失业保险制度的就业促进效果评估-以内蒙古自治区为例

1、    失业保险制度的就业促进效果评估以内蒙古自治区为例    摘要：由于经济发展水平的限制和市场经济体制改革的层次性要求，我国的失业保险制度从建立之初就一直把充分发挥制度的“生活保障”功能作为追求的主要目标，而忽视了失业保险制度的预防失业和就业促进功能。本文以内蒙古自治区为例，运用层次分析法选取了一套较为科学的失业保险制度就业促进效果评估指标，旨在从制度层面分析内蒙古失业保险的就业促进效果。实证研究结果表明，应当建立城镇调查失业率制度、提高失业金替代率、增强就业培训与就业援助的效率、改变参保人群与失业人群错位现象、构建失业保险制度“自动调节机制”、积极

2、探索权力下放和基金投资方式。关键词：失业保险制度，就业促进，效果评估失业保险制度是社会保障制度的一个重要组成部分。目前，相对于我国养老保险、医疗保险的研究深度和城乡几乎全覆盖程度而言，失业保险制度的研究和发展是明显滞后的。2012年末，全国参加失业保险人数为15225万人，占城镇从业人员的比例为50%左右，这意味着城镇从业人员中大部分的人没有被失业保险制度所覆盖。从享受失业保险人数占总失业人数的比例来看，该指数近年来有下降趋势，由2001年的45.9%下降到2008年的29.5%，大多数失业劳动者并未享受到失业保险制度的保障。2009年中国失业保险基金滚存结余已达1514.5亿元，其增长远远高

3、于基金收入与支出的增长，说明其就业促进功能并没有充分发挥。一、失业保险制度的功能生活保障是失业保险制度最基本的功能之一。失业保险制度是城市化和工业化的产物，产生于20世纪初，在经历了经济危机大规模失业以后，西方发达国家基本上都建立了失业保险制度，1905年法国率先建立了自愿参加的失业保险制度，1911年英国建立了世界上第一个强制性的失业保险制度。失业保险制度的主要目的就是通过向失业者发放失业救济和失业补助，保障失业者在一定时期内渡过收入暂时中断的生活难关，这是失业保险传统的功能，具有缓和社会矛盾，促进社会稳定的作用。预防失业是失业保险制度的另一个功能。失业预防主要是对于某些因经济原因不得不缩小

4、规模的企业，政府通过资助方式对其多余的职工进行转岗培训或岗位补贴，争取内部消化，力争不裁员。中华人民共和国就业促进法明确规定：“县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制”，“国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现再就业”。就业促进是失业保险制度的第三个重要功能。相对于生活保障和预防失业功能而言，就业促进功能更加积极有效。西方国家的20世纪70年代的经验表明，较高的生活保障提供收入支持以避免贫困、萧条时补贴企业以稳定总需求这两种做法会使劳动力市场的失业率居高不下，降低失业者寻找工作的积极性。因此它们把促进就业功能放在了突出的位

5、置，即鼓励失业人员增强技能，尽快回到劳动力市场。为此，英国将“失业保险金”改叫“就业津贴”。2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，中国在失业人数增加的同时，失业保险基金滚存结余却越来越多，与制度功能发挥不充分的矛盾越显突出。在中国的社保水平较低、覆盖面有限的状况下，稳定总需求和预防失业尽管重要，但影响相对较小。当前，最重要的工作还是确保相关的培训项目能适应劳动力市场的需求，确保相关受益人切实能够享受到失业保险政策。因此应将重点转移到促进再就业功能上，确保社会稳定。二、内蒙古失业保险制度的就业促进效果评估（一）指标体系的构建根据评估指标设计的%mart原则“（即具体性、可度量性、适

6、当性、现实性、时效性这五个英文单词首字母组成的单词为”smart“）及层次分析法，已有安锦”设计的以生活保障、就业促进、制度保障为一级指标，包括10个二级指标和9个三级指标的失业保险制度评估体系；黎民设计的以生活保障、就业促进为一级指标，包括业绩评估、财务评估、管理评估3个二级指标及41个三级指标的失业保险制度评估体系。仅就失业保险的就业促进效果而言，国际上目前通用的衡量失业保险促进就业职能的主要评估指标有：失业保险金期限缩短的长度、领取失业金的耗尽率、重新就业的速度和再就业率。但是，由于我国还没相应的完整计算指标，各地的统计方法又各不相同，所以利用国际惯用的指标来衡量是不可行的。根据目前我国

7、通用的衡量失业与就业状况的指标并参照国际惯例，同时考虑到实证分析的可行性，在本文里设定了6项评估失业保险促进就业职能的指标：1.城镇登记失业率城镇登记失业人数/（城镇从业人数城镇登记失业人数）×100%，这-指标能够反映一国或地区失业严重程度，还可以反映出与就业政策相关制度的执行情况。中国政府决定，从2011年开始，不再使用“城镇登记失业率”这一指标，而采用“调查失业率”。由于本文数据均属2011年之前，故还使用城镇登记失业率。2.失业保险覆盖率参保人数/应参保人数×100%，这一指标的变化可以反映制度对劳动人口的保护程度以及就业促进功能的发挥程度。在我国，目前使用城镇失业

8、保险覆盖率。3.新增就业再就业人数，这是直接衡量就业促进功能效果的重要指标。涉及到就业援助、就业培训、小额贷款、技能鉴定等，其中下岗失业人员、就业困难人员培训后实现再就业的人数变化在一定程度上反映了失业保险的就业促进效果。4.失业保险金享受率领取失业保险金人数/城镇登记失业人数×100%，该指标越高，越说明失业保险制度的保护性作用越大，对促进再就业的贡献率也越大。5.平均失业保险金全年发放失业保险金额/全年领取失业保险金的人数×100%，该指标反映的是失业人员的年平均失业保险金领取数额，也反映了失业保险金的给付水平。平均失业保险金给付水平要根据失业保险生活保障和就业促进两大

9、功能的需要作出权衡取舍，要有一个合理的限度，太高有利于生活保障却不能促进就业，太低有利于促进就业却不能满足基本生活需要。西方国家普遍认为的合理失业保险金替代率在50%-80%之间。6.失业保险基金人均滚存结余：年末失业保险基金滚存/年参保人数×100%，该指标（连同失业保险基金收入、支出、结余增长速度）反映了保障水平以及失业保险资金管理运营情况，滚存结余太多有贬值风险，不利于促进就业功能的发挥。这6个指标基本上可以反映出失业保险制度在就业促进方面的实施效果。（二）就业促进效果评估以内蒙古为例    1.城镇登记失业率根据国家统计局数据计算可知，2001-

10、2010年10年间，中国的城镇平均登记失业率为4.06%。2006年之前内蒙古的城镇登记失业率一直高于全国平均登记失业率，2004年高达0.59%。2007年与全国平均水平持平，均为4.0%。从2008年开始，内蒙古的失业率水平一直低于全国平均水平。从上表可以看出，近年来内蒙古的失业人数持续增加，从2005年的17.75万人增加到2010年的20.81万人，但相对于全国平均失业率而言，内蒙古的失业率水平以2007年为转折点，呈现出持续下降的趋势，2010年首次低于4%，为3.90%。这说明内蒙古在促进就业方面取得了较大的进步，就业促进效果明显。2.城镇失业保险覆盖率从上表可以看出，内蒙古的城镇

11、失业保险参保人数和覆盖率呈现出同时增加的趋势，参保人数从2005年的222.2万人增加到2010年的230.9万人，而参保率则达到了95%。可以说，内蒙古的城镇失业保险对城镇劳动人口的保护程度比较高，基本做到了应保尽保，这为就业促进功能的发挥提供了必要条件。3.新增就业再就业人数从2005-2010年，内蒙古平均每年城镇新增就业人数为22万人左右，其中下岗失业人员和就业困难人员平均每年再就业人数为18万人左右，占新增就业人数的80%左右，而他们中绝大多数是受到政府就业培训和就业援助后实现再就业的，这说明政府的积极促进就业效果明显。而下岗职工再就业人数的逐年减少原因之一在于城镇单位、特别是国企下

12、岗职工逐年减少。4.失业保险金享受率从上表可以清楚地看出，累计领取失业保险金的人数逐年降低，从2005年的10.27万人减少到2010年的4.81万人，而相应的失业保险金享受率则从2005年的57.9%直线下降到2010年的23.0%，这说明，失业保险金的享受率较低，失业保险所起到的就业促进功能有限。全国数据也显示了失业保险受益人数持续下降的趋势：从2004年的754万人逐年依次下降2009年只有484万人。5.平均失业保险金内蒙古平均失业保险金由2005年的2629元增加到2010年的7609元，5年增加了3倍，增幅较大。2010年内蒙古在岗职工年平均工资为35507元，按此标准计算，内蒙古

13、失业保险替代率平均失业保险金平均工资760935507×100%：21.4%，这与西方学者认为的合理失业保险金替代率50%-80%的差距很大。这说明，内蒙古乃至中国的失业保险金给付水平较低（2012年内蒙古月人均失业保险金达到730元，高于全国平均水平116元），失业保险的生活保障水平不高，而有限的失业保险金用于就业促进方面的则更少。6.失业保险基金人均滚存结余从上表可以看出，内蒙古的失业保险金滚存额逐年增加，6年翻了4倍，2010年高达29.77亿。与此同时，人均滚存结余也增加了4倍，2010年达到1289元。内蒙古失业保险基金的激增与全国失业保险基金的激增情况完全相似，中国失业保

14、险基金1999年累计结余160亿，到2009年激增到1524亿，10年增长近10倍。2008年在全球金融危机影响下，全球新增失业人数5000万，中国新增失业人数2500万，占全球比例的50%。在这种极端情况下，中国失业保险基金滚存额依然不降反增。美国在过去的20多年里只有3年收入大于支出，收支大致平衡，没有余额。在高福利的欧洲国家，其失业保险基金要么没有结余要么入不敷出。中国失业保险基金滚存结余表明其促进就业的功能尚未完全发挥。三、研究结论与政策建议（一）研究结论1.从城镇登记失业率指标来看，内蒙古近年来的城镇失业人数每年基本上稳定在20万人左右，城镇登记失业率自2008年开始一直低于全国平均

15、水平。这说明内蒙古的就业促进效果较为明显，但没有显示出失业保险对就业促进的影响。2.从城镇失业保险覆盖率指标来看，内蒙古的城镇失业保险参保人数平均每年以1.2万人的速度增加，考虑到失业保险覆盖率已经达到95%的实际情况，可以肯定在未来几年城镇的参保人员基本稳定在230万人左右。这说明失业人员的生活保障具有一定的广度，但这只是其促进就业功能发挥的必要条件。3.从新增就业再就业人数指标来看，内蒙古平均每年新增城镇就业人员为22万人左右，其中包括18万下岗失业人员和就业困难人员实现再就业，占新增就业人数的80%左右。这说明政府当期以就业培训和就业援助为核心的积极就业促进政策效果明显，但也说明培训与援

16、助效果具有短期性和不可持续性，出现失业一培训一就业一再失业的低效甚至无效循环怪圈。4.从失业保险金享受率指标来看，持续走低的失业保险受益人数量（2010年4.18万）及享受率（2010年23.0%）表明，失业保险金的高覆盖率和参保人数并没有对就业促进起到多大作用。5.从平均失业保险金指标来看，高于全国平均水平的内蒙古失业保险替代率（2010）仅为21.4%，远低于西方学者认为的50%-80%的合理比率，这说明，较低的失业保险金给付水平用于生活保障尚且不足，而用于就业促进方面的则更少。6.从失业保险基金人均滚存结余指标来看，中国及内蒙古成倍增长的失业保险金即使在金融危机大量失业存在的情况下也继续

17、滚存增加，这意味着失业保险基金投资政策滞后，基金隐性损失较大，就业促进功能发挥有限。（二）政策建议1.用城镇调查失业率指标衡量失业保险的覆盖率。城镇登记失业率不包括外来人口和农村地区失业人口，根据最近十多年的经验来看，未来城镇登记失业率不会超过4.3%，新增城镇就业再就业人数变化也不会很大。而“城镇单位就业人员”覆盖面基本实现了应保尽保，扩覆余地不大。所以应当扩大农民工、农村牧区失业保险覆盖率，这意味着制度门槛应适当降低，如待遇计发规则（异地发放等）和资格要求（连续工作时限和相对固定的住所等）均应做出调整。2.失业金替代率需要大幅度上调。21%的失业保险替代率无论怎么比较都太低了，连基本的生活

18、保障尚且困难，更谈不上利用失业保险金促进就业了。笔者认为，失业保险金替代率上浮空间很大，至少翻一倍达到40%左右是较为科学和可行的。3.提高就业培训和就业援助的效率。一方面失业保险金享受率不断下降，另一方面城镇登记失业人数持续增加，而且每年都有大量的就业转失业人数（2010年内蒙古为50918人，占新增失业人数的14左右），这意味着在促进就业方面，政府的培训和援助无论是数量还是质量，所起的作用都非常有限。puhani（2003）的研究指出：一般来看，培训的作用是明显的，确实能够增加失业者就业的机会，但是如果从宏观的角度来看，培训的效果很可能是“费力不讨好”，因为替代效应的存在会使培训变得无效。

19、在就业岗位有限的情况下，接受培训者的就业是以替代未接受培训者的失业为代价的。2009年美国劳工部的一项报告显示：美国失业保险基金的支出目的非常明确，它们均以失业津贴为要，以失业群体获得实惠为主，而较少用于就业促进和就业培训，例如，2009年美国失业保险金总支出1391.2亿美元，其中失业金补贴支出高达1333.5亿，而就业促进与就业培训仅为72.1亿。因此，需要改进就业培训的资金利用效率和就业援助方式，积极探索就业促进的长效机制。4.改变参保人群与失业人群错位现象，落实失业保险金的就业促进功能。失业保险基金连续数年的大量结余，既不能增值，又没有使用渠道，只能增加管理监督的风险。而这一切源于参保人群和失业人群的错位。目前失业保险制度的滚存余额基本是由机关事业单位的缴费沉淀而成，而机关事业单位人员却是不失业的，因而等于人为的给失业保险基金增加了一个隐形的财政转移支付机制。所以应将失业保险制度的受益人对象重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体，这既是目前以缓解失业保险基金规模激增压力的一个途径，也是充分发挥失业保险制度促进就业功能的本质体现。5.建立失业保险制度“自动调节机制”，扩大促进就业和预防失业的功能。如剔除事业单位参加失业保险制度这个因素，私人部门的“制度支持比”较为恰当，收入略大于支出，基金略有结余。事业单位可视为失