论行政立法中的公众参与

1、洛th忏范学院luoyang normal university2008届本科毕业论文论行政立法中的公众参与院（系）名称 管理科学系专业名称公共事业管理学生姓名klkjklj学号040244001指导教师mkl硕士完成时间2008年5月7日论行政立法中的公众参与nkjl管理科学系 公共事业管理专业学号： 040244001 指导教师： nn 硕士摘 要： 如何充分发挥社会主义民主法治，加强公众在行政立法中的参与，切实在立法阶段保障人民群众的合法权益， 已成为当前行政立法领域特别是在地方性行政立法及规范性文件制定过程中亟待解决的重要问题。 公众参与在行政立法中有着重要意义与价值公众参与行政立法也

2、是我国民主政治建设应有之义。在我国，公众参与行政立法的程度普遍偏低，行政民主化进程受到制约，要强调公众参与在行政立法中的积极作用，通过完善行政立法的程序与方式确保公众参与行政立法，实现行政立法民主化。关键词： 行政立法；公众参与；民主依法行政是我国政府行使行政职权的基本原则和建设社会主义法制国家的基础， 要做到依法行政首先要有法可依，因此行政立法已成为依法行政，建设法制化政府的重要内容。从 1980 年至今我国颁布了 300 多部法律，其中有关行政方面的法律占据了立法总量的一半以上，以制定法律规章为主要内容的行政立法工作，在推进我国行政法制化过程中发挥着重要作用。 行政立法不仅是依法行政的重要

3、内容而且是行政机关管理社会的重要手段。行政立法极大地规范和指导着公众生活的方方面面。行政立法是否真正体现民意，行政立法的内容是否科学合理，在很大程度上依赖于行政立法的程序。行政机关所立之法须为良法， 能够真正彰显法的民主和权威， 所以行政立法必须有公众的参与。随着法的规范作用与保护作用日益提高，公众参与意识的不断增强，以及行政立法与社会公众的密切联系，所以公众参与行政立法成为一种必然趋势。一、我国公众参与行政立法的意义与现状公众参与作为一种完善行政立法的途径与方式，有着极其重要的价值与意义，对于 公众参与行政立法意义与现状的研究由来已久，笔者归纳如下：（一）公众参与行政立法的意义行政立法是指国

4、家行政机关依照法律规定的权限和程序制定行政法规和行政规章的活动。行政立法是当今世界各国政府普遍具有的职能。行政立法的主体虽然是行政机关，但是行政机关进行立法、制定法规和规章不能闭门造车，必须通过适当的途径和方式听取和吸收民众的意见，让民众参与行政立法，即所谓的公众参与。参与行政立法需要有制度保障，因此需要建立健全行政立法的公众参与机制。建立公众参与机制有利于行政立法正确地反映人民的意志，而不仅仅反映行政机关的意志；有利于行政机关全面地了解各种不同的利益要求，使行政立法的内容更加科学合理，进而提高立法质量和行政机关立法水平； 有利于使行政立法的最终结果得到公民的认同和支持， 增加政府威信，正如：

5、 “程序的正义能够在一定程度上启发社会成员的良知 , 增加统治阶层的凝聚力 , 提高和强化统治者的权威。” 1 此外，“人们一旦参加程序 , 那么就很难抗拒程序所能带来的后果 , 除非程序的进行明显不公。 无论把它解释为参加与服从的价值兑换机制 , 还是解释为动机与承受的状况的布局机制 , 甚至解释为潜在的博弈心理机制 , 都无关宏旨。 重要的是公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果。” 2 建立公众参与机制还有利于增强公众的民主参与意识，增加政府立法的透明度，防止行政机关恣意妄为，在一定程度上避免由于关门立法可能产生的恣意专横和立法偏私现象，降低行政立法、执法成本；而且公众参与

6、是以程序的正当性弥补行政立法权正当性的不足并最大限度地提高了行政效率。（二）公众参与行政立法的现状近年来，随着我国依法治国基本方略的逐步确立和社会主义法制建设的不断深入，社会公众与政府之间的关系逐步朝着良性互动的方向发展， 人民群众参政议政的理念也逐步渗透到行政立法领域，各地在公众参与立法方面也做出了许多有益的尝试，取得了良好的效果，但我们也看到，由于现行的立法程序中对于保障公众参与权利的规定过于笼统和模糊，导致行政立法机关在立法程序中拥有大量的程序主导权和自由裁量权，公众参与往往处于消极状态，其参与权利容易被漠视，其功能和作用的发挥仰赖于行政立法机关的指挥和调度， 其参与意见难以得到尊重并产

7、生实效。 如立法主体的垄断性地位，起草部门无法摆脱的部门利益，委托专家立法矛盾重重，公众参与形式主义倾向等等。长期以来，我国行政立法从立法规划、立法提案、到起草立法草案，再到正式草案的确立，无不是国家机关占据重要地位甚至是垄断性地位，缺乏社会各界、各阶层的民众参与立法的畅通渠道。因此，也有人称之为“官僚法”。此外，由于相应的归责机制和参与权利保障机制的不健全， 公众对行政立法主体滥用行政权力而侵犯其合法权益的行为无从诉诸于有效的救济途径， 这就在很大程度上造成了公众参与徒有形式而没有任何实质意义。 正如最近出现的针对一些旅游景区门票涨价问题举行的听证会只是流于形式而行政机关并没有切实听取和采纳

8、公众的意见和建议。如何充分发挥社会主义民主法治，加强公众在行政立法中的参与，在立法阶段保障人民群众的合法权益，已成为我们在当前行政立法领域特别是在地方性行政立法及规范性文件制定过程中亟待解决的重要问题， 下面仅从我国公众参与行政立法的相关依据和实践中具体分析目前公众参与行政立法存在的问题和原因，并对完善公众参与行政立法机制方面提出几点探讨意见。二、公众参与行政立法的民主正当性行政立法权是公权力的一部分。 公权力指以维护公益为目的的公共团体及其责任人在职务上的权利，它是基于社会公众的意志而由国家机关具有和行使的强制力量, 其本质是处于社会统治地位的公共意志的制度化和法律化。公权力的显著特征是其公

9、共性，这也成为行政立法权所具有的特殊性质。在传统公权力理论之下，政府与公民间的行为关系，是一种命令与服从关系或命令与控制关系，行政行为是行政机关作为主权者对公民所作的最终命令。“ 20 世纪以来的现代行政法倡导的是以 社会本位 为人文精神的，公权力理论中国家权威主义的色彩有所淡化，行政立法行为带有了更多的协商、合作精神。它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相一致，在道德观念上的价值取向相互信任，因而在行为关系上的理念就是服务与合作。也就是说，政府与公民之间的行为关系是一种服务与合作的关系， 行政立法行为是行政机关在公民的参与下所作的一种服务与合作行为。 ” 3 这种以服务、 合作为基调的

10、公权力理论进一步证明了公权力的这种公共性，正是由于行政立法权同样具有这种公共性，所以在行政立法中加强公众参与才具有理论及现实意义上的民主正当性。公民参与行政立法行为的主动性、积极性大为增强，体现公民与行政机关之间协商、合作精神的、权力色彩相对较弱的行政契约、行政指导等行政手段受到越来越多的重视和运用。公权力理论的这种变化，为当前公众参与行政立法提供了一定的理论基础。然而，按照传统理论，行政机关是无权进行立法的， “如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不具有法律效力和强制力。 ” 4 在我国， 国家权力机关是全国人民代表大会， 行

11、政机关是其执行机关。行政机关的基本特质是它的执行性，它的基本职能是执行人民的意志、执行法律。按照我国行政法的传统理解, 行政法被称为“管理法” , 公众被定位为行政管理的对象 , 即他们在行政法律关系中是受行政主体管理的相对方。 而在当代社会中 , 受社会转型的国内背景和全球化的国际背景所影响 , 行政权的特征发生了显著变化。行政主体与公众不再主要以管理与被管理的对立姿态出现, 双方更愿意寻求一种服务与参与的良性互动关系。伴随中国社会主义市场经济的发展和民主法制建设的不断完善 , 中国行政权的行政服务特征日益凸现, 公众参与也日益成为大家的共识和具体行动。行政立法作为调整各种利益冲突、 分配社

12、会资源的一种手段， 应当做到公正、 合理。尤其在市场经济条件下， 利益分化和多元化是一种客观现实， 如果没有畅通的信息渠道，行政机关或行政人员即使有公正的品质， 也难以凭借主观愿望表达和决定各种复杂的利益诉求、公正地协调和平衡各种利益。公众作为行政立法的行政相对人和利益相关者，有愿望也有权利参与行政立法过程，公众参与行政立法成为一种必然。这种参与不仅是行政立法程序的一种利益表达机制，而且会对行政立法的内容产生影响，虽然不排除行政机关的主导作用， 但是公众参与由于其公开性而迫使行政机关不得不考虑各种利益群体的意见，将其溶入行政立法之中，在一定程度上避免由于关门立法可能产生的恣意专横和立法偏私现象

13、。三、我国当前行政立法中公众参与存在的问题随着行政立法的日益深入，立法领域的不断扩展，公众参与行政立法中的各种问题也日益凸显。（一）公众参与的内在缺陷公众参与作为完善行政立法的一种方式，既有重大的意义与价值，也有其风险，运作不好，可能导致对社会秩序的破坏和政治民主的漠视。首先，人数众多的公众参与，其情绪往往相互影响，难以控制，特别是在个别或少数激进分子的激情煽动下，群情激愤的公众很可能失去理智，随心所欲，做出对社会具有破坏性的负面行为。其次，公众参与成本较高。民主需要代价，公众参与同样需要成本。 5 行政立法成 本包括在立法过程中物质定义上的代价和非物质定义上的代价。在行政立法过程中，公众参与

14、机制的运用会调动大量的人力资源这样就会增加立法成本。现阶段一些地方立法重形式，搞排场，一次听证会要花掉几万甚至几十万，结果却没有什么实质性进展，这 就使人力财力的投入不能随时的收回成本，使行政立法成为一种“高消费”，这与行政 立法的初衷是不相符合的。然而，立法过程中如果减少甚至根本没有公众参与途径，将 最终导致法律制定，实施后不理解、争议、冲突等恼人问题层出不穷，对于法律的实现 本身造成了另一种更大的成本耗费。第三，公民专业知识欠缺。在行政立法中，公众毕竟不是专家，有时会因为缺乏对 特定问题的专门知识、经验或有关信息而反对政府的某些正确决策，其参与有可能导致 这些正确决策的夭折或改变。这种情况

15、虽然可以通过对公民的宣传、提高公民素质以及 加强信息公开，扩大公民对政府事务的知情范围和知情度加以缓解， 却不可能完全避免。第四，公众参与的覆盖范围难以明确界定。 公众对行政立法行为的参与主要是当事 人和其他利害关系人的参与，而不可能是全体公众的参与，这样，如果没有别的力量予 以制衡，则有可能导致对其他社会公众利益的忽视，以致在使这部分人获得公正的同时 却造成对另一些人的不公正。（二）行政机关在公众参与行政立法过程中存在的问题长期以来，我国行政立法活动深受计划体制的影响， 形成自我封闭的行政立法模式。 制定行政法时往往只从单方意志出发，并强制地施加于行政相对方。另外，我国行政立 法“重实体，轻

16、程序”，由于一些行政人员民主意识淡薄，官本位思想严重，工作中往 往压制民主，“一言堂” “以言代法” “以权压法”，经常以公民法律素质不高、不具备参 政议政的能力为名，拒绝开听证会或是将听证会变成“听证秀”，实质上导致了继续为民做主的结果，剥夺了公民的正当参与权。实践中损害了行政相对方的权益，引起他们 的不满甚至抵制，败坏了政府在民众中的形象。这些问题主要是由于行政人员受传统官 僚思想的影响，往往从自身利益出发，害怕公众通过参与立法过程来表达对自身决策的 不满，而导致自身利益无法实现。并且行政机关认为在立法中融入公众参与会造成自身 工作的复杂，这种怕麻烦的心理也是行政机关漠视公众参与权的重要原

17、因。此外，在行政立法实践中也出现了部门利益冲突的问题。行政法规或规章虽然大多 是以有立法权的人民政府的名义发布的，但政府职能部门在立法活动中的影响是巨大 的。政府职能部门全程参与行政立法过程，而且绝大多数法规、规章是由部门草拟和提 交政府审议的。另外，立法工作所必需的人、财、物等条件大多是由部门提供的。行政立法的实际操作过程中的上述因素使政府立法实际上等于部门立法。 而我们目前的行政立法中民主程序的缺失使行政立法中的利害关系人难以参与其中， 公民权利难以对行政权力进行有效的制约，从而使政府职能部门拥有极大的自由裁量权，这是极其危险的，孟德斯鸠曾说过： “如立法权和行政权集中在同一个人或同一执行

18、机关之手，自由便不复存在；因为人们将害怕同一个国王或议会将制定暴虐的法律，并以暴虐的方式执行这些法律。 ” 6 行政立法成了扩张行政权力的一种手段。不同的部门立法就有不同的利益出发点，最后形成“法规打架”的现象，损害法制的统一和权威。（三）公众参与程序及参与依据不完善我国行政立法程序在立法法出台前后有很大变化，公众参与从无到有，取得了明显的进步，但是不可否认，离民主化、法制化的要求还有距离。总的来说，我国行政立法公众参与程序具有以下问题：首先，公众参与行政立法程序具有非强制性。无论是立法法还是行政法规制定程序条例 、 规章制定程序条例 ，大部分公众参与程序都是任意性规定，不是强制性程序，无法强

19、制行政机关在立法过程中保障公众参与权的顺利实现，对于是否采取属于行政机关自由裁量权的范围。 很多国家议会在授权法特别规定某些授权立法必须举行听证，而我国授权法中从未作此规定，而且由于行政相关职权立法的存在，人大对行政立法的监督又相当薄弱，行政立法中行政机关的自由裁量权明显过大。其次，公众参与行政立法难以起到实质作用。其表现是公开化不足，行政机关内部程序偏多。公众没有立法动议权，行政立法的立项完全由行政机关或其部门、内部机构提议由相应法制机构汇总研究，报国务院或者相应地方政府决定。而且，对各方面的不同意见包括公众意见，只进行内部汇报和研究，由政府或其部门决定，而不是在公布正式法规、规章的序言中或

20、另行进行公开说明，这样以来公众意见就起不到作用。第三，公众参与行政立法的规定模糊不清，难以操作。关于公众参与的程序规定得不够具体、明确，有些大而无当，操作性不强。比如公众参与的范围不明确，似乎所有行政立法公众都可以参与，实际上由行政机关裁量，反而不利于公众参与。正如行政法规制定程序条例第 19 条第 2 款规定：重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布， 征求意见。 规章制定程序条例 第 15 条规定： 起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。这些规定似乎表达了行政立法对

21、公众参与的重视，但仔细推敲，在富有弹性的法律条款背后，公众参与仍是 个不确定的问题。四、完善公众参与行政立法的对策上述问题的提出虽有助于我们总结经验教训，但要真正将公众参与落到实处，则需 要提出一些切实可行的完善措施。（一）完善公众参与行政立法的法律保障鉴于我国公众参与行政立法的诸多不足之处，为保证公众参与的顺利有序进行，除 需以法律对公众参与加以规范外，以法律对公众参与加以保障同样是必要和不可或缺 的。其一，通过法律、法规、规章明确规定公众参与国家和社会公共事务的范围、途径 和方式。无论是国家立法机关制定法律，还是行政立法机关或地方立法机关制定法规、 规章，凡是相应法律、法规、规章所调整的事

22、务具有公众参与的必要性和可能性的，都 应在相应法律、法规、规章中明确规定公众参与的范围、参与途径和参与方式。其二，建立健全政务信息公开制度，扩大公民对政务的知情范围和知情度。信息公 开是公众有效参与的基本条件和前提，没有信息公开，公民不了解政府决策、决定的事 实根据、基本目标和预期成本收益等情况，就很难对政府的相应决策、决定进行评价， 提出自己的意见、建议，公民参与很可能就是一种走形式、走过场。因此，通过法律建 立经常性的、规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实有效是极为重要和必 不可少的。其三，保障公民依法结社的权利，推进公民社会的发展。公众参与涉及本身合法权 益的公共事务有种主要方

23、式：以个体方式的参与和以社团方式的参与。以个体方式参与的效果远不及以社团方式的参与，因为个体的声音太小，影响力有限；而具有某种共 同利益的人一旦组成社团，其说话的声音就比较宏大，比较容易引起人们重视。这些年 来，“三农”问题严重，农民的权益得不到有效保护，一个重要的原因就是农民缺乏组 织。由此可见，要真正实现各领域公众对国家和社会事务的有效参与，就必须鼓励公民 依法结社，必须以法律保障各种界别公众（特别是弱势群体）的平等结社权。其四，强化公众参与行政立法的动议权。我国目前行政立法一般由行政机关自己决 定，行政相对人除根据立法法的规定可以提出对行政法规的审查建议外，没有立法 动议权，即建议行政机

24、关制定、修改或废止行政法规、规章的权利，使公众在行政立法的立项阶段就失去了相应的权利，因此规定公众对行政立法动议权，能够更好地保障公 民的合法权益，满足行政立法对社会公众的需要，调动公民民主参与的积极性。当然，公民参与立法动议权并不排除行政立法机关的主导权，对于合理性建议，行政立法机关可以着手研究制定，而不合理或不成熟的建议，则可以向当事人告知说明理由。（二）完善公众参与行政立法的程序和方式其一，完善行政立法公告程序。我国行政立法公告的是公布立法草案，而且限于一定范围，其中行政法规草案的公布范围更窄。国外的行政立法公告有的是在起草之前进行，这样可以更好的吸收公众意见，草案拟定以后再征求意见，优

25、点是能够让公众有的放矢，缺点是会受到很多限制和不便，应当建立既包括起草前的预告又包括草案公布的全面的行政立法公告或预告制度。其二，大力发挥立法听证会的作用，积极探索公民参与行政立法新方式。公民参与行政立法的形式多种多样， 主要有： 公开征集立法项目建议或法律规章草案、 立法调研、座谈会、书面征求意见、听证会、公布法律草案、列席和旁听、立法听证等八种形式。7 听证会由于严格的组织保障和准司法化的程序设置而成为当前我国公众参与行政立法的重要方式。为了保证听证会不流于形式，必须完善我国行政立法听证会制度，首先要总结我国规章制定和行政立法中听证会制度的相关经验，在合适时机制定行政立法听证条例 ；其次，

26、应对行政立法听证范围作出可操作性规定。可以采取概括式、列举式和排除式相结合的混合模式确定行政立法的适用范围。此外，应在专门的行政立法听证立法中或行政法规制定程序条例 规章制定程序条例中规定可操作性的行政立法听证程序。其三，提高行政立法程序的立法层次。我国立法法对行政立法程序的规定相当简略，行政立法程序主要是通过行政法规或者地方规章来规定，如国务院的两个条例和各地规章及规范性文件制定办法等， 这种由行政机关自己制定行政程序法的作法在某种程度上混淆了制定者和监督者的职能，很难保证行政程序的顺利实现。因此建议在今后的立法中，制定单独的行政立法程序法或是进一步修改国务院两个条例，即行政法规制定程序条例

27、 和规章制定程序条例 ， 规定上级政府对下级政府立法程序的监督权，并将立法程序中公众参与的保障事项进一步明确和细化， 切实维护公众参与行政立法的权利。其四，提高公众参与行政立法的技术手段。行政立法包括立项、起草、审查、决定、 公布、解释等诸多阶段。努力提高各阶段的技术手段是保障公众参与顺利进行的必要条 件。在立项阶段，征集立法需求信息要通过多种途径和方式征集立法项目或者法规草案 建议，建立“立法项目库”或“立法资源库”，一方面为立法提供民意民智支撑，另一 方面可以做好立法预测，制定切实可行的立法计划；在起草阶段，有学者提出多元化的 立法起草方式，在立法机关的统一规划和领导下，采用现代科技手段和

28、立法技术，以多 种形式和手段进行立法起草工作；止匕外，在草案公布阶段，应该遵从大众化的方式，但 更主要的是有序，可以向专有刊物公布的方式逐步过渡。在这方面深圳市政府的做法倒 是值得借鉴，深圳市政府规定，各部门不得自行下发红头文件，凡需要下发文件的，要 经政府法制机构审核，统一刊登在政府公报上。（三）增强行政机关的“公仆”意识，力口强人大监督，保障公民参与的权利要真正实现公众参与行政立法的意义， 就必须加强对行政机关工作人员思想认识的 教育和提高，改变自我封闭的行政立法模式，树立“人民公仆”的意识。要变立法为己 服务为真正的为人民服务，并努力改善部门利益冲突的问题，加强部门间的交流与合作。 此外

29、，公众参与权的实现与否，关键还在于建立向违反法律规定的人员追究责任的机制。 建立这种责任追究机制，是促使行政机关依法行政，依法立法的重要手段。加强人大对行政立法的监督，建立法院对行政立法的司法审查制度，如完善、建立 人大对行政立法的备案、审查、批准、撤销制度，扩大行政诉讼的受案范围，赋予法院 对抽象行政行为的审查权。只有这样，当行政立法出现程序违法时才能得以处罚或纠正， 公众参与的权利才能得以保障，否则，无论行政立法程序规定多么完善都无济于事，因 为行政相对人是没有力量纠正行政机关的程序违法的。同时，应当加强舆论监督，促使 行政立法机关遵守法定程序。（四）提高公众的民主参与意识与公民责任感如今

30、，要提高行政立法中公民的参与度，增强公民管理国家、管理社会、以及自己 管理自己，自己维护自己权利的能力，使公民感受到参与行政立法的重要意义，就必须 唤醒公民的主体意识，增强公民的责任感，健全公民人格。要增强公民意识和公民责任 感，当前最主要的是提高社会的教育水平，对公民进行必要的政治知识、法律知识的培 训i。提高公民的政治素质程度，增强参与愿望，调动公众参与行政立法的积极性。随着 我国市场经济体制逐步走向成熟，司法制度也在加速完善之中。法律在调节社会矛盾中 处于重要地位，公众对法律的使用以及自身权利的关注提高到了新的层次，公民民主参 与意识大大增强。而普通百姓不仅敢于拿起法律武器维权，而且通过

31、提出立法建议的形 式参与、影响立法，这是我国民主法制建设的必然结果，反过来又会促进社会的进步与 发展。我们应通过“政府推进、社会影响、媒体引导”等多种途径和力量提高公民参与 积极性。中国的民主参与建设是一个系统工程，而行政立法中的公众参与是整个民主参与的有机组成部分，要想让民主参与真正深入人心、落到实处，必须从观念上、制度上、物 质上予以支持和保障，必须通过政府、社会、公民三方面齐心协力，使民主参与贯穿于 行政立法、行政执法、行政监督的全过程。公众参与是否对行政立法产生实质影响以及 影响的大小代表着参与的质量，也表明参与的深度，从更高的角度上说，表明行政立法 民主化的深度。只有公众的意见得到立

32、法者的充分尊重和认真对待，对立法决策、法案 的内容甚至立法的效力产生实际影响，公众参与才是有效的参与，行政立法才真正实现 了民主化。注释： 关于社团和社团在公众参与中的作用， 请参阅沈岿： 谁还在行使权力准政府组织个案研究（清华大学出版社， 2003 年版）、黎军：行业组织的行政法问题研究（北京大学出版社， 2002年版）、王建芹：第三种力量一一中国后市场经济论（中国政法大学出版社，2003年版）、石红心：社团治理及其法律规制（北京大学 2003 年博士生学位论文） 关于“三农问题”，请参阅李昌平：我向总理说实话（光明日报出版社 2002 年版）参考文献：1罗豪才主编.行政法论丛：第2卷m.北

33、京：法制出版社，1999: 79.2 李卫东 . 法治秩序的建构m. 北京 : 中国政法出版社 ,1999 ： 20,12.3 陈斯喜 . 我国立法中的公众参与制度j. 行政法学研究.1995 （1） :20.4 洛克 . 政府论 m. 叶启芳、瞿菊农译 . 北京：商务印书馆， 1995： 82.5斯蒂芬霍尔姆斯、凯斯 r桑斯坦.权利的成本-为什么自由依赖于税m.毕竞悦译.北京大学出版社， 2004 ： 59.6 孟德斯鸠（张雁深译） . 论法的精神：上册 m. 北京：商务印书馆， 1982： 151-152.7 万其刚 . 关于我国公民参与立法的几种形式j ：民主 .2005 （ 11 ）： 21.on public participation in administrative legislationzhadepartment of management science public utility management no. 0402440