现代物业管理业主自治管理制度之完善

1、现代物业管理业主自治管理制度之完善（作者 :单位: 邮编 : ）摘要 在商品住宅的物业管理中， 实行业主自治管理是 市场经济发展的必然选择。 目前，我国新兴物业管理制度下应运而生 的业主大会和业主委员会所发挥的自治作用并不理想， 其原因是多方 面的。但学界争论最大的是：业主委员会的法律地位问题；业主对公 共物业自治管理的团体性问题。 笔者不赞成一些学者关于引入 “业主 团体”概念的观点， 并建议：第一，确立业主大会为独立的民事主体， 以其名义对外进行民事活动； 第二，在现有业主自治管理机构的基础 上增设业主监督委员会；第三，进一步明确业主委员会的法律地位， 建立对业主委员会履行职权的法律保障制

2、度。 关键词 业主委员会；业主大会；业主监督委员会；自治管 理制度一、我国物业管理业主自治机构制度设计的缺陷在现代都市社会生活中， 多人共居在同一公寓大厦里， 形成 一种物权关系由专有权、 共有权和成员权组成的建筑物区分所有关系。因此，必须在物权制度、物业管理制度上重新建构一套合理有 效的公共物业自治管理的规范体系。我国物权法 （ 全国人民代表 大会， 1997年） 、城市异产毗连房屋管理规定 （建设部， 1989年） 等法律法规关于建筑物区分所有人单独所有权、 共有、相邻关系的规 定，可以有效地解决产权的归属问题， 但并不能很好地解决各区分所 有人（业主 ） 有效管理其财产，尤其是其共有财产

3、管理的问题。 物业 管理条例 （ 国务院， 2003年） 、业主大会规程 （建设部， 2003年） 等行政法规规章是以解决各区分所有人 （业主）有效管理共有财产， 重 新构建我国物业自治管理制度为目的。 实践证明， 这些法律制度在规 范物业管理活动方面起到了积极效果，但也显露其存在的缺陷。（一）业主委员会法律地位之质疑 业主委员会法律地位的问题， 是指业主委员会作为业主大会 的“执行机构”，其对内管理权、对外代表权的问题。主要包括：在 物业管理中，业主委员会能否具有独立的民事主体资格或法人资格， 能否为业主的公共利益而成为诉讼主体 ?它以何种身份“执行”公共 物业管理事务 ?与物业管理公司签订

4、民事合同 ?最终责任如何落实 ?1业主委员会可否具有法人资格，成为独立的民事主体。 到底我国业主委员会应具有怎样的法律地位 ?对此，学界主要有“社 团法人”、“非法人组织”、“其他组织”三种观点。笔者认为，这三种 观点都有失偏颇。 业主委员会既非 “法人团体”，也不是“其他组织”， 它既无独立诉讼主体资格，也无民事主体资格。一方面，我国现行物 业管理制度设计之下的业主委员会，仅是业主大会的“执行机构” ， 根本没有自己独立的财产，不可能成为“法人团体” 。值得注意是， 在 1994 年深圳经济特区住宅区物业管理条例 （ 以下简称物业管 理条例） 中，曾将业主委员会登记为社团法人，但 1999年

5、进行了修 改：“取消业主委员会的社团法人登记制度，业主委员会不再登记为 社团法人。”另一方面，业主委员会作为物业管理区域内代表全体业 主对物业实施自治管理的组织， 其权利基础是业主大会的授权， 而业 主大会授权的基础又源于业主对物业的所有权。 业主委员会只有在取 得业主大会的授权后，才能代表全体业主从事物业管理范围内的行 为。为此，物业管理条例第十九条明确规定： “业主大会、业主委 员会应当依法履行职责， 不得作出与物业管理无关的决定， 不得从事 与物业管理无关的活动。 ”在我国物业管理制度设计之下的业主委员 会，只是物业管理区域内全体业主的自治性组织。 它像公司的董事会 一样，只有对内能力而

6、没有对外的资格。2业主委员会可否为业主的公共利益而成为诉讼主体。如 果业主的合法权益被侵犯，作为一个“执行机构” ，能否代表全体业 主参与诉讼 （ 以原告或者被告的身份 ）?如果可以，所带来的诉讼风险 由谁来承担 ?在实务中，各地法院做法不一，故引起多多异议。一般 来说，业主的诉讼可以分为三种情况： 业主个人诉讼， 部分业主诉讼， 全体业主诉讼。 业主个人诉讼以业主个人名义进行即可； 部分业主诉 讼可以采取推荐代表的集团诉讼。对此，我国民事诉讼法有相关 规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人 进行诉讼。 代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力， 但代表 人变更、放弃诉

7、讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解， 必须经被代表的当事人同意。 ”“诉讼标的是同一种类、 当事人一方人 数众多在起诉时人数尚未确定的， 人民法院可以发出公告， 说明案件 情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。 ”但对于 全体业主的诉讼， 是否也适用这种推荐代表的集团诉讼呢 ?对此，民 事诉讼法并未明定。当然，我国一些地方法院通过司法解释的方式 进行了有益的探索。如，北京市高级人民法院、上海市高级人民法院 规定：凡涉及全体业主公共利益的事项， 业主委员会有权作为原告提 起诉讼。与北京、 上海法院不同的是，重庆市高级人民法院不仅明确 了业主委员会的原告身份，还明确规定了业

8、主委员的“被告”身份及 诉讼风险承担的情形。 重庆市高级人民法院 关于确认业主委员会在 物业管理纠纷案件中诉讼主体资格的指导意见 （ 下称意见） 指出： “依法成立的业主委员会可当原、 被告，诉讼风险由全体业主共同承 担。”且还特别强调， 业主委员会在提起诉讼或作为被告参加诉讼时， 须召开业主大会或业主代表大会。 涉及提起诉讼的， 还要向法院提交 表决同意的书面材料。这是司法上的一大突破。 2007 年 3 月刚通过 的物权法，仅规定了业主个人诉讼可以以业主个人名义进行，而 对业主委员会是否可以为业主的公共利益而成为诉讼主体并未涉及。（二）业主大会是一种组织团体，还是仅为一种议事形式有学者认为

9、， 我国业主大会仅是一种议事形式， 所以建议引 入“业主团体”的概念。以笔者的分析，我国“业主大会”不仅是指 一种议事形式，也是指一种组织团体。根据物业管理条例规定： “物业管理区域内全体业主组成业主大会。 业主大会应当代表和维护 物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。 ”“一个物业 管理区域成立一个业主大会。 ”“同一个物业管理区域内的业主， 应当 在物业所在地的区、 县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业 主大会，并选举产生业主委员会。 ”与条例 相配套的政府规章 业 主大会规程 （ 建设部， 2003年） 也规定：“一个物业管理区域只能成 立一个业主大会。 业主大会由物业

10、管理区域内的全体业主组成。 业主 大会应当设立业主委员会作为执行机构。 业主大会自首次业主大会会 议召开之日起成立。”由此可见，业主大会首先是一个物业管理区域 内全体业主组成的团体 （或社团 ） ，然后才是这种团体的议事形式 业主大会会议。那么，长期以来，人们为什么仅把业主大会作为议事 形式，而不把它当作一个团体 （ 社团） 呢?原因是我们在法律程序设置 上出现了偏差： 第一，业主大会没有常设机关， 只以会议的形式出现， 使其作为最高决策机关的性质以及会议形成决策后的履行监督无法 体现。第二，由于我国物业自治管理的实践时间不长，业主的民主自 治意识不强， 出现了业主大会难以召开、 不能正常召开

11、或流于形式的 现象，使业主大会的作用不能正常发挥。第三，在登记备案管理上出 现了倒位：作为意思决策机关的业主大会不需要经过备案， 而作为“执 行机构” 的业主委员会却需要经过建设部门的备案。 这就很容易让人产生误解：业主委员会是必要的，而业主大会是可有可无的（三）对业主委员会的监督主体缺位 业主委员会是业主大会的执行机关， 对业主大会负责。 但谁 对业主委员会的工作及其成员进行监督呢 ?我国物业管理的法律制度 中，并没有设置“监督机关”来专门监督。尽管物权法 物业管 理条例业主大会规程以及地方性法规都赋予业主、业主大会、 政府房地产行政主管部门对业主委员会有监督权， 但现实效果并不理 想，表现

12、在：第一，业主对业主委员会的监督落实难。在物业管理活 动中，虽然广大业主对业主委员会都有监督权，但搭便车的心理，使 得没有哪个业主愿意为此付出成本 （代价） 。并且，监督的职权并没有 具体落实到谁的头上。第二，业主大会是业主的议事机关，并非常设 机构，对业主委员会的日常工作无法监督。 而业主通过业主大会更换 不称职的业主委员会委员更是困难重重。 第三，政府房地产行政主管 部门要纠正业主委员会作出的违法决定也难以到位。 第四，业主委员 会侵犯了业主的利益，业主要维权也很困难。正因为如此，现实中出 现了业主委员会的委员不但不维护业主的利益， 反而与某些利益团体 恶意串通来损害小区业主利益的现象，

13、使业主与业主委员会的矛盾激 化。二、物业管理业主自治管理机构制度之完善完善物业管理的业主自治机构的制度设计， 必须解决好以下 几个方面的问题： 第一， 必须保障全体业主能够参与物业管理事项的 民主决策，保障业主成员权的行使。第二，准确划分业主大会与业主 委员会之间的权限。第三，有效地监督自治管理机构的运行。所以， 笔者以为，应从以下几个方面来完善我国物业自治管理机构制度。（一）增设业主自治管理的监察机关业主监督委员会 笔者同意一些学者的建议， 在现有业主自治管理机构业 主大会和业主委员会的基础上， 增设业主监督委员会。 业主监督委员 会应当是业主委员会的上位机关， 是业主大会会议闭会期间的常设

14、工 作机关。其成员由业主大会从业主中选举产生，所设职务可以包括： 业主大会执行主席、监督委员会主任 （可由业主大会执行主席兼任 ） 、 副主任、委员若干。另外，有关行政管理部门可派员进行督导。业主监督委员会应当是对小区公共物业民主管理情况进行 监察的必要的常设性合议制机关。 其监察内容应当既包括小区公共会 计监督，又包括物业管理监察；既包括合法性监察，又包括妥当性监 察；既包括事前监察，又包括事后监察。业主监督委员会的职权应当 包括：有权直接调查小区的物业管理业务和财产状况； 有权对业主委 员会提出的财务会计文件进行调查， 并将其认为存有违反法律、 章程 或显然不当的事项向业主大会报告； 对业

15、主委员会主任、 副主任及其 他成员的行为开展合法性和妥当性监督； 有权决定向违反义务、 侵害 业主共同利益的业主委员会主任、 副主任或其成员提起诉讼， 可以成 为小区业主的诉讼代表人等等。笔者认为，在立法思路上，目前可通过修订现行的物业管理条例 业主大会规程以及地方性法规的 方法来实现。在这方面， 2007年 1 月 1 日起施行的福建省物业管 理条例迈出了可喜的一步。（二）确立业主大会为独立的民事主体， 激活并完善业主大会 的议事制度笔者认为， 在现有物业自治管理制度的创制中， 赋予业主大 会（ 团体） 独立民事主体资格并不是不可能的， 也是成本最低的。因为： 第一，它有自己的名称，可以以物

16、业小区的名称作为业主大会的名称。 第二，它有严密的组织机构： 决策机关 （业主大会会议 ）和执行机关 （业 主委员会 ） 。第三，它有团体章程业主公约。第四，它有独立的 财产，并能承担独立的财产责任。 业主大会的资金来源主要是业主交 纳的维修基金以及共有物使用过程中产生的收益， 如房顶移动通讯天 线设置产生的收益、房顶或外墙广告物设置产生的收益、停车场、会 所使用收益等。第五，业主大会是依法成立的组织，并能以自己的名 义进行民事活动，以自己的名义起诉应诉。在对外关系中，业主委员 会代表业主大会与他人签约，其权利、义务归属于业主大会。当然， 为了确保业主大会职能的履行，有必要在程序上作出保障：其

17、一，业 主大会应当设立常设机关业主监督委员会， 包括业主大会执行主 席（其结构关系如前所述 ） ，以在业主大会会议闭会期间， 履行业主大 会的职责。其二， 对业主大会实行登记备案管理，取消原对业主委员 会的备案规定。激活业主大会会议制度， 完善业主大会的议事规则。 具体建 议有三：第一， 应当确保首次业主大会的及时召集召开。一方面必须 进一步明确首次业主大会应由谁召集， 几时召开；另一方面须加强区、 县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处 （ 乡镇人民政府 ） 对业 主大会筹备组以及筹备工作的监督和指导。 第二，应当保证业主大会 定期会议尤其是临时会议的及时召开。我国业主大会规程规定了 应当

18、召开临时业主大会的三种法定情形 _20以上业主提议的； 发生重大事故或者紧急事件需要及时处理的； 业主大会议事规则或者 业主公约规定的其他情况。 但还应增加两点措施： 一是业主在请求业 主委员会召集临时业主大会未果时， 有权向法院起诉， 法院有权责令 业主委员会限期召集临时业主大会； 二是增设业主有业主大会会议自 行召集权。 第三，应当确保有表决权的业主能够享有按照自己的内心 真意行使表决权的机会。建议：业主大会应当采用“集体讨论”的形 式，取消“书面征求意见” 的形式。以防止业主委员会委员暗箱操作， 损害广大业主利益。应当赋予业主提案权、建议权与质询权，并明确 其行使条件和程序。增设业主委员会及其成员的说明义务等等。（三）完善业主委员会制度 如前所述，我国的业主委员会并没有独立的民事主体资格， 不能承担民事责任。 但在现实中， 业主委员会却代表小区业主对外签 订物业服务合同、起诉或应诉等，由此引发许多纷争。笔者建议：第 一，明确业主大会的团体性， 规定业主委员会只能以业主大会的名义， 在授权范围内行使职权