对外政策决策的基本模式

1、对外政策决策的基本模式对外政策决策分析作为国际关系的一个研究领域始于现实主义彩响极盛、决 策理论和认知心理学得到长足发展的20世纪50年代蔦当时国际关系学者们研 究一国对外政策的初衷是试图考察政府的“意图和战略，以及它们对环境的定义 如何转变为行动。”寫及至20世纪80年代，对外政策决策理论研究领域屮，将 一国的对外政策的决策者（无论是个人还是组织）视为“单一的理性行为体” （unitary rational actor）或“一般行为体” （actor-in-general），并被视同国家行为 体甚为流行。国家的对外政策是决策者“暗箱”（blackbox）运作的结果。至此, 对外政策分析理论形

2、成了对外政策决策理论、对外政策比较研究理论和对外政策 环境理论三个理论框架。20世纪80年代末期对外政策决策理论经历了-段吋间 的沉寂之后，90年代至今由进了一个活跃期。随着冷战结束，两极格局崩溃， 激发了学者对具体行为者理论的新兴趣，研究者们将具体行为体理论与一般行为 体理论相结合，在上述三个研究框架z内，将对外政策决策的研究范围拓展到了 决策学、领导人特性、文化与认同、前景理论等。彳几十年来，学者们围绕对外政策的决策问题进行了大量的研究，他们从不 同的角度和层次对世界上一些重大的对外政策决策提出了自己的解释，对影响 对外政策形成的因素作了自己的总结和归纳，从而在外交决策领域积累出许多 理论

3、分析模式。从国家权力与对外政策的关系分析的角度来看，比较有代表性 的模式有一、现实主义的对外政策决策模式现实主义（含新现实主义）认为，国家权力是国际关系的核心概念，地理、 自然环境和人口占重要地位；一国通过胁迫方法来使用国家权力，武力的使用 是可以接受的；制定外交政策时假定国家是单一行为体，强调决策的理性模型； 外在的、国际的因索是外交政策的决定因索。deborah j. gcrncr, the evolution of the study of foreign policy, in laura ncack, jeanne a. k. hey and patrick j. henney, ed

4、s., foreign policy analysis: continuity and change in its second generation, prentice hall: englewood cliffs, 1995, p.17. magaret g hermann, leaders and foreign policy decision-making, in dan caldwell and timothy j. mckeown, eds., diplomacy, force, and leadership. essays in honor of alexander l. geo

5、rge. westview press, boulder and oxford, 1993, p.7& 王逸舟:国际政治理论于战略前沿问题,社会科学文献出版社,2007年,笫96、99123页。 参见【美】卡伦明斯特,国际关系精要,潘忠岐译,世纪出版集团上海人民出版社,2007年,第在这个理论框架z卜，现实主义的外交决策模式主要有两个(-)国外因素模式在国际关系研究上曾居主导地位的观点是，一个国家的对外政策主要由国 外因素来决定。根据这种主张，国内因素充其量不过是从属的或扰乱的因素。 按照这种传统的观点，处在一定国际条件下的国家，英追求国家利益的最佳行 动，对于任何人(制定和实施政策的

6、人、全体人民、政策观察评论者)来说都 应非常清楚。如果国家未能采取最佳行动，就应从诸如领导人判断错误以及造 成他们判断错误的官僚机构无能或舆论压力等国内因素上找原因。所以，一般 来说，如果能正确地测定与国家对外政策相关的国外因素如地缘政治学条件、 国际间力量分布等，或者如果国内不出现扰乱因素，就能正确地预测国家今后 应采取的对外行动。这样，无论是对过去政策的解释，还是对将来政策的预测, 国外因索模式中存在的问题是，能在多大程度准确测定作为国家对外政策决定 因素的国外各项条件？事实上，国外因素模式的解释框架，对于研究某个国家对外政策的一般 特征来说，的确具冇一定的意义。因为国际体系的结构特征、各

7、国地理丿力史条 件等，都是难于变化而较为持久的环境因素。别说大多数中小国家，即使最强 大的国家，也无法简单控制这些既冇条件，并且制约着它们的对外政策。这些 被认为是决定国家对外政策各种因素屮的常数，能够持久地发挥作用。它的影 响不同于其他易变因素一诸如掌握国家政权的个人或集体的性格、能力，国民 所具冇的文化上、政治上的行为方式或思考方式等变数。所以，一个国家对外 政策的一般方向和风格，多半可以通过与国外因素即国际体系相关的各种因素 加以说明。但是，如果一旦把分析的标准置于特定情况和具体问题的决定上， 国外因素模式的解释框架所具有的说服力，就变得极为有限。尤其当分析者不 只是分析一个孤立的决策，

8、而要同时分析许多决策或按时间顺序分析时，其难 度就更大。(-)理性选择模式格雷厄姆阿利森(grahan t allison)经过对传统的决策理论进行整 理，提出了“理性选择模式(rational choice model)n,也称阿利森的第一模式。124 页。 理性选择理论以人类的理性为理论前提，强调人在决策过程中的主体作用。强 调政策既是“基于理性计算的选择”，也是智慧运用过程的产物。'根据这一理 论，所谓外交决策就是最高决策者基于对国家利益及其实现条件的精确计算而 作出的最佳合理选择。这无疑是一种颇具吸引力的理想模式，同时也是传统外 交史学和国际政治学的主流分析方法。虽然在内政问题

9、上意见分歧、相互争斗，但只要与对外政策有关，国民就 会为共同利益而一致合作，这是近代民族国家的理想。然而，这种国民一致是 建立在国家利益明确和追求手段非常清楚以及为大多数国民所意识到的基础 上的。而且，放开视线看对外政策还会发现，上述那种国民或决策者为了国家利 益而意见一致以及在此基础上形成的对外政策，能够口觉而理性地应付国际环 境情况，却是非常少见。事实上，在对外政策形成过程中，如何克服国内制约 条件，形成有机的合乎口的的政策并加以实行，这是决策者必须面对的难题。 也就是说，一个国家内部有着复杂的政治系统，多种因素在影响着国家的对外 政策。在许多情况下，对于“外交”而言，决策者们更苦于“内交

10、”。由于内 政方面的制约条件，木以为是最合乎目的的政策却被扭曲，这种情况不胜枚举。 此外，各种政治决定，并非是单独的个人，而是各种组织中的或曲这些组织支 持的若干人相互作用的结果。不仅每个人的价值观和认识不同，而且各自所属 组织的利益和要求也不同。因此，人们对国家利益抱有的观念当然也就不一样。 能够左右许多观点各异的人按照自己的意愿相互作用，这种具冇强大力量的个 人或集团，在近代国家只是个例外而已。国家的对外政策很少能按特定个人的 意愿和计算來选择。这表明，政治性决定在许多情况下，不是基于明确目标和 精确计算的选择，而是在包含诸多不确定因素的暧昧情况下所进行的大体可以 满足的适当选择。为了理解

11、对外政策的形成过程，还需要有分析国内决策过程 屮的许多变数并阐明其相互间关系的模式。（三）梯形模式“梯形模式”的基本原理來源于控制论。控制论强调，大凡自动机器都能 够自动地接收信息，并通过反馈系统调节自身的动能和运作。美国哈佛大学卡5【美】格雷尼姆阿利森、菲利普泽利科：决策木质：解聲古巴导弹危机（英文版第二版），北京 大学出版社,2008年,第18页。尔多伊奇非常机智了将这一控制论原理和技术方法运用到了国际政治学z 中，以此來解释和评价相应的外交政策的决策原理。他认为，一个国家的整个 外交决策体系是相对闭合的政治系统。当政府进行外交决策吋，必须获得足够 的信息支持，并且对信息进行反馈和修正。多

12、伊奇将上述理论进一步设计“梯形模式”（如左下图）：这五种层次的权力单位都是影响外/ 社会与经济权贵交政策的主要因索。其中的每种要索都是/政治与政府系统 作为整个梯形系统的子系统出现的，每一个系统内部的信息处理模型被称为“黑/人众传播媒介箱”不断了进行内部决策。/民众舆论领袖网络五个了系统通过各口的“黑箱”进行/尺众信息搜集、数据整理、比较判断，形成各自的制约力或影响力。而五个子系统之间 乂相互作用，按照其影响力的大小，以梯 形模式排列组合，共同组成了对外决策的关系模型。多伊奇的外交决策“梯形模式”在国际关系学界引起了较大的反响。它的 优点在于，将外交决策看作是一个复杂的操作过程：以结构主义观点

13、，对决策 要素进行分类和层次化处理：用系统论观点将外交决策系统化，尤其重视子系 统之间的互动关系分析；体现了行为主义分析方法，尽力实现定量和定性分析 的结合。然而，“梯形模式”的缺陷也是比较明显的。一是该命题的整合更像是社 会学意义上的分析方式。更准确地讲，这种分析更像是国内社会学意义上的分 析。如果说社会学意义的分析较能有效说明国内决策的整个过程的话（实际上, 这也是不可能的事情，况且辆问题从来都深受国际环境的影响），那么，这种 分析方法在更加复杂的国际事务屮似乎缺乏全而冇力的说明。二是“梯形模式” 显然缺乏大量的必要要素的支持，如宗教、文化、国民性、地缘、族际心理、 大国关系等的判断和分析

14、。要知道，国际事务的复杂性远不是一个国内社会学 就能解释清楚的问题.当然，仅仅依靠国内的支持要素进行外交决策也是可以 被允许的，但是，这种决策的科学性和合理性肯定是受到怀疑的。三是在五个子 系统的排位次序上有欠缺的地方。在社会经济权贵和政府系统的比较中，很显 然，后者对外交的直接作用要明显大一些，尽管前者多以利益集团的身份影响 外交政策的制定（四）斯奈德模式斯奈徳的外交模式分析似乎多少能够弥补一下“梯形模式”的缺陷。该模 式的贡献在于，它将外交决策的制约因素从更加广泛的角度上进行分析，也就 是说，将决策置于国外决策的真实过程。同吋，我们还注意到，斯奈德特别强 调文化在外交决策屮的重要作用。很显

15、然，这是一种非常明智的做法。他佔计 到了文化在国际关系中的强大的辐射力，并赋予了文化在外交决策中的重要地 位。了当然，这一模式的缺点同样也是存在的，至少在外交的经济因素等方而 没有被得到应有的重视。众所周知，经济始终是国际社会中所有关系变化和发 展的最基本因索。在当今国际社会中呈现出的一个基本态势是，以科学技术为 先导的，以经济为核心的综合国力的竞争成为主要潮流。因此，经济在任何国 家的外交决策中都会占据最为重要的位置。二、自由主义的对外政策决策模式门由主义（含新门由主义）认为，国家权力有多种來源，包括有形的与无 形的权力；一国使用国家权力时冇广泛的方法，喜欢选择非胁迫性替代手段來 行使权力；

16、决策的官僚模式和组织模式是制定外交政策时的主要模式；国内因 素是外交政策的主要决定因素。*在这个理论框架z下，现实主义的外交决策模式主要冇四个（-）组织过程模式向合理选择模式提出挑战的理论之一是“组织过程模式（organizational model）",亦称阿利森第二模式。阿利森将经营学屮的组织研究运用于外交决 策，对合理选择模式的缺陷提出质疑。阿利森认为，虽然合理选择模式在许多 情况下证明是冇用的，但大量证据表明，必须用以政府机构为着眼点的理论加 以补充。组织过程模式假定，外交政策是“基于常规运作程序（stand operating°姜安：外交谱系与外交逻辑，中国社会科

17、学出版社，2004年8片版，第149j50页。?【美】詹姆斯多尔蒂、小罗伯特普法尔茨格拉夫：争论中的国际关系理论，阎学通等译，世界知 识出版社,2003年，第618619页。8参见【美】卡伦明斯特，国际关系蒂要，潘忠岐译，世纪出版集团上海人民出版社，2007年，第 126 页。procedure, sop)而运作的大型组织的产物。” 9也就是说，政府的行为不完全 是什么人决意选择的后果，而更多地是若干较大的组织直接产生的后果，对此, 政府领导人只能进行部分的协调。组织过程模式比较有效地说明了官僚机构的决策行为，对于日常性问题的 预测也是冇效的。但是，这种模式对于说明极为特殊的问题、新型问题却不

18、太 起作用。“组织机构致力于避免不确定性，力图在熟悉的规章制度中解决紧急 事件，它们并没有应对快速的、全新的和根本性的环境变化的战略。 allison, g t. essence of decision, " explaining the cuban missile crisis, n boston, 1971 【美】詹姆斯多尔蒂、小罗伯特普法尔茨格拉夫：争论屮的国际关系理论，阎学通等译，世界知 识出版社,2003年,第615页。"换言 之，所有被程序化了的活动都容易缺乏应付意外事态的灵活性。事实上，在现 实世界特别是在国际政治的世界，不可预测的事件每天都在不断发生。程序化

19、 与现实z间存在着较大的差距。组织过程的另一个特征是工作与责任的详细划分。这样政府内各组织就只 从自己的工作角度看问题，死守本组织的利益，即使在向最上层领导提供情报 分析时，也总是提出有利于自己组织的情报，从而使领导者的决策很难不出现 失误。现实中的政治问题经常是无法明确区分的。所以，为了有效地处理这些 问题，还需从更广阔的视野出发，进行综合与调整。组织过程内部具冇某种程 度的这种调整机能，但超越了事务级别的政治级别的调整，则必须留待政府领 导人來进行。而事实上政府领导人在组织过程中的作用不可高估，他可以极犬 地干扰这些组织的行为，但不能从根木上控制它们。(-)官僚政治模式阿利森还在组织过程模

20、式的基础上捉岀了 “官僚政治模式(bureaucratic politics model)v,亦称“政府内政治模式”或阿利森第三模式。该模式认为， 对外政策既不是理智程序的产物，也不是基于组织内部的常规运作程序的产 物，而是政府内各行为者间对立和妥协的产物，或是各行为者的独立的一系列 决策的集合体。该模式假设决策单位互相进行激烈的竞争，参与这场竞争的各 方并不遵循始终如一的战略总规划，而是根据他们对国家、官僚机构和个人目 标的不同认识行事。有时，某一集团压倒了推行不同方针的另一集团而占了上 风。但通常的情况是，不同的集团东拉西扯，而后推出一种方案或决策，其内 容同任何个人或集团原来的意图都不一

21、样。决策结杲不取决于政策的理性说明 或常规的组织程序，而取决于讨价还价者各自的权力和政治手腕。这意味着， 对外政策是国内政治的产物，而不是国际关系的产物。这是国际政治研究的重 大飞跃。这样，外交决策被看作国内政治的一个领域，国内政治的分析手法被 引人对外政策研究。11日木学者佐藤英夫认为，用官僚政治模式来说明和预测决策时，应注意三 个重要问题：第一，是谁参与决策；第二，参与决策的人或选手同面临的问题 具有怎样的利害关系，并因此得到了多大的许诺；第三，成员们各自的利益关 系在相互作用过程中如何进行调整，如何通过政策这个输出指令器表现出来。12（三）心理认知模式与前几种模式相比,"心理认

22、知模式（psychological cognitive model）"把 分析的重点置于决策人的思想和心理活动上，强调决策实质上是人的认知过程 或是心理过程的产物，是决策者自身价值体系的反映。持有该派观点的人，对 合理选择模式进行了全而的批判。他们认为，“人未必都能正确地把握现状， 止确地设立政策冃标，也不一定都能衡量多种选择，从而挑选最佳手段”。根 据心理认知模式，所谓决策，就是“左右决策者们对外交政策的感觉的诸过程 和因素的结果”，是“在给定的情势下，决策者根据他对此时种种情况的感觉 采取他认为最满意的行动。” 口在这里，“感觉”成为关键性的概念。也就是说， 无论决策者如何，他们

23、都只能先认识了环境的变化，然后才能采取对应的措施。 当环境变化十分纷繁复朵、难以捉摸而且有时又难以找出对策时，特别是在面 临危机又必须马上作出决定时，决策者往往不是衡量多种选择，并在头脑中进 行权衡，而是根据自己的信条体系和印象得出主观的结论。该模式将典型的决 策者分成三类，即独断专行、全然拒绝外来与其思想信条相抵触之信息的“理 性的思考者”；愿意听取周围人意见，但对哪类意见都不愿明确表态的“中立 的思考者”；对环境变化反应迟钝，总是被官僚主义框框束缚的“因循守iii的 "【美】格雷尼姆阿利森、菲利普泽利科：决策本质：解释古巴导弹危机（英文版 第二版），北京 大学出版社，2008年，

24、第294299页。 m】佐藤英夫：对外政策，经济r报出版社，1990年，第2931页。门【日】佐藤英夫：对外政策，经济日报出版社，1990年，第32页。g【加】夏尔一菲利普大卫：白宫的秘密：从杜鲁门到克林顿的美国外交决策，中i玉i人民大学出版社, 1988年,第8页。 思考者”。15(四)博弈模式博弈论是对于相互依存状况屮行为体互动规律的研究，是以人的理性思维 为前提的。相互依存是指博弈中任何一个局中人受到其他局中人行为的影响； 反过来，他的行为也影响到英他局屮人。由于局屮人的相互依存性，博弈屮一 个理性的决策必定建立在预测其他局中人的反应z上。进行博弈时，一个局中 人是将自己置身于其他局中人

25、的位置，通过预测其他局中人将选择的行动來计 算自己的获益函数(payoff function),并最终决定自己最理想的行动。20世纪50年代以后，国际关系理论学者在博弈论中综合了心理学、统 计学和社会学的一些方法，并系统地应用于国际关系特别是外交决策领域。英 中主耍代表著作有:谢林(thomas c. schelling)的冲突策略、拉伯泼特(anatol rapoport)和查马(albert m.chammah)的囚徒困境：对冲突与合作的研究、 博兰姆斯(steven j. brams)的超级大国的游戏：博弈论在超级大国冲突研 究中的应用、摩罗(james morrow)的政治科学中的博弈

26、论。关于i専弈论, 还特别应捉及卡尔多伊奇的国际关系z分析和莫顿卡普兰的国际政 治的系统和过程两木名著。与以前外交政策分析中的历史归纳法不同，博弈论是用一组假设在逻辑上 将各种选择联系起来，进而推理出政策结果，是逻辑推理的方法。所以，用博 弈论分析外交决策的原理是：假设推理(演绎)结果(决策)。在西方，博弈理论已被频繁地 应用于外交政策、军备竞赛、和平与战争等重大国际问题的研究。止如基欧汉 (robert o. keohane)在论述理性选择概念时所说：“我们不需要去研究领导 人究竟在想什么，我们可以仅仅通过在办公室屮进行'思想实验'，就可能获 得必要的信息。”博弈论就是一种对

27、思维过程的数理实验。传统博弈理论在20世纪50、60年代曾经风行一时，出现多种多样的博 弈模型，但基木形式有零和(zero-sum)博弈和非零和(non-zero-sum)博弈 两种，参与者或两方或多方。零和博弈又称为“谁是懦夫”博弈，指参与者的 正负收益相加为零，或一方所失就是他方所得，属于纯冲突型博弈；非零和博 弈是指双方或齐方得失不等，或者共同受益，或者共同受损，在这种博弈中合 作成为可能。零和博弈只能用于最简单的冲突状态，情况稍微复杂一点就失去 应用价值。在非零和博弈(例如内徒困境)屮，由于参与者运用理性推理方法 可能选择相互背叛而放弃共同受益的结果，因此存在着事实上的非理性选择。 从60年代后期开始，政治洋科的博弈论洋者们认识到，问题出在博弈参与方 只冇一次选择机会，无法与对手的反应进行互动，在运用了收益矩阵(payoff matrix)之后，情况更是如此。1971年，霍华德(nigel howard)发表理性的悖论，取得了重复博弈 理论的突破。随后，这一理论又得到了许多其他学者的发展和改造。在重复博 弈中，|専弈者最初选择的是一种行为准则，允许随后根拯情况和收益做出调整。 其基本原则已不再是传统博弈论屮己方的利益最大化，而