民法典新增条文 第344条 设立建设用地使用权应当符合绿色原则、守法原则和与容忍义务.

1、=!民法典第344条设立建设用地使用权应符合绿色原则、守法原则和与容忍义务相衔接立法者、最高院法官、权威学者详细解读、关联法条一、关联法条中华人民共和国民法典第九条【绿色原则】民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。中华人民共和国环境保护法第4条第1款保护环境是国家的基本国策。第19条编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不 得开工建设。第35条城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地 和风景名胜区的建设与管理。土地管理

2、法第15条第1款各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环 境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。第39条第1款国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失 和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。城市房地产管理法第25条房地产开发必须严格执行城市规划，按照经济效益、社会效益、环境 效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。二、从立法者、法官、学理角度 解读民法典第346条建设用地使用权的设立原则（-）立法者角度：全国人大法工委 权威释义备注：本

3、部分内容 参考自中华人民共和国民法典释义及适用指南（上册）【黄薇主编，全国人大法工 委民法室编，中国民主法制出版社2020年版】一书“物权编条文释义"的主体内容；第三百四十六条 【建设用地使用权的设立原则】设立建设用地使用权，应当符合节约 资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已经设 立的用益物权。条文主旨本条是关于设立建设用地使用权的规定。条文释义一、设立建设用地使用权应当符合节约资源、保护生态环境的要求在民法典编纂过程中，有的意见提出，民法总则第9条对绿色原则作了规定，民事主体 从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。为进一步体现绿色原则

4、，设立建设用 地使用权也应当符合节约资源、保护生态环境的要求，建议增加相关规定。经研究，2018 年8月审议的民法典各分编草案将物权法第136条第二句单列一条，并增加了相关规定。节约资源、保护生态环境的要求，在我国宪法和许多法律中都有规定。例如，宪法第9 条第2款规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者 个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。民法通则第124条规定，违反国家保护环境防止污 染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。本法侵权责任编第七章专门 规定了环境污染和生态破坏的民事法律责任，对举证责任分配、第三人过错等内容进行了明 确规定。环境保

5、护法第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府 应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污 染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节 俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。消费者权益保护法第5条中规定，国家倡导文明、 健康、节约资源和保护环境的消费方式，反对浪费。绿色原则是贯彻宪法关于保护环境的要求，同时也是落实党中央关于建设生态文明、实 现可持续发展理念的要求。在本条中增加规定设立建设用地使用权应当符合节约资源、保护 生态环境的要求也是本法总则编绿色原则的具体体现。二、设立建设用地使用权应当遵守法

6、律、行政法规关于土地用途的规定我国法律、行政法规有很多关于土地用途的规定，如土地管理法第4条规定：“国家实 行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建 设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保 护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、 养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工 矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地 以外的土地。使用土地的组织和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

7、” 第21条中规定，城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不 占或者尽量少占农用地。因此，本条规定，设立建设用地使用权应当遵守法律、行政法规关 于土地用途的规定。三、设立建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权如果在同一土地上己经设立了用益物权，又要在这块土地上设立建设用地使用权，如何 调整同一块土地不同用益物权人之间的关系呢？本法第345条规定，建设用地使用权可以在 土地的地表、地上或者地下分别设立。根据本法的规定，不动产的权利人根据相邻关系的规 定，应当为相邻各权利人提供必要的便利，并在其权利受到损害时，可以请求相邻权利人补 偿。不动产的权利人想提高自己土地的便利和

8、效益，可以通过设定地役权取得对他人土地的 利用。以上规定完全适用于分层设立的建设用地使用权。在土地分层出让的情况下，不同层 次的建设用地使用权人之间应当适用相邻关系的规定。如果建设用地使用权人一方需要利用 另一方的建设用地，同样可以通过设定地役权来解决。本法第378条规定，土地所有权人享 有地役权或者负担地役权的，设立土地承包经营权、宅基地使用权等用益物权时，该用益物 权人继续享有或者负担已经设立的地役权。总之，本法所有适用于“横向”不动产之间的相 邻关系和地役权等规定都适用于“纵向”不动产之间。新设立的建设用地使用权，不得损害 己设立的用益物权。备注：本部分内容 参考自中华人民共和国民法典物

9、权编理解与适用（上册）【最高人民法院民法典贯彻领导小组编，人民法院出版社2020年版】一书第536-546页（二）法官角度：最高法院权威理解与适用=第三百四十六条【建设用地使用权的设立原则】设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法 规关于土地用途的规定，不得损害已经设立的用益物权。【条文主旨】本条是关于设立建设用地使用权应注意节约集约利用土地和保护生态环境，应遵守国家 土地用途管制且不得损害在先权利的规定。【条文理解】土地是“一切财富的原始源泉”“财富之母”，是人类生存之本和最为重要的物质财富, 在国家的经济、政治生活中具有至关重要的地位，关系一个国家的经济基

10、础与国计民生。同 时，土地属于不可再生的稀缺资源，随着全球人口的激增和经济的迅猛发展，土地数量的有 限性与人类对土地需求的无限增长之间的矛盾日益突出。我国虽然幅员辽阔，但是实际上可 供利用的土地资源尤其是耕地资源并不充分，不但人均耕地占有量远低于世界平均水平，还 存在土地资源过度开发、粗放利用、闲置浪费、严重破坏生态环境等诸多问题，这种情况下 如何通过制定和修改法律来实现合理利用土地，切实保护耕地以及最大限度保护和修复生态 环境的目标，落实党中央关于生态文明建设、生态系统保护和绿色永续发展的决策部署，是 土地管理法与民法典所共同面临的重要课题。本条即是在这种背景下于民法典 中新增的条文，明确规

11、定设立建设用地使用权应符合节约集约利用和保护生态的总体要求, 并应遵守土地管理法对土地用途进行严格管制的规定，是在民法典中落实绿色原则、 强调生态保护的必然要求，也体现了中国民法典绿色化、生态化的鲜明时代特色。一、设立建设用地使用权应当符合节约资源、保护生态环境的要求首先，注重节约集约用地。如上所述，我国最严峻的土地问题是人多地少，人均耕地占 有量严重不足，在工业化、城镇化过程中，不可避免地会出现建设用地与耕地保护之间的矛 盾。加上土地资源具有利用的准单向性，即由耕地成为建设用地易，而建设用地复原成为耕 地难，这就进一步要求必须十分谨慎地扩展建设用地范围，稳定耕地保有量。出于保护耕地 和确保国

12、家粮食安全的考虑，长期以来，我国始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保 护耕地”的基本国策，并为此实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。各级人 民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行 为。据此，根据土地管理法第15条、第21条、第23条以及城市房地产管理法第 10条、第11条等规定，各级政府制定土地利用总体规划或国土空间规划，其中城市建设用 地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地，同时 加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。通过出让方式设立建设用地使用权，必须 符合土地利用总体规划、城市规划和年度建

13、设用地计划，根据省级以上人民政府下达的控制 指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批 准。这都是对设立建设用地使用权时应当节约和集约利用土地资源，防止违反占用耕地的规 定，本条重申了此项基本要求。其次，注重保护生态环境。随着城市化进程的加快，我国土地资源需求刚性增长与粗放 利用并存的现状不容乐观，与之相伴，因开发无序、过度利用造成土地生态系统功能不断退 化，部分地区土壤污染、森林破坏、湿地萎缩、草原退化、水土流失、土地荒漠化等问题突 出，给地质环境安全带来隐患。对此，党的十九大报告旗帜鲜明地提出要坚持节约优先、保 护优先、自然恢复为主的方针，完成生态保护

14、红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制 线划定工作。对此，各级政府应当按照提高土地节约集约利用水平，保护和改善生态环境, 保障土地的可持续利用等原则，编制土地利用总体规划，或者坚持生态优先，绿色、可持续 发展等原则，编制国土空间规划。设立建设用地使用权，必须符合上述规划，注意保护生态 环境，否则即构成违法出让土地使用权，应承担相应责任。最后，本法第9条己明确将绿色原则规定为民法典的基本原则，要求民事主体从事 民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。本条即为绿色原则在民法典具体制度 中的体现，其重点系基于土地资源的有效利用以及环境保护、生态平衡的需要，将土地管 理法等法律中的公法义务纳入民

15、事权利体系，在建设用地使用权的公益性和私益性之间做 到兼容和协调，在本质上系对国家作为土地所有权人设立建设用地使用权进行限制。同时, 这也体现了党的十八大以来的新发展理念，是落实党中央关于建设生态文明、实现土地资源 可持续发展的当然要求。二、设立建设用地使用权应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定节约资源、保护生态环境系设立建设用地使用权的原则性要求，落实到具体制度层面即 为国家实行严格的土地用途管制制度，即政府依靠公权力对其领土范围内的土地资源的用途 以及开发和利用强度进行管制，在制度设计上表现为以土地利用总体规划为框架，以年度建 设用地标准为抓手，以国家垄断土地一级市场和耕地保护为目标。

16、具体而言，首先，土 地管理法第4条规定国家实行土地用途管制制度，各级政府通过编制土地利用总体规划, 规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地是指直接用于农业生 产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、 构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、 军事设施用地等。设立建设用地使用权时，应严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地 总量。其次，各级政府在编制土地利用总体规划时，应该注意落实国土空间开发保护要求, 严格土地用途管制，严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地等，出让土地 使用权

17、时，也必须符合土地利用总体规划和城乡规划，其中最重要的即为遵守规划中所确定 的土地用途，严格禁止违反规划擅自在农用地上设立建设用地使用权。此外，为更好地发挥 规划在土地用途管制方面的作用，2019年修订的土地管理法增加第18条，规定国家建 立国土空间规划体系，这就为“多规合一”提供了制度基础。待该项制度成熟后，将替代现 有的土地利用总体规划和城乡规划，也将成为判断哪些土地可设立建设用地使用权最为重要 的标准文件。最后，对于设立建设用地使用权时违反法律、行政法规关于土地用途的规定, 擅自将农用地改为建设用地出让的，应承担相应法律责任，包括限期拆除在非法出让的土地 上新建的建筑物和其他设施，恢复土

18、地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让 的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任 人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。三、设立建设用地使用权不得损害已设立的用益物权物权法第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。 新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。本次民法典编纂过程中，在第 345条关于“空间建设用地使用权”的规定中删除了后半句规定，而在本条中规定设立建设 用地使用权不得损害巳设立的用益物权。虽然两者在文义上基本相同，但在立法体系上更为 合理，既为在地表、地上或者地下分别设立的建设用地使

19、用权的冲突解决明确了基本方向, 也为不同类型用益物权之间的权利冲突提供了一般性的解决规则，即原则上应按“设立在先、 效力在先”确定权利行使和保护的先后顺序。具体而言，第一，建设用地使用权与土地承包 权、宅基地使用权之间，因三者均以直接占有和使用为主要权能，且土地用途有重大差异, 故主要体现在相邻土地利用所产生的冲突，一般可适用相邻关系、地役权及物权请求权等规 则保护在先用益物权。第二，空间建设用地使用权之间，因权利客体范围并不相同，故后设 立建设用地使用权，一般无须获得在先权利人同意，在相邻空间设立的数个建设用地使用权, 也适用相邻关系、地役权及物权保护规则处理。第三，建设用地使用权与矿业权之

20、间，在矿 区或工作区和建设用地使用权客体未呈上下排列结构，或建设用地使用权不取代矿地使用权 的情况下，两者或是相邻关系，或是地役权关系。但若矿业权成立在先，且设立建设用地使 用权会损害矿业权或矿业用地的，则不得设立建设用地使用权，与此场合，贯彻不相容物权 之间先成立者排斥后设立者的规则。2【审判实践中应注意的问题】第一，应注意区分本条中规定的设立建设用地使用权“应当遵守法律、行政法规关于土 地用途的规定”与本法第350条规定的建设用地使用权人“不得改变土地用途”。两者区别 在于：其一，适用主体不同，前者主要规范作为所有人的国家和政府应遵守土地用途管制和 既定规划，不得违反土地用途出让或划拨土地

21、，同时用途管制的效力也延伸至土地使用权人； 后者则纯粹规定建设用地使用权的权利人不得擅自改变法定和约定的土地用途。其二，适用 阶段不同，前者适用于建设用地使用权设立之前和设立过程中；后者则针对依照法定程序和 按照既定规划设立建设用地使用权后，权利人已取得权利后的阶段。其三，土地用途的含义 有所区别，前者主要规定相关政府部门不得擅自将土地管理法中规定的农用地作为建设 用地出让或划拨，系宏观层面的土地用途；后者则主要规定组织或个人依法取得建设用地使 用权后，应根据出让合同约定的用途使用，主要包括居住用地，工业用地，商业、旅游、娱 乐用地等具体的建设用地用途。其四，产生的法律后果不同。违反前者规定的

22、，主要涉及相 关主管部门的行政乃至刑事责任，在民事责任方面，可能涉及未经审批即出让土地后出让合 同的效力及履行问题，对此应适用国有土地使用权合同司法解释第4条“土地使用权出 让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的, 应予支持”的规定；违反后者规定的，主要适用国有土地使用权合同司法解释第6条“受 让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持”的 规定。第二，违反本条规定的可通过公益诉讼程序纠正违法行为。根据最高人民法院、最高 人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释的相关规定，人民检察院在履 行职责中发现相关行

23、政机关设立建设用地使用权时违反本条规定的，应当提出检察建议，督 促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起行政公益 诉讼。人民法院经审理认为行政机关确实存在违反本条规定情形的，应判决确认违法或者确 认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施等。（三）专家学者角度：崔建远教授解读备注：本文档内容节录自中华人民共和国民法典释评物权编【崔建远教授编著，中国人 民大学出版社2020年7月版】一书 的内容第三百四十六条【建设用地使用权的设立原则】设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规 关于土地用途的规定，不得损害已设立的用益物权。本

24、条主旨本条是关于设立建设用地使用权应当符合绿色原则、守法原则和与容忍义务相衔接的规 定。理解与适用相对于物权法的篇章结构而言，本条为新设的条文，前段宣明设立建设用地使用权 应当符合绿色原则，中段宣明设立建设用地使用权应当守法的原则，后段宣明设立建设用地 使用权以其他用益物权人负有容忍义务为原则。本条使建设用地使用权承载了若干项义务，建设用地使用权人不可只享受权利，不负担 义务。本条宣明不但所有权须社会化，建设用地使用权也必须社会化。本条前段所谓“节约资源、保护生态环境，即绿色原则。关于绿色原则与用益物权的关 系，笔者在释评民法典第326条时已经阐发过，此处不赘。本条中段所谓设立建设用地使用权应

25、当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，属于 引致性（管道性）条款，将设立建设用地使用权应当遵守法定的土地用途引向有关法律、法 规。土地管理法是其中最为主要的法律，其第23条规定：各级人民政府应当加强土地 利用计划管理，实行建设用地总量控制（第1款）；土地利用年度计划，根据国民经济和 社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。 土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利 用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须 严格执行（第2款）。第24条规定：省、自治区、直辖市人民政府应当将

26、土地利用年度计 划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。 第25条规定：经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得 改变土地利用总体规划确定的土地用途（第1款）；经国务院批准的大型能源、交通、水 利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利 用总体规划（第2款）；经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础 设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权 限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划（第3款）。第44条规定：建 设占用土地，涉

27、及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续（第1款）；“永 久基本农田转为建设用地的，由国务院批准（第2款）；在土地利用总体规划确定的城市 和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设 用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者 其授权的机关批准。在己批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政 府批准（第3款）；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外， 将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直 辖市人民政府批准（第4款）。第56条规定：建

28、设单位使用国有土地的，应当按照土地使 用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该 幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府 批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管 部门同意。第60条第1款规定：农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定 的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的, 应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治 区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依 照本法第四十四条的规定办理审批手续。第64条规定：集体建设用地的使用者应当严格 按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。第77条规定：未经批准或者采 取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非 法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占 用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在 非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负 责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的