建立煤炭宏观调控体系促进煤炭工业健康发展

1、建立煤炭宏观调控体系促进煤炭工业健康发展国务院常务会议讨论并原则通过了国务院关于促进煤炭 工业健康发展的若干意见，为学习、贯彻、落实意见 的精神，日前，国家发展改革委能源局在京召开座谈会，与 会有关部门领导及专家学者、煤炭企业集团代表参加了会议 并提出许多建设性意见。国家发展改革委能源局巡视员吴吟：国务院第9 2次常务会议讨论并原则通过了国务院关 于促进煤炭工业健康发展的若干意见。意见充分体现了 党中央、国务院对煤炭工业的高度关注，对煤矿职工的亲切 关怀；进一步阐明了煤炭工业的战略地位，指明了煤炭工业 的发展方向，是一个全面的纲领性文件。第一，在指导思想 方面，提出了要统筹煤炭工业和相关产业的

2、协调发展，统筹 煤炭开发和生态环境的协调发展，统筹矿区发展和区域经济 的协调发展。第二，明确了煤炭行业管理和煤炭资源管理之 间的关系，要求煤炭行业管理部门和煤炭资源管理部门相互 配合，共同促进煤炭资源合理有序开发。第三，意见第 6条，明确提出由国家出资完成煤炭资源的找煤、普查和必 要的详查，统一编制矿区总体开发规划，再进行精查探矿权 和采矿权的市场化转让。第四，意见第1 8条提出“严 格技术岗位人员配备标准”，这是提高煤矿职工队伍素质、 解决煤矿技术人才短缺的根本性措施。第五，意见第2 0条提出'按照就近利用的原则，发展与资源总量相匹配的 低热值煤发电、建材等产品的生产”，为煤矿发展循

3、环经济 指明了方向。第六，意见第2 3条提出尽快修订煤炭产 业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准。第七，提出了 落实煤炭法的有关规定，研究建立煤炭产业积累煤矿衰 老期转产资金制度，筹集资金专项用于发展接续产业和替代 产业。第八，提出了改革煤矿工作制度，将矿工入井时间缩 短到8小时之内，并尽快实行“四班六小时"工作制。这对 企业来讲是一种压力，但体现了 “以人为本”的指导思想。我想就如何贯彻意见谈几点：一是组织专家编写学 习辅导材料；二是已向国务院请示，建议召开全国煤炭工作 会，将意见具体化，可操作；三是在适当的时候举办以 促进煤炭工业健康发展为主题的论坛。中国煤炭工业协会第一副会长

4、濮洪九：目前，社会对我国煤矿的特点缺乏了解。美国6 7 %是 露天矿，中国只有4 %是露天矿，大部分是井工矿，且深度 大都在4 0 0米、6 0 0米至1 0 0 0米，开采难度大；还 要与瓦斯等自然灾害作斗争。煤矿安全管理、生产管理都有 其自身特点。如何使煤炭行业转变生产经营方式，提高生产 水平，成为一个技术先进、高效、安全、环保、可持续发展 的行业，为我国的工业发展提供原料、燃料，为人民提供光 和热，我觉得：一是应该大力宣传意见的重大意义，唤 起全社会都来关注煤炭，促进煤炭工业的健康发展；二是增 强煤矿职工主人翁意识，树立全局观念，加大改革力度，加 快煤炭工业结构调整步伐，为经济建设提供更

5、有力的能源安 全保障。国务院研究室工交贸易司副司长唐元：第一，怎么看待煤炭行业。我认为，煤炭行业是一个关 系国计民生的国民经济基础产业，是关系到国家能源安全、 经济安全的一个重要行业。煤炭行业的发展不仅是煤炭企业 自己的事，而且是关系到国家经济发展全局的大事。因此， 应该跳出煤炭看煤炭行业的发展，要从战略和全局的高度看 待煤炭工业的发展。第二，正确判断目前制约煤炭行业发展的关键问题。最 近，我对煤矿采掘比问题进行了调研，发现煤炭工业资金投 入不足的问题十分突出。据统计，19 9 1年到2 0 0 4年,整个煤炭行业新建3万吨以上矿井共投资1 5 8 1亿元，只相当于2 0 0 4年电厂投资4

6、8 0 8亿元的3 3%。我认为，这是制约煤炭行业发展的一个根本性问题。造成煤炭行 业投资不足有多方面原因，而财政、税收政策和各种不合理 收费是最关键的原因。据中国煤炭工业协会分析，19 9 3年稅制改革前，煤炭行业产品稅综合稅率为33 5 %左右, 税改后的11年，规模以上煤炭企业增值税实际税负年平均 为8 . 4 7 %,比税改前增加了 5 1 2个百分点，1 1年 累计多缴税9 0 0多亿元。同时，煤炭行业长期承担不合理 收费。自1991年开始向煤炭行业征收铁路建设基金，2 0 0 4年煤炭企业就交纳了 1 6 0亿元，占规模以上煤炭企 业当年销售收入的4. 1 5%。应尽快形成煤炭行业

7、良性发 展的政策环境，促进煤炭行业健康发展。中共中央政策研究室经济局局长李连仲：意见一是体现了科学发展观，用科学发展观统领煤 炭经济发展全局。二是针对煤炭工业健康发展的重大问题和 解决的措施都做了详细、深入的研究。提出的改革思路，如 对经济发展的协调、环境保护、经济结构的调整、职工队伍 素质的提高、技术工程人员的配备、安检、瓦斯治理等等一 系列措施，都具有很强的针对性和现实性，相信意见对 促进煤炭工业以健康为前提，协调为动力，走可持续发展的 路子，一定会起到积极的推进作用。国家环保总局自然生态保护司副司长王德辉：意见共六大部分2 8条，其中1/3以上的条款提 到了环保。这对我国煤炭工业的环境保

8、护工作、对煤炭工业 的可持续发展有很强的指导意义。2 0 0 4年，国家环保总局曾联合国土资源部等有关部 门，对1 3个省市的矿山（包括煤矿）等的执法情况进行了 检查。我们发现，煤炭开采造成的环境污染和生态破坏，不 但严重影响了当地群众的生产、生活和身体健康，也严重制 约了煤炭工业的发展。山西省煤炭的出省价是每吨2 0 0多 元，据山西省有关部门测算，治理和恢复煤炭开采造成的环 境破坏大约每吨需要花费5 0元。根据意见要求，环保部门将做好以下几项工作：一 是制定相应的生态环评标准。污染控制已有具体明确的国家 排放标准，管理比较严格，但生态的治理和恢复很难做到严 格管理，主要原因是没有标准。我们

9、要在做好煤炭开采环评 工作的同时，制定生态环评标准，既控制污染，又预防产生 新的生态环境破坏。二是配合国家发展改革委指导地方制定 矿区环境的综合整治规划，防止新的生态环境破坏和污染， 偿还计划经济时期留下的环境旧账。三是因地制宜制定生态 环境补偿政策。意见中提到建立生态环境补偿机制，以 解决环境保护费用内部化的问题。四是指导地方政府制定和 实施省级的煤炭开采环境保护条例。国家有环境保护法，具 体到煤炭行业，应该有一个环境保护条例。河南省发展改革委副主任朱连昌：关于如何落实意见，我提两条建议：第一，要制定 出台配套文件。煤炭工业的健康发展涉及的问题很多，涉及 的部门也很多，关系错综复杂，一个地方

10、有一个地方的利益, 一个部门有一个部门的利益，没有配套文件容易出现扯皮现 象。第二，文件出台后，解释的口径要统一，要便于操作。 要制定相关的法律法规，按法律程序办事。地方文件与意 见有矛盾的，应以意见为准，过去的文件要取消。山西省煤炭工业局局长王守祯：煤炭工业的健康发展关键在于提高产业集中度和产业 水平。目前，山西煤炭工业不健康的主要因素有五个方面。 其一，产业集中度低。2 0 0 4年全省产煤大数5亿吨，由 3 8 2 6个煤矿生产，其中国有重点8 8个煤矿的产量占全 省煤炭总产量的4 5. 6%,平均每矿产煤2 5 6万吨；地 方国有3 7 0个煤矿的产量占17. 3 1 %,平均每矿产煤

11、 2 3万吨；乡镇3 3 6 8个煤矿的产量占3 7 %,平均每矿 产煤5. 4万吨。其二，小煤矿的安全基础薄弱。2 0 0 4 年山西煤矿百万吨死亡率首次下降到1以下，为0 . 9 8, 国有重点煤矿为0. 12,地方国有煤矿为1. 2 8,乡镇 煤矿为1.91,是国有重点煤矿的16. 5倍。目前山西 产5亿吨煤，多数小煤矿的生产是没有安全保障的。其三， 小煤矿资源回收率低，国有重点煤矿的回收率大致在8 0 % 左右，而小煤矿仅在2 0 - 3 0 %之间，全省小煤矿年产2 亿吨煤，就要动用1 0亿多吨的煤炭资源，浪费十分惊人。 其四，国有重点煤矿的社会负担沉重，与小煤矿不在一条起 跑线上。

12、目前山西国有重点煤矿除养活离退休职工外，还要 负担医院、学校等各类人员1 0多万人，平均负担企业办社 会费用2 0多亿元，加之国有重点煤炭企业吨煤成本比乡镇 小煤矿高出将近2 / 3 ,使国有重点煤矿始终受到生产力落 后的小煤矿的困扰。其五，煤炭行业税负比其他行业要重得 多，尤其是国有煤矿相对于小煤矿更加沉重。当前，认真贯彻意见，就要大力实施资源整合、关 小建大、淘汰落后，实现山西煤炭工业的可持续发展。通过 实施资源资产化管理、企业股份制化改造、区域集团化重组, 实现资源整合、规范管理、集团经营，提高产业集中度和产 业水平，解决煤炭工业发展中存在的不健康问题。陕西省煤炭管理局局长王双明：煤炭行

13、业的现状是，过去条条管理式所形成的规范，交 到地方后，有弱化的趋势，应该加强这方面工作的落实。小 煤矿的整合，地方政府实施起来有困难，国家应该出台相应 的政策。意见进一步明确了煤炭作为主体能源的地位， 宣传时要把这个行业地位突出出来。但有一个理论问题需要解决，即煤炭工业是属于竞争领 域还是属于非竞争领域。这个问题一定要明确。如果属于竞 争领域，国有经济是要退出的；如果不属于竞争领域，国有 经济要控股。煤炭科学研究总院院长王金华：意见是新中国成立以来国务院首次专门为促进煤炭 工业健康发展而颁布的纲领性文件，充分说明党中央、国务 院对煤炭工业的关怀和重视，充分体现了煤炭作为第一能源 在我国的主体地

14、位。意见首次提出了以构建新型煤炭工 业体系为核心内容的发展目标。构建新型煤炭工业体系必须 是全面的、系统的、涵盖全行业的；必须充分依靠科学技术, 不断巩固和培养壮大优秀的煤炭科技队伍，提升全行业的科 学技术水平和安全生产水平。中国矿业大学教授王立杰：我认为意见的意义有两点：一是引起了全社会对煤 炭的关注。温家宝总理指出，这个文件不仅仅是煤炭的事， 而且涉及到我国的能源，乃至经济发展的大事。二是指出了 煤炭工业发展的正确思路。多年来，煤炭工业应该说走了不 少弯路，意见的出台对煤炭工业发展具有非常重大的意 义。回顾煤炭工业的历史不难发现，过去我们对煤炭工业的 发展重视得不够。例如，电力和铁路都有建

15、设基金，煤炭不 但没有建设基金，还要交纳铁路、电力建设基金。19 8 5 年以来，煤炭企业的发展全靠企业自身投入。在煤价偏低的 情况下，企业负债经营，根本没有休养生息的机会。要发展 煤炭工业，就要按照意见指出的按照资源回采率高、安 全有保障、经济效益好、环境污染少、全面协调可持续发展 的路子走。总之，关键在于国家的重视程度，必须要有投入, 才能逐步淘汰落后生产力。同时，要制定煤炭产业发展政 策等与意见相配套的措施，从法律、制度等方面保证意见的真正落实。否则，煤炭工业还是很难走出困境。 中国社会科学院教授岳福斌：我要讲三个问题：第一，意见的重要性。国务院第9 2次常务会议通过的这个文件，是中国煤

16、炭工业发展的纲 领性文件，同时也标志着中国煤炭产业由此将进入一个新的 发展阶段。它是中国煤炭人的“福音书”，充分体现了 '以 人为本”的理念，充分考虑了煤炭人的苦衷，也充分认识到 了煤炭人在中国目前4 0多个行业中是付出最多、索取最少 的这一现实。第二，对意见的体会。这个文件之所以被 大家看好，成为我国煤炭产业、煤炭经济发展史上第一个系 统的纲领性文件，得益于对煤炭产业、煤炭行业、煤炭经济 的研究，以及将其提高到一个新的高度来认识。第三，关于 下一步工作的几点建议。一要分层次地开展研修，与企业一 道把意见的精神理解透。二要组织宣讲团到一些大的煤 炭企业去宣讲意见精神，这样做能够更有针对

17、性更有效 地解决问题。三要重点培养和发现一些对贯彻落实意见 有典型示范作用的单位和企业，在适当的时候召开经验交流 会或现场办公会，推广经验。中国煤炭地质总局局长徐水师：意见的出台标志着煤炭工业确实要进入以人为本全 面协调、可持续发展的新时代，对煤炭工业的健康发展具 有极其重要的意义。同时，也有利于全面加快煤炭工业发展; 有利于煤炭资源规划和合理利用，促进煤炭资源管理和生产 开发的相互协调；有利于国家大型煤炭基地的建设，煤炭集 团的结构调整；有利于加强煤炭安全生产，推进煤炭综合利 用和环境综合治理，完善煤炭法律法规制度。我们要深入学 习、落实意见，全面加强煤炭勘察工作。要充分发挥煤 炭行业人才优

18、势、质量优势和管理经验，积极协助国家有关 部门，对煤炭资源规划、合理利用提供科学依据，为煤炭企 业做好服务工作。积极开展煤炭资源税率改革和研究，积极 参与制定煤炭资源回采标准和办法，参加煤炭资源回采的执 法检查，深化洁净煤技术的研究，为保护和合理利用煤炭资 源服务。山西焦煤集团公司董事长杜复新：新中国煤炭工业走过了 5 0多年风雨历程，在进入2 1 世纪的今天，国务院出台了关于促进煤炭工业健康发展的 若干意见，这是党和国家回顾煤炭工业发展历史、深刻分 析煤炭行业现状和长远考虑煤炭行业未来的重大决策，在煤 炭工业发展史上具有里程碑的意义。意见对煤炭工业的资源、生产、综合利用、节能等, 提出了指导

19、性意见。作为在煤炭企业工作了 3 0多年的“老 煤炭”，我认为这些意见非常符合企业实际，具有很强的针 对性和指导性。煤炭工业的健康发展对于国民经济持续、健 康、稳定发展具有非常重要的意义。煤炭作为基础能源，在 未来几十年仍是能源供应的主体。随着时间的推移，科技的 进步，新的能源会不断被发现，同样，煤炭的用途也会不断 扩展。因此，保证煤炭工业的健康发展，保证充足的煤炭供 给，是促进经济稳定发展的基础知前提。现有资源的合理开 发和利用，以及对未来资源的精查勘探，关系到落实科学发 展观、建设循环经济、实现可持续发展的大问题。煤炭企业 的安全生产、矿区的稳定发展、广大矿工的物质文化生活水 平的提高，直

20、接关系到和谐社会的建设。我国有很多城市是 煤城，煤矿兴则城市兴，煤矿安全稳定则城市安全稳定。山西焦煤作为我国目前最大的焦煤生产企业，要抓住 意见出台的契机，加大宣传贯彻力度，切实动员和组织 员工学政策、掌握政策，用好政策，按照意见要求切实 抓好资源开采，搞好安全生产，抓好资源综合利用，抓好矿 区环境保护，提高职工生活质量；要坚持不懈地抓好“煤一 焦一化”、“煤一电一材”等产业产品链的延长工作，推进 资源综合利用；要广开渠道，走出去请进来，加快专业人才 的培养，为企业的持续发展提供人才支持；要全力加快晋中 煤炭大基地建设步伐，到2 0 1 0年实现产量超过1亿吨、 销售收入超过6 0 0亿元。宁

21、夏煤业集团总裁张文江：意见真正体现了党和国家对煤炭工业的关心和高度 重视。在贯彻意见时，要跳出煤炭来宣传这个文件。在 贯彻落实上，要抓主要工作。建议有关部门出台一个比较详 细的东西对意见进行解释说明。黑龙江龙煤矿业集团董事长、党委书记李忠勤：国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见的出 台和国务院能源领导小组的成立，体现了国家对煤炭工业和 煤炭企业的高度重视。以国务院名义颁布煤炭工业发展的综 合性文件，多年来还是第一次。意见的出台，对加快煤 炭大基地、大集团建设，促进煤炭企业做大做强，推动煤炭 工业全面、协调、可持续发展必将产生重大而深远的影响。意见中提到的“加快培育和发展若干亿吨级大型煤炭骨

22、 干企业和企业集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型 煤炭基地、平衡国内煤炭市场供需关系和走出去开发国外煤 炭、参与国际市场竞争的主体”，对大型煤炭企业和企业集 团的发展，特别是龙煤矿业集团的发展具有极其重要的指导 意义。为保证意见的有效落实，建议尽快制定意见 的实施细则，特别是应出台具体政策，重点支持大型煤炭企 业和企业集团发展。一是在资源配置上，国家应优先保证大 型煤炭企业和企业集团，使其具备充足的后备资源。特别是 随着二级矿业权市场化的深入推进，对以煤炭资源进行的招 商，应有统一规划和重点倾向。对国有重点煤矿规划接续区 内的煤炭资源，各地市县不能对外招商；在二级探矿权和采 矿权市场化转让上，应优先转让给具备煤炭生产经营资格和 综合竞争实力的大型煤炭企业和企业集团。二是帮助大型煤 炭企业和企业集团加快补还勘探欠账，提高勘探质量，形成 更多可供建井的资源储量。同时，出台政策支持国有重点煤 矿搞好老矿区深部找煤和外围找煤的地质勘查，延长老矿区 的服务年限。三是制订具体的扶持政策，对主焦煤等稀缺资 源和稀有煤种，实行有计划、保护性开采，同时严格限制小 煤矿开采。四是对新建煤矿项目、煤炭转化项目、环保项目 等，国家应在项目立项、