方式，敦促各高校遵守这些标准和准则。此时，政府对大学城协调委员会，主要行使“法律监督”和“专业监督”两种职权。后者主要通过政府对监督对象的专业活动所拥有的知情权、命令权和直接干预权等方式来体现。在此模式下，大学城内各高校遵循“自愿原则”

25、加入高校协调委员会。然后，在该会协调下，各高校面向社会和市场，独立自主地开展各项活动。确立上述运营机制的根本目的在于，要变大学城内各高等学校的被动存在为主动存在，要使各入城高等学校共同构成为一个相对松散的利益集合体，并充分发挥其对社会进步的推动作用。在此情况下，政府对大学城的权限，就由启动期的领导监控和成熟期的参与决策，转向辐射期的提供服务和实施监督。为此，政府要充分尊重入城各高等学校的办学权利，充分听取大学城协调委员会的意见，发挥各高等学校的办学积极性。 总之，不论大学城的共同管理架构采取何种形态而存在，政府对大学城整体运营的法律监督都是绝对的，因为这体现了国家对教育主权的基本要求。不过，专业监督和工作监督则是相对的，它们的实施，主要