试论城乡一体化下的公共财政改革

1、试论城乡一体化下的公共财政改革建国以来，我国走的是一条以“牺牲农业，发展工业" 的工业化道路。在农村税费改革以前，据统计，1950-1978 年，国家通过工农业产品剪刀差大约取得了 5100亿元收入, 同期农业税收978亿元，财政向农业支出1577亿元；国家 提取农业剩余净额4500亿元。改革开放以后,1979年至1994 年国家通过工农产品剪刀差从农民那里取得大约15000亿元 收入，同期农业税收总额1755亿元，各项农业支出3769亿 元，国家提取农业剩余净值约12986亿元。1994-2000年， 国家向农业投入5986亿元，农业交纳稅金和地方费用9733 亿元。在城市，提供公

2、共服务（如教育、医疗、图书馆、公 用交通、消防、绿化）时，一般不会要求居民负担费用；当 城市兴建公共设施（如道路、桥梁、学校、公园）时，居民 根本不必承担任何费用。而农村则不然，不仅公共服务十分 有限，公共设施十分落后，而且，即使是最必要的服务和最 简陋的设施也要当地农民负担。城乡二元结构，使得城乡差 距不断扩大，农村公共产品供应严重短缺，地方财政实质是 城市财政。农村税费改革以来，尤其是党的十六大以来，按照十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”的要求，公共财政加 快了向农村覆盖。根据国家的统一部署，各地先后建立了新 型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、失地农民的 社会保障制度等，让农村居

3、民真正感受到地方公共财政的阳 光。但从这些制度本身来看，仍没有脱离城乡二元结构的阴 影，仍然是城乡两种制度、两种身份，双线运行。按理说，公平分配税负和提供公共服务与公用设施是 政府的责任，政府应尽量为所有公民（包括居住在城市和农 村的农民）提供大致相同的公共服务和公用设施。城乡两种 制度、两种身份显然是不符合地方公共财政发展要求的，但 有了制度比没有制度是一大进步，有差距的存在，说明改革 还不彻底，发展还不完善。下一步是城乡两种制度、两种身 份的磨合、衔接、统一。设计城乡一致的公共制度，逐步出 台城乡一体化的财政政策，这是地方公共财政改革和发展的 立足点。公共财政是与市场经济相适应的财政制度安

4、排，包含着丰 富的政治内容。任何时代、任何社会制度下，财政都是不得 不重视的大问题。不断完善公共财政和政策，也能促进城乡 一体化发展。一、合理划分财政支出责任，实现财权与事权相匹配 权力与责任相对应是行政管理的重要原则，毫无疑问， 有权必有责；同样，有责也须有权。各级政府履行职责必须 具有一定的实施条件：权力就是责任的内在实施条件。财权 是政府权力的重要组成部分，任何一级政府负有为公众提供 公共服务的责任，就不能不具备提供公共服务的财政条件。 我国农村公共服务与城市相比严重匮乏。从政府间财政支出 责任划分来看，主要问题在于公共支出过度依赖于基层，弱 小的县乡财政与所承担的众多的公共服务极不相称

5、，财权与 事权脱节状况明显。最近安徽阜阳“ev71病毒”感染（手足 口病）这一震惊全国的公共卫生事件，凸显了阜阳农村公共 产品和公共服务供给严重不足：阜阳一年财政收入30亿上 下（2007年为32. 2亿），却要为954万人提供公共服务，重 负可想而知。因此，急需从政策上明确合理的划分各级财政 支出责任，使财权与事权相匹配。参照世界上大多数国家的 经验，根据我国目前的发展情况，建议很多县乡财政难以承 担的义务教育支出，应由中央财政统一负责；医疗卫生、养 老支出则应由中央财政和省级财政共同负责。将这三大块最 基本的公共支出从县乡财政支出中剥离，可以有效缓解财权 与事权相脱离给基层财政带来的压力，

6、对于防止基层成为上 级转嫁财政困难的渠道也可起到一定作用，并且对实现城乡 公共服务均衡化意义重大，既有利于人口的合理流动，又有 利于维护社会以及人的最基础的公平。二、优化财政支出结构，重视财政理念与方法创新应进一步加大中央财政向基层的转移支付力度，并重视 财政理念与方法创新。我国从1994年起开始逐步建立起政 府间转移支付制度，为解决区域、城乡财力不平衡问题发挥 了作用。近年来转移支付力度逐渐加大，但绝对数量仍有限, 而且最终落实到县乡级的资金更少。为此提出：（1）随着中 央“财政蛋糕”的不断做大，对县乡转移支付不仅要“切” 增量部分，更要在存量上作文章，以此加大转移支付力度， 优化支出结构；

7、（2）在理念上把基层作为转移支付的政策重 点，转移支付向中西部倾斜的同时应坚持面向基层的基本方 向。一些资金中央在转移支付时就要明确其落脚点在县乡、 或规定县乡应得比例，防止上级政府运用行政权力层层截 留、层层剥皮；（3）在方法上倾斜性的取消一些专项转移支 付资金配套要求。在以往对县乡的转移支付中要求项目资金 配套的占相当的比重，很多贫困县乡对好不容易争取来的资 金和投资难以割舍，却又无法完全达到配套要求，而在资金 不足的情况下只好降低项目工程设计标准，使用廉价低劣的 材料，当自然灾害来临时，“豆腐渣”本质暴露无疑，教训 非常深刻。三、加强财政预算管理，依法理财，扭转财政资金分配的“二元结构”

8、财政预算管理是市场经济体制对公共财政的基本要求， 这也恰恰是我国各级财政管理的“软肋”，财政管理的随意 性是县乡财政困境的一个重要原因。科学规范的预算可以全 面完整的反映政府财政资源配置的范围和方向，增强政府在 城乡一体化建设中的调控能力。首先，财政预算的编制要尽 最大努力克服“建设财政”弊端，加大基本公共服务支出， 从源头上保证公共财政的公共性质，为纳税人理好财；其次, 财政预算要对“二元化”进行解构，使财政资金城乡分布趋 于均衡；再次，要依法理财，强化财政预算的刚性，对于经 法定程序确定的预算，一般不得随意调整或更改，即使必要 的调整更改也必须遵循严格的法定程序，坚决杜绝以人治代 替法治，确保配置县乡的财政资金能够真正到位；最后，财 政预算应减少一般性支