完善民办学校税收分类优惠政策的思考

1、    完善民办学校税收分类优惠政策的思考    允许取得“合理回报”的提法一出现，即在社会各利益群体中产生了激烈的争论。这种提法的逻辑起点是借鉴资本的投入产出理论，个人对教育的投资也可以获利。关键的问题在于，提取“合理回报”的学校提取额度是否控制在合理的范围，财务审计是否监管到位，捐资人的捐资能否真正投入到民办学校而不被转移，是影响政府财政扶持决策和社会捐资人决定的重要问题。将民办学校划分为“营利性”和“非营利性”两种类别，目的在于研究不同民办学校的非营利程度，激发各利益群体助力民办教育的积极性。要划分“非营利性”和“营利性”民办学校，首先要弄清楚“盈

2、利”和“营利”两个概念。“盈利反映的是一种收支之间的状态，收入大于支出就出现盈利；营利则是对经济行为的一种描述，谋求利润被称为营利。根据对盈利的处理方式不同，可以区分出营利性机构和非营利性机构。”14也就是说，“营利”与“非营利”是一种经济诉求，不体现组织经营状况的好坏。现实中，不同主管部门和利益主体的判断标准不同。教育管理部门在考虑扶持哪些民办学校的时候，主要关注举办者的投资动机，即“谋求利润”还是“不谋求利润”；投资者考虑的是学校是否能实现“盈利”，而财政和税务部门在提供资金和税收优惠时，重点考虑是否有法可依。这就涉及到政府各部门和相关利益者统筹协调的问题。可见，将民办学校划分为“非营利”

3、和“营利”两种类别具有可行性，但需要政府依据我国税收的本质特点，在平衡各利益群体诉求的基础上，重新划定“非营利”和“营利”学校的标准，并允许民办学校举办者和管理者根据政策自主选择所属类型。确定不同分类之后，可以分别享有不同的税收优惠政策。(二)以产品属性作为税收分类优惠标准从公共政策理论的视角，可将民办教育产品划分为“公共产品”和“私人产品”两大类。美国经济学家萨缪尔森指出，“公共物品”就是每个人对该物品的消费不会减少其他人对该物品的消费。而“私人物品”则不具有这个性质。15正因“公共产品”具有这样的特点，无论是非营利机构还是营利性机构、企业，只要能提供人民需要的公共服务，政府就可以引入竞争机

4、制，通过合同、委托等方式购买。这也是政府推进公共资源配置市场化改革的趋势。大力扶持民办学校提供“公共产品”服务，有利于从数量上和质量上提升公共资源供给水平。政府的职能就是协调社会各利益群体，达到一种各阶层都能够接受的利益平衡。因此，对于提供接近“公共产品”的民办学校，可以由政府购买教育服务，或得到政府的财政扶持、税收优惠奖励。为全民提供义务教育是各国政府的重要公共职责之一。在政府不能完全满足全面义务教育需求和教育质量均衡发展的阶段，提供义务教育的民办学校有效地缓解了办学资金不足的矛盾，协助政府增加了优质教学资源的供给。在现有资源条件和政策背景下，政府应首先重点扶持提供义务教育的民办学校。无论其

5、是否为“非营利”学校，政府都可以通过购买教育服务，提供义务教育专项资金，制定民办学校税收专门法规等方式重点扶持。这将是转变政府职能，吸引社会资金进入义务教育领域，促进我国义务教育供给数量和质量全面提升的重要举措。(三)以办学层次作为税收分类优惠标准从投资收益率看，不同办学层次民办学校的实际效率不同。萨卡洛普洛斯(george psacharopoulos)等人通过对几十个国家的研究发现办学层次从低到高的投资收益率呈递减趋势。在亚洲各国初等、中等、高等教育的社会收益率平均数依次为27%、15%、13%；在拉丁美洲国家分别为26%、18%、16%；在中等发达国家分别为13%、10%、8%。16投资

6、收益率不仅反映盈亏问题，也反映国民对不同层次学校的需求程度。为鼓励民办教育高效整合资源，可以考虑按民办学校办学层次划分税收分类优惠标准。综合以上分析，可从民办学校经济诉求、社会价值、实际效率三个视角划分民办学校税收优惠分类标准。这三个划分标准的实施不能一蹴而就，需要配合国家政策逐步确立。目前看来，第一种划分标准既可以从国外税收政策中吸取经验，又能在我国现有政策环境中寻求落脚点，具有较强的政策适用性，可以先行实施，初步确立民办学校免税和减税标准；第二种划分标准有利于优化和增加公共教育资源供给，促进教育公平，但需要在第一种标准确定之后逐步确立；社会主义初级阶段要兼顾公平与效率，第三种划分标准有利于

7、提高教育资源使用效率，可以在民办学校税收法律政策相对完善之后加以考虑。四、完善我国民办学校税收分类优惠政策的建议当前，我国改革发展进入新阶段，民办教育改革进入攻坚期和深水区。改革越来越多地触及深层利益关系，越来越要求对既有利益进行重大而深刻的调整。17(一)确定税收分类优惠政策的法律地位民办学校税收分类优惠政策制定过程，应落实税收法定原则。税收法定，强调税收的基本要素要通过法律形式明确规定下来。18民办学校分类优惠政策的出台，只是立法的准备，只有将民办教育的税收管理上升到法律层面，才能真正规范民办教育的分类管理，进一步明确民办教育的法律地位。税收分类优惠法规宜以公平、公正为基础，以公益性为导向

8、，从以下几个方面明确规范：1.对税收分类优惠资格的认定。民办学校的分类标准是多样的，应在广泛征求意见的基础上做出选择。目前，得到广泛认可的分类标准是将民办学校分为营利性和非营利性两大类。但此标准仍然停留在政策文本，没有写入法律条文，导致各地执行不一。建议早日完善和修订相关法律，从注册环节严格规范税务管理。符合法律规定的非营利性民办学校，应享有与公办学校同等税收优惠政策。2.对税收分类优惠执行的监管。民办学校不同于政府直接管理的公办学校，对民办学校监管存在很多盲区，如财务审计漏洞等。在相关法律出台以后，更关键的问题是细化核实民办学校的所属类别，避免因疏漏导致名不副实的民办学校骗取税收优惠。因此，

9、建议财政、税务和教育行政部门联合成立民办教育财政与税收监管中心，专职审核与监管民办学校税收优惠政策、法规的确立、执行、监管、以及财务数据统计和信息公开。3.对法律政策出台进度的把握。法律规范的形成需要过程，首先广泛征集各利益群体意见，通过政策试行初步方案，在过程中评价方案的可行性，之后将政策上升到法律高度，明确民办学校分类标准和优惠资格。可以采取稳妥推进的办法，逐批确定享受税收优惠的学校名单，有步骤、有计划地完成审核、认定、执行与监管工作。(二)明确中央和地方政府财权划分税收征免权力的主体是政府，完善民办学校的税收优惠政策，需要进一步理顺中央和地方政府财权划分。随着我国经济体制市场化改革的推进

10、，分税制改革的程度也随之深化。其核心是，在划分中央政府和地方政府事权的基础上，划分中央政府和地方政府的财权。对于民办学校的税收问题，中央应管宏观，负责统筹和调配，确保全国公平、有效、统一、开放的环境，主要从原则、标准、适用范围上规范民办学校的税收政策。地方应管理地区性事务，负责维护地方市场秩序，应在遵循中央原则的前提下，根据地方财政能力和本地区民办教育发展水平与需求特点制定更加细化的税收优惠政策。这里存在的问题是，在划分中央和地方权限时，如何确立中央和地方管理权重。现实中，各地方政府的经济水平差别较大，财政税收补助的能力也不同。如果一刀切规定各地方政府执行同样的财税政策，必然导致经济落后地区财

11、政压力增大，扶持民办教育的积极性减弱。所以，中央政府应积极调节各地区民办教育均衡发展。可以设立民办教育扶持专项资金，重点扶持经济相对落后地区民办教育的发展。各地方政府应积极拓展民办教育资金来源，用地方专项资金促进民办学校税收优惠的扶持力度。(三)构建学校财务监管和公开平台政府通过财政投入和税收优惠方式扶持民办学校时，同步完善民办学校财务监督机制，合理确定税收的额度和优惠幅度。对民办学校财务的监管主要包括民办学校的资金筹措方式、学校的预算管理、学校的会计审核、学校的资产与产权、学校收益的分配、学校财务管理队伍建设以及学校财务风险防范。其中，与税收审核相关的重点是会计审核和收益分配。会计审核应包括

12、民办学校资产、负债、净资产、收入、费用与成本的确认与计量。收益分配包括民办学校收益再投入、税费管理、合理回报等问题。对民办学校实行分类管理后，各类民办学校须按规定办理税务登记，按时进行纳税申报，各级政府税务机关或专门机构应严格审核不同类型民办学校的免税项目和应税项目，依法处罚违反税法和相关法律的民办学校，并取消被处罚学校一定时间内的税收优惠。政府还可以委托社会中介机构定期和不定期审查民办学校财务状况，并通过信息公开平台定期通报各民办学校财务状况和减免税情况。(四)区别存量和增量资产税收方式民办学校税收分类优惠政策实施中，应注意区别存量和增量资产税收方式。新增民办学校或民办学校增量资产可以直接进

13、行分类管理，享受不同类别的税收优惠政策。但民办学校存量资产比较复杂，资产来源不同，既有捐资资产也有投资资产。一些民办学校投资人投资民办学校的目的是为了取得“合理回报”。分类管理之后，各民办学校都要选择不同类别，如果一部分民办学校选择可以享受与公办学校同等税收优惠的非营利性民办学校，就要放弃取得“合理回报”，甚至失去收回原有投资成本的可能；而选择不享受税收优惠政策类别，如营利性民办学校，税收负担就会加重，势必会影响一部分原有民办学校投资人的利益，形成政策落地的阻力。所以，民办学校税收优惠政策的制定，应慎重考虑存量资产的税收方式和补偿方式。如果不允许收回原有投资，可探索是否给投资人更多税收优惠奖励

14、；如果允许收回原有投资，可以用清算后的剩余财产，返还或折价返还举办者的投入。但奖励和返还资金应注意政策导向，并要严格审核，公开信息。(五)防范执行中衍生权力寻租空间民办学校税收分类优惠实质上是利益再分配问题。利益分配者和受益者分别是政府和个人、其他组织。权力寻租就是发生在政府和私人之间以及经济活动领域，旨在获取权力租的腐败行为。民办学校税收分类优惠管理涉及的利益空间较大，认定享受免税、延期征税、退税的学校资格、免税种类、补偿和奖励程度等，都存在权力寻租的可能。应对权力寻租问题，可从政府和社会两方面加强监督：一方面，加强纪检监察机关的监督力度，依法推进严格的过程管理和责任追究制；另一方面，广泛发

15、挥社会监督力度，采取政府信息公开，人民监督举报的方式强化监管。但从根本上来看，还需要政府简政放权，放管结合，处理好政府和市场的关系，减少不必要的行政干预。在条件成熟时，也可以引入社会中介机构负责民办学校税收分类优惠执行过程的监管和评价。参考文献：1新华社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定db/ol.2马晖.民办教育拟出“三十条”：分类管理成关注焦点n.21世纪经济报道，2014，08，11.3戴相龙，黄达.中华金融辞库m.北京：中国金融出版社，1998.35-36.4国家税务总局.关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知db/ol.5周海涛，钟秉林.中国民办教育发展报告2012r

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