【经营管理】论银行业分类监管的策略选择

1、论银行业分类监管的策略选择当前，各类银行机构在所冇制性质、产权结构、公司治理、经营环境等方而各冇 不同，在风险控制、内控状况、管理水平以及核心竞争力等方而表现迥异。本文 作者提岀，作为银行监管部门，必须对银行业金融机构的上述特性有着全面深入 的了解，准确把握各类机构的风险特点，因行施策，因险施略，合理配置监管资 源，用最小的监管成本收到最大的监管绩效，进而捉高监管效率、实现监管目 标。编者对政策性银行应实行分业监管政策性银行于1994年先后成立，当时是根据金融体制改革的要求,将政策性金融业务和商业性金融业务进行分离，由政策性银行按照国家产业政 策、外贸政策、粮油棉政策、区域发展政策等的要求，在

2、各自特定的业务领威为国家经济建设捉供资金支持和金融服务。随着我国社 会主义由场经济休制的不断完善和金融休制改革的不断深化，政策性银行的经营 方针、市场定位、业务范围和服务对彖都发生了一些变化。作为银行监管部门，我们必须敏锐地洞察和熟知这些发展变化，及时调整监 管思路。因此，对政策性银行监管的关键就在于分业监管，即根据其业务政策性 强度的不同实行不同的监管。例如，农业发展银行的资金运用分政策性和商业性 两块，两块的政策性强度和风险程度都不同，对其监管就不能按同一标准进行。其中，政策性贷款又可以细分为指令 性贷款和指导性贷款，两者在政策性上也是冇所区别的。指令性贷款如果出现了 风险、形成了损失，属

3、于政策性风险，对其监管主要是合规监管，即监管的重点 是银行的业务合规性，有无违规操作等。指导性的贷款如呆岀现了风险、形成了 损失，则屈于经营性风险，对其监管主要是风险监管，即监管的重点是看银行是 否做到了审慎经营、有无有效的风险管理和内控机制。对国冇商业银行应实行尽职监管国冇商业银行在公司治理机制方而突出的问题，究英根本就在于“所冇者缺 位”和“内部人控制”两个方而，这两个方而问题的根源又在于国冇商业银行的 委托代理关系扭曲。在国有商业银行的委托代理关系屮，一是与政府的委托代理 关系，二是国冇商业银行内部的委托代理关系，层层委托、层层代理的关系，形 成了超长的委托代理链。委托人对代理人的约束和

4、控制力逐级弱化，很容易 出现逆向选择和道德风险，不良贷款二次剥离就是委托代理关系扭曲的典型例 证。因此，对国有商业银行监管的关键就在于尽职监管，即把国有商业银行的工 作人员特别是高管人员尽职情况作为我们监管的重点。这里所说的尽职包括三个 层次：第一个层次是国有商业银行总行的高级管理层向董事会、投资者尽职的情 况；第二个层次是国有商业银行各级分支机构的高管人员向其上级行尽职的情 况；第三个层次是国有商业银行各级分支机构的工作人员向高管人员尽职的情 况。银监会已经制定了商业银行授信业务尽职指引，还将研究制定商业银 行负债业务工作尽职指引和旨在加强对高管人员尽职监管的商业银行高管人 员履职情况评价办

5、法等一系列规章制度。今后，我们对国有商业银行监管的重 点，就是要按照相关的规章制度逐一进行对照，检查其高管人员和工作人员是否 都按要求 尽职。对股份制商业银行应实行超速监管股份制商业银行与国有商业银行相比,在公司治理、风险管理以及内控机制方面相对耍好，但在其粗放式的快速扩张 过程小，因各种主、客观因素而造成风险管理力度的减弱，为股份制商业银行带 來了潜在的风险，并使得这种快速发展呈现出波动性较大、跳跃式增长的特点， 同时金融资源的有限性也决定了这种发展模式的可持续性是不可能长久的。因此，对股份制商业银行监管的关键就在于超速监管，即将发展速度超出正 常速度的股份制商业银行作为监管的重点。超速监管

6、的冃的不是为了限制股份制 商业银行的发展，而是为了防止股份制商业银行在肓目超常规的扩张中积聚风 险，从而保证其稳健、可持续的发展。对符合审慎经营原则等监管要求 的超速发展，不仅不加以限制，还耍为其稳健发展创造良好的外部条件；对不符 合监管要求 的超速，则不仅要限制其发展，而且要对超速发展造成风险的责任人进行处罚， 严格追究其超速责任。对城市商业银行应实行法人监管城市商业银行是在整合城市信用社的基础上成立的。经过多年的实践，城市 商业银行最大的问题仍然是公司治理机制和由此而带來的“内部人控制”的问 题。最突出的几个表现：一是董事会、监事会和股东大会的不作为；二是高级管 理层的“内部人控制”;三是

7、缺乏有效的激励约束机制。因此，对城市商业银行监管的关键就在于法人监管。这里所说的法人监管， 并不意味着我们只对城市商业银行的法人进行监管，而是要通过我们的监管，帮 助和促进城市商业银行真正建立起“三会一层”的现代企业制度，完善城市商业 银行的法人治理结构。对城市商业银行的法人监管主要有三个方面内容：一是按 照公司法和股份制商业银行公司治理指引的要求,完善其公司治理机制；二是由银行监管部门制定考核办法，对城市商业银行的 高管人员履职情况进行定期考核；三是坚持城市商业银行总行、支行的两级管理 体制，强化总行对支行的扁平化管理，以减少机构层次和管理成本、减少信息失 真和衰减、提高科学决策的效率。对农

8、村信用社应实行大户监管目前农村信用社普遍存在的问题就在于资产质量茅、经营效益低、历史包袱 重、内部控制弱、经济案件多发、操作风险严重。但在这些问题当中，当而最需 引起关注的述是“垒大户”问题。所谓“垒大户”就是农村信用社的资金投放主 要集中在个别或少数大户身上，“把鸡蛋放在一个篮了里”，违反了风险分散的 基木规律，造成的后果也十分严重。因此，对农村信用社监管的关键就在于大户监管，即把监管重点放在农村信 用社的贷款大户、投资大户、融资大户上。大户监管的主要内容：一是要严格执 行单户贷款比例管理，县级法人社组建以后，每个社都要根据资本金的一定比例 来确定单户贷款的限额，并确保不得突破，对购买国债、

9、资金拆借业务也耍确定 一定合理的比例；二是大户监管的侧重点不同，在农村信用社的资产业务中，侧 重对其资金运用的大户进行监管；在贷款大户、投资大户、融资大户中，侧重对 贷款大户进行监管；在贷款大户中，侧重对投向非农业生产的贷款进行监管；在 贷款业务风险管理中，侧重对大户贷款的合规情况和授信尽职情况进行监管；三 是在做好大户监管的同时，耍提倡农村信用社资金不离土、不离乡，树立“扎根 农村、服务'三农'”的经营宗旨，提高信贷支农意识，适当 放宽小额农贷条件，大力发展小额信用贷款和农户联保贷款，改善金融服务，为 解决农民贷款难、促进农民增收提供支持。农村信用社发放农户小额信贷意义十 分

10、重大，既有利于农村信用社分散信贷风险、扩大收入来源、取得明显的经济效 益，又有利于农民通过贷款不断扩大生产提高收入、增强农村信用社与农民群众 的血肉联系，取得良好的社会效益。对信托投资公司应实行产品监管近年来，相对于信托公司的其他业务，资金信托产品得到了快速的发展，但 口从2004年在上海发生了 “金新信托”偿付危机的事件后，资金信托产品的风 险性也一直受到监管部门的高度关注。风险产生的原因主要有两条：一是投资人 对于信托产品不甚了解，而在已发行的信托产品小绝大多数是通过银行进行销 售，投资人z所以购买是因为把信托产品当成了银行或信托公司发行的债券，对 信托产品的风险没有足够的认识；二是信托投

11、资公司因监管法制建设以及内部管 理的欠缺，进行了一些不规范的操作，在发行信托产品时刻意减少信息披露、有意识地模糊风险和违规 承诺收益保底等。因此，对信托投资公司监管的关键就在于产品监管，即重点加强对信托投资 公司发行的资金信托产品进行监管。产品监管的主要内容有三个方面：一是加强 对信托产品资金使用方向上的监管，严格控制信托产品将资金运用在房地产等肓 口投资和过热行业，严格控制发行异地集合资金信托计划，严格控制信托投资公 司突破产品计划、扩大资金规模，严格控制信托投资公司的关联交易，防止信托 投资公司将信托产品资金通过关联交易进行挪用；二是规范资金信托产品的营销 宣传和风险提示，根据有关规定，信

12、托产品不得通过报刊、电视、广播和其他公 开媒体进行营销宣传，不得頂诺收益保底等，在严格遵守规定的基础上，监管部 门应要求信托投资公司在其产品介绍小进行必要的信息披露和风险提示；三是加强监管方 和被监管方的“透明度建设”，通过信息披露和宣传讲解，逐步普及信托业和信 托产品知识，强化投资者的风险教育，培育成熟的市场主体。对资产管理公司应实行程序监管资产管理公司的问题主要是在收购和处置不良资产方而的违规问题。在不良 资产收购过程中，突出的问题是审杳把关不严，致使一些 不符合剥离条件的贷款被剥离到资产管理公司，造成了相当一部分金融债权难以 落实；在不良资产处置过程中，突出的问题是存在违反程序、弄虚作假

13、、暗箱操 作的现象，致使部分资产被低价处置，造成国有资产不同程度 的流失。因此，对资产管理公司监管的关键就在于程序监管，即监管的重点是看资产 管理公司收购和处置不良资产的程序是否规范。程序监管的内容：首先，耍建立 健全资产管理公司从收购、评估到处置等各环节的法律法规，为规范管理和有效 监管提供法制保障，做到有法可依；其次，健全资产管理公司相关的内控制度和 操作规程，进一步完善资产管理公司业务流程，做到有章可循和程序化操作；第 三，在不良资产处置中，强化不良资产处置中资产评估工作，严格执行先评估后 处置的程序，不得逆程序操作；第四，规范不良资产处置程序，在完善竞标、拍 卖等处置方式的基础上，积极

14、探索不良资产处置的新方法；第五，加强对资产管 理公司高管人员和工作人员履职情况的监管，切实防范在不良资产处置屮的“道 德风险”，确保把国有资产的损失降低到最低限度。对邮政储蓄机构应实行分账监管由于我国的邮政储蓄机构并不是一个独立的法人，只是邮政局的一个内设职 能部门，在其内部不可能按照现代金融企业制度，来建立严格的内控机制和有效 的风险防范机制，特别是h前邮政储蓄的核算方式仍执行原邮电部制定的邮电 通信企业邮政储蓄业务会计核算办法，只对储蓄业务资金、转存人民银行和商 业银行利差收入进行核算，而邮政储蓄业务成本、利润则全部纳入邮政企业的统 一会计核算中。在这种核算模式卜，邮政储蓄机构经营成效无法体现，成本意识淡薄；经营风险被掩盖，盲n扩张欲望强烈，变相高息揽存的情况屡 见不鲜，严重扰乱了金融市场秩序；邮政企业挤占、挪用邮政储蓄资金的现象时 有发