行政指导法律控制体系建构

1、行政指导法律控制体系建构的研究摘要：依法行政要求建立完善的行政指导法律规范体系。立法部 门应当加快实体法和程序法的立法进程，加强对行政指导的法律控 制。实体法控制要明确行政指导主体和内容，健全责任机制,适时制 定行政指导行为法典，配套完善相关的法律规范。程序法控制应当 建构行政指导的说明理由制度、公示制度和听证制度。关键词：行政指导；法律控制；规范2012年2月26日，中国国家广播电影电视总局向中国电影发行放 映协会、中国电影制片人协会发出关于进一步规范电影市场票务 管理的指导意见（征求意见稿）。意见主要矛头直指所谓的会 员票、团体票等优惠票价格不低于影院挂牌价格的70%. 1此意 见引起了社

2、会的广泛关注，有人认为国家行政干预范围过大，也 有人认为此行政指导行为对于规范电影市场起到重要的作用。因此 引发了对于政府如何规范实施行政指导行为的讨论。随着我国社会 主义市场经济体制的建立和逐步完善，建设服务型政府成为社会体 制改革的重要冃标，行政指导作为转变政府职能、建设服务型政府 的一个重要标志，开始受到各级政府的重视。但是，我国目前对于 行政指导的规范多为原则性规定，并且散见于不同层次的法律文件 中，人们对行政指导的概念和性质认识模糊，实施行政指导应当遵 循的原则和程序以及如何进行权利救济仍没有一套完整的制度进 行规范。依法行政，是法治社会的必然要求，因此，必须建立一套 完善的行政指导

3、法律控制规范体系。-、行政指导的实体法控制彳亍政指导(administrative guidance)是行政机关为谋求当事人 作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而在其职责范围内实 施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果 的行为。2行政指导是行政主体行使行政管理职权的一种行为方 式，其主体、内容等应该受到具体的行政组织法、行为法等法律、 法规的规范和制约。我国目前关于行政指导的法律、法规和其他规 范性法律文件在整个法律规范体系中所占的比例不高，且这些规定 都是原则性的，立法部门应该根据行政指导的灵活性、非强制性等 特点，加强对行政指导实体法的立法工作。行政指导的实体法控制

4、 应着重从以下儿方面岀发：渊一冤明确行政指导主体和内容行政指导的主体必须合法。有权作出行政指导的主体必须有法律 的明确规定。行政指导必须由合法成立的行政机关在其权限内作出 才有效。不是合法成立的行政机关所作出的指导行为和行政机关在 其权限范围以外所作出的指导行为都是无效的。法律、法规授权的 组织作出行政指导不得超出其授权范围，行政机关委托的组织作出 行政指导不得超出委托权限之范围。对行政指导主体的法律控制主 要由组织法來规范。行政指导的内容必须合法。即行政指导的内容必须有法律的明确 规定，不得违背宪法、法律及其他规范性法律文件，即使是法律没 有规定行政指导的具体内容，也不得违背宪法和法律的基本

5、精神、 基本原则及政策。行政主体不得以行政指导的方式侵害相对人的合 法权益。渊二冤在行政指导中建立健全行政责任机制行政法治原则要求建立健全行政责任机制。法律责任是实现法律 权利和正确行使权力的重要保证。无救济就无权利，无责任即无行 政，因而建立健全行政责任机制显得尤为重要。由于行政指导的非 强制性，相对人不接受指导行为并不必然产生法律责任，所以此处 讨论的法律责任主要是指行政主体实施行政指导应当承担的责任。渊三冤适时制定专门的行政指导行为法典行政指导在我国广泛运用于经济、社会管理的各个领域，但是对 于行政指导研究仍然处于探索阶段，行政指导的范围、主体、行为 方式、程序等都不明确，这对于行政指导

6、工作带来很大的麻烦。因 此，应加强对国内外行政指导实践和立法经验的研究总结，在条件 成熟时，制定我国专门的行政指导法，对行政指导的基本问题 集中作出全面、系统、明确的规定。行政指导法与其他关于行 政指导的法律性文件相互配合发挥作用，共同构建行政指导法律规 范体系，对于推动行政指导行为的规范化、制度化和法治化，具有 多方面的重要意义。渊四冤制定和完善配套的和关法律规范我国目前的行政指导内容只是零散地分布在各个法律性文件当 中，并没有进行细致的规定。因此要尽快建立健全行政指导法律规 范体系，制定和完善配套的相关法律规范。应当在法律、行政法规、 地方性法规、行政规章等各个层次的法律性文件中，根据实际

7、情况 和需要分别就行政指导行为作出相应的规定，以提高行政指导行为 的规范化、系统化和法治化程度。二尧行政指导的程序法控制行政程序就是由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政 行为的过程。3行政程序是规范行政权的行使、体现法治形式合 理性的行为过程，是实现依法行政、法治行政的重要前提，而行政 程序是否发达是衡量一个国家行政法治程度的重要标志。因此，现 代行政法中，行政程序具有极其重要的法律地位，程序法真正体现 现代控权理念。当前我国程序法对行政指导的规范可以考虑以下几 方面：渊一冤确立行政指导说明理由制度1. 行政指导形式上釆取口头或书面的形式行政主体实施行政指导 时，应向相对人说明指导的内

8、容、依据，要根据问题的性质、涉及 的范围等来确定是否采用书面形式。原则上应当以书面形式进行， 除非法律有特别规定。2. 向行政相对方解释说明行政指导是行政主体根据经济、社会生 活的发生的具体情况，及时、灵活釆用的行政管理措施，相对方多 处于不知情的弱势地位。行政主体应事先告知，实现相对人的知情 权。具体说明行政指导的内容、目的、法律依据和其他事项，以便 相对方充分了解行政指导对自身利益的影响，从而自主决定是否接 受这一指导。3. 行政相对方应享有表达意见的权利行政主体向相对人说明行政指导内容后，应给相对人询问情况和 陈述意见的机会。相对人可向行政机关提出询问，还可以就不明白 的事项或有争议的问

9、题表达意见。渊二冤确立行政指导的公示制度行政指导的公示制度是由其对象 的不特定性决定的。在我国的行政指导实践中，不仅存在着对象特 定的具体的行政指导行为，还存在着大量对象不特定的抽象行政指 导行为，因而，也有必要建立抽象行政指导的事先公示制度。因为抽象行政指导的对象是不特定的多数人，行政主体在做出行 政指导时无法向每一个可能的指导对象进行说明理由。因而必须通 过某种途径进行”送达” o具体行政指导可以通过口头或者书面的 形式直接将指导意见告知相对人，而针对不特定对象的抽象行政指 导，通过公示送达相对人更为便捷有效。通过将行政指导向社会或 部分社会群体公示，可以使每一个符合行政指导对象条件的相对

10、人 有机会获知行政指导的信息。就像适用于不特定对象的法律规范必 须公开才能生效一样，公示行为也应成为抽象性行政指导的一个必 经程序。但是，公示制度不能影响到行政指导的便捷性，公示不必 像行政立法行为那样严格。公示也可以根据不同情况便宜实施。假 如该行政指导是针对特定的群体就某特定事项而实施的，那么该项 指导可以仅在该群体范围内进行公示，只要使该部分群体均有机会 获知该项指导即可。渊三冤确立行政指导的听证制度听证是行政主体在作出重大的或对多数人实施的行政指导行为， 影响行政相对人的合法权益之前，由行政主体按照听证程序举行听 证会，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政主体听取意见、 接纳证据的程

11、序所构成的一种法律制度。听证是相对人参加行政程 序的主要形式。一方面，行政主体通过听证，可以拓宽信息渠道， 充分听取利益各方的意见，从而更加科学、合理的作岀决策；另一 方面，相对人通过向行政主体陈述意见，能动地参与了行政程序， 进而能够科学、客观地选择行政指导，体现了行政的公平和民主。 行政指导以其功能为标准，可以分为规制性行政指导、调整性行政 指导、促成性行政指导。促成性行政指导属于授益型的行为，可以 不进行听证。规制性和调整性行政指导在冃前中国行政实务中往往 具有事实上的强制力，容易侵害相对人的合法权益，因此应当依法 举行听证。参考文献1 李六合购电影票指导意见难以”指导”eb/ol. (2012-2-27) 2012-3-3. http:/www. jxcn. cn/1