社会卫生政策分析PPT课件

1、 学习政策，学懂政策；学习政策，学懂政策； 运用政策，用活政策。运用政策，用活政策。第1页/共133页卫生政策分析卫生政策分析 Health Policy Analysis第2页/共133页参考文献参考文献l郝模郝模. .卫生政策学卫生政策学. .北京北京: :人民卫生出版社人民卫生出版社,2005 ,2005 l陈振明陈振明. .政策科学政策科学公共政策分析导论公共政策分析导论 ( (第第2 2版版). ).北京北京: :中国人民大学出版社中国人民大学出版社,2003,2003第3页/共133页主要内容主要内容概述概述卫生政策分析方法卫生政策分析方法政策模型政策模型第4页/共133页第一节第

2、一节 概述概述第5页/共133页国家机关、党政、其他特定政治团国家机关、党政、其他特定政治团体在特定时期内，为实现或服务于体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会经济、政治、文化目标一定的社会经济、政治、文化目标而采取的政治行为或规定的而采取的政治行为或规定的行为准行为准则则，是一系列，是一系列谋略、法令、措施谋略、法令、措施、办法、方针、条例办法、方针、条例等的总称。等的总称。Policy Policy ：政治：政治治国的本领、以及治国的本领、以及被政府与党派采购被政府与党派采购的行动。的行动。一、有关概念一、有关概念（一）政策（一）政策第6页/共133页国外学者说法：国外学者说法： 政策是

3、政策是“具有立法权的政治家制定出来的由公共行政具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规人员所执行的法律和法规”（威尔逊）（威尔逊） 政策是政策是“对社会价值所作的权威性分配对社会价值所作的权威性分配”（伊斯顿）（伊斯顿） 政策是政策是“具有目标、价值与策略的大型计划具有目标、价值与策略的大型计划”（拉斯维尔）（拉斯维尔） 政策是政策是“一个有目的的活动过程，而这些活动是由一一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或者一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采个或者一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的取的”（安德森）（安德森）（一）政策的概念（一）政策的概念第7页/共1

4、33页中国学者说法：中国学者说法： 政策是政策是“党和国家为实现一定时期的路线而制定的党和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准则行动准则”（辞海）（辞海） 政策是政策是“国家或政党为实现一定任务，根据路线制国家或政党为实现一定任务，根据路线制定的具体的行动准则定的具体的行动准则”（新华词典）（新华词典） 政策是政策是“管理部门为了使社会或社会中的一个区域管理部门为了使社会或社会中的一个区域向下正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、向下正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。计划、方案、规划或项目。”（林金德林金德政策研究政策研究方法论方法论） 政策是政策是“党和政府

5、用以规范、引导有关机关团体和党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行动的准则或指南。个人行动的准则或指南。”（张金马张金马政策科学导政策科学导论论）第8页/共133页第9页/共133页 政策是政策是“国家或政党为实现某一时期的任务和目标而制定的国家或政党为实现某一时期的任务和目标而制定的行动准则行动准则”。（。（简洁、切简洁、切中要害、符合实际中要害、符合实际）。）。 第10页/共133页（二）公共政策（二）公共政策 即社会公共权威部门为了实现和维护公共利益所制定的行动方案或行为规范。即社会公共权威部门为了实现和维护公共利益所制定的行动方案或行为规范。从概念和本质上来讲，政策和公共政策并没有

6、本质上的区别。从概念和本质上来讲，政策和公共政策并没有本质上的区别。第11页/共133页卫生政策卫生政策(health policy)：指由政府或权威指由政府或权威机构以社会健康为根本利益依据，制定并机构以社会健康为根本利益依据，制定并实施的关于卫生事业发展的战略与策略、实施的关于卫生事业发展的战略与策略、目标与指标、对策与措施的总称。目标与指标、对策与措施的总称。（三）卫生政策（三）卫生政策第12页/共133页利益倾向：代表本阶级的利益利益倾向：代表本阶级的利益目标取向：明确的目标目标取向：明确的目标合法性：涉及对象的认可和接受合法性：涉及对象的认可和接受权威性：政策的强制性权威性：政策的强

7、制性功能多样性：正功能和负功能；显功能和潜功能；可功能多样性：正功能和负功能；显功能和潜功能；可预测的功能和不可预测的功能。预测的功能和不可预测的功能。价值取向：制定者价值观的影响，如公平与效率。价值取向：制定者价值观的影响，如公平与效率。过程及阶段性：政策制定阶段和政策执行阶段。过程及阶段性：政策制定阶段和政策执行阶段。二、卫生政策的基本特征二、卫生政策的基本特征第13页/共133页三、卫生政策的主要功能三、卫生政策的主要功能l指导功能指导功能：一是，确立目标，规范方向；二是，：一是，确立目标，规范方向；二是，统一观念和认识。统一观念和认识。例举例举: :近几年卫生经费预算政策（新增财力）近

8、几年卫生经费预算政策（新增财力）l协调、控制功能协调、控制功能：协调各方面的利益，保证公众：协调各方面的利益，保证公众利益均衡。利益均衡。例举例举: :大型设备审批政策；卫生许可制度大型设备审批政策；卫生许可制度l分配功能分配功能：卫生强调效率与公平兼顾的分配原则：卫生强调效率与公平兼顾的分配原则。第14页/共133页四、卫生政策分析原则四、卫生政策分析原则系统原则：政策本身就是一个系统，政策分析要考虑系统原则：政策本身就是一个系统，政策分析要考虑局部与整体、内部和外部、眼前和长远利益、主要目的局部与整体、内部和外部、眼前和长远利益、主要目的和次要目的关系。卫生改革是市场经济改革有机组成。和次

9、要目的关系。卫生改革是市场经济改革有机组成。如非典问题。如非典问题。预测原则：制订政策是对未来行为所作的一种设想，预测原则：制订政策是对未来行为所作的一种设想，远景规划，十五规划。远景规划，十五规划。第15页/共133页协调原则：政策出台，是利益相互妥协的结果。公共政协调原则：政策出台，是利益相互妥协的结果。公共政策协调的最基本特征是利益的协调，包括不同人、不同事策协调的最基本特征是利益的协调，包括不同人、不同事物互斥利益的协调；物互斥利益的协调；信息原则：信息原则： 政策分析要求对信息进行搜集、加工、传递、政策分析要求对信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈，把各种信息转化为决策依据。使用、反

10、馈，把各种信息转化为决策依据。科学原则：政策科学是一门综合性、应用性极强的科学，科学原则：政策科学是一门综合性、应用性极强的科学，其对社会生活的影响力高于一般科学研究。其对社会生活的影响力高于一般科学研究。四、卫生政策分析原则四、卫生政策分析原则第16页/共133页五、卫生政策的分类五、卫生政策的分类l按层次分按层次分：u总（元）政策：制定其他政策的政策，其他层次总（元）政策：制定其他政策的政策，其他层次政策的出发点和基本依据。指导、规范政策行为政策的出发点和基本依据。指导、规范政策行为的理论和方法。的理论和方法。 u基本政策：连接总政策与具体政策的中间环节。基本政策：连接总政策与具体政策的中

11、间环节。u具体政策：是指对某项卫生工作或对某项卫生工具体政策：是指对某项卫生工作或对某项卫生工作的某一环节、某一阶段发挥指导、控制、调节作的某一环节、某一阶段发挥指导、控制、调节作用的卫生政策。作用的卫生政策。l按政策制定主体分按政策制定主体分：分为政党政策、政府政分为政党政策、政府政策、其他社会组织政策策、其他社会组织政策。l按政策的范围分按政策的范围分：分为全局性政策和局部性分为全局性政策和局部性政策。政策。第17页/共133页第二节卫生政策分析基本原理第二节卫生政策分析基本原理一、卫生政策分析一、卫生政策分析l 定义：定义：依据一定的政策理论与知识，运用各种方法和技术依据一定的政策理论与

12、知识，运用各种方法和技术，帮助卫生政策决策者制定、优化和分析卫生政策。，帮助卫生政策决策者制定、优化和分析卫生政策。l 任务：任务：提高卫生决策和执行的质量，减少决策失误，进而改善提高卫生决策和执行的质量，减少决策失误，进而改善卫生体系的运行。卫生体系的运行。l 事前分析事前分析：在已有信息与经验的基础上，对卫生政策所处的环境：在已有信息与经验的基础上，对卫生政策所处的环境、动力阻力机制、资源拥有程度等因素做出整合性把握，进而对、动力阻力机制、资源拥有程度等因素做出整合性把握，进而对政策法制前景和效果做出一定程度的预判，帮助决策者指定和优政策法制前景和效果做出一定程度的预判，帮助决策者指定和优

13、化政策方案，并对备选方案进行合理选择。化政策方案，并对备选方案进行合理选择。l事后分析事后分析，对已发生的政策个案进行剖析，通过事实描述、要素，对已发生的政策个案进行剖析，通过事实描述、要素分析、效果评价、价值判断等方式，分析政策目标完成情况。分析、效果评价、价值判断等方式，分析政策目标完成情况。第18页/共133页二、卫生政策分析的基本要素二、卫生政策分析的基本要素（一）（一） 政策主体政策主体l定义定义：是参与政策制定、执行和评价的核心组是参与政策制定、执行和评价的核心组织或人，主要解决谁来制定、实施、监督和评织或人，主要解决谁来制定、实施、监督和评估政策的问题。估政策的问题。l政策主体分

14、类政策主体分类按政策主体的数量：按政策主体的数量：个人、集团和社会主体个人、集团和社会主体。按职能划分：按职能划分：制定、执行、评估和监督主体。制定、执行、评估和监督主体。按权利划分：按权利划分：决定主体（有决策权和实施权）、影响主体决定主体（有决策权和实施权）、影响主体（仅对决策和实施有直接和间接影响）。（仅对决策和实施有直接和间接影响）。l政策主体构成政策主体构成：官方（官方（立法机关、行政机关、政党立法机关、行政机关、政党）；非官方（利益集团、公民、政策研究机构、新）；非官方（利益集团、公民、政策研究机构、新闻媒介）。闻媒介）。第19页/共133页（二）政策客体（二）政策客体l定义：相对

15、于政策主体而言，指政策发生作用的定义：相对于政策主体而言，指政策发生作用的对象。包括对象。包括三个方面三个方面：u社会问题：进入政府议程的社会问题。社会问题：进入政府议程的社会问题。u目标群体：即受到政策规范和制约的社会成员。目标群体：即受到政策规范和制约的社会成员。政策目标能否实现与其有很大关系，目标群体理解政策目标能否实现与其有很大关系，目标群体理解、接受和执行政策的程度是影响政策有效性的重要、接受和执行政策的程度是影响政策有效性的重要因素。因素。u不同群体之间的利益关系：卫生政策解决的核心不同群体之间的利益关系：卫生政策解决的核心。政策通过利益调整减少或化解冲突。政策通过利益调整减少或化

16、解冲突。第20页/共133页（三）政策价值（三）政策价值 政策价值是政策基本要素的政策价值是政策基本要素的核心核心，是政策，是政策内容的内容的灵魂灵魂，是政策的，是政策的内在基因内在基因，主要解决政，主要解决政策的功能问题，包括政策要求、政策的标准等策的功能问题，包括政策要求、政策的标准等。 政策价值政策价值解释了整个政策活动围绕什么目的解释了整个政策活动围绕什么目的来开展，政策价值取向直接影响政策的内容和来开展，政策价值取向直接影响政策的内容和结果。结果。第21页/共133页（四）政策环境四）政策环境 是指影响政策产生、存在和发展的外部因素是指影响政策产生、存在和发展的外部因素的综合，在很大

17、程度上制约政策的执行、走向的综合，在很大程度上制约政策的执行、走向和效果。和效果。（五）政策形式（五）政策形式 即政策的外部表现形式，常见的政策表现形即政策的外部表现形式，常见的政策表现形式有法令、法规、计划、方案、措施和条例，式有法令、法规、计划、方案、措施和条例，有的政策则表现为具有特定目标的行动计划（有的政策则表现为具有特定目标的行动计划（国家降消项目、世界银行贷款加强中国农村贫国家降消项目、世界银行贷款加强中国农村贫困地区基本卫生服务项目等）。困地区基本卫生服务项目等）。第22页/共133页常见的政策手段常见的政策手段v 财政政策（最有力度）：财政政策（最有力度）：n财政收入：主要是税

18、收；财政收入：主要是税收；n财政支出：政府投资、政府消费、转移支付财政支出：政府投资、政府消费、转移支付v 金融政策（货币政策）：直接的信贷控制、变动金融政策（货币政策）：直接的信贷控制、变动利率和变动货币量。利率和变动货币量。v 直接控制（管制）：以行政立法方式直接干预。直接控制（管制）：以行政立法方式直接干预。如工资管制、价格管制等。如工资管制、价格管制等。v 制度约束：通过制定游戏规则对市场行为进行规制度约束：通过制定游戏规则对市场行为进行规范和约束。范和约束。第23页/共133页三、卫生政策分析的范畴三、卫生政策分析的范畴l卫生政策的主体与客体卫生政策的主体与客体l卫生政策与政策环境的

19、关系卫生政策与政策环境的关系u政策环境：政策环境：作用和影响政策的外部条件总和。作用和影响政策的外部条件总和。u政策与环境的关系：政策与环境的关系：必须与环境适应，不能简单移植。必须与环境适应，不能简单移植。u政策环境构成：政策环境构成：自然（地理和人口环境）、经济、文化、社自然（地理和人口环境）、经济、文化、社会制度、国际环境会制度、国际环境。l卫生政策的运行机制卫生政策的运行机制u政策运行体系：政策运行体系：信息、咨询、决策、实施和监督系统信息、咨询、决策、实施和监督系统。u政策运行规律政策运行规律l卫生政策的方法学研究：卫生政策的方法学研究：事实研究、价值研究、规范研事实研究、价值研究、

20、规范研究、可行性研究和利益研究究、可行性研究和利益研究。第24页/共133页1 1、事实（行为）研究、事实（行为）研究l事实：客观存在的事实。事实：客观存在的事实。“是什么是什么”问题。问题。l事实研究：对事物、事件、关系及其相互作用事实研究：对事物、事件、关系及其相互作用进行客观描述、测量和分析。包括政策问题确进行客观描述、测量和分析。包括政策问题确认、政策的影响及实施效果。认、政策的影响及实施效果。l研究方法：使用调查研究法和理论分析研究方法：使用调查研究法和理论分析l研究原则：尊重客观事实、排除主观因素和价研究原则：尊重客观事实、排除主观因素和价值观念的干扰。值观念的干扰。第25页/共1

21、33页2 2、价值研究、价值研究l价值：指卫生政策的价值取向。价值：指卫生政策的价值取向。l价值研究：需要回答价值研究：需要回答“为何目的、为了谁、为何目的、为了谁、应优先考虑什么应优先考虑什么”等价值层面的问题。等价值层面的问题。新医改政策新医改政策目标：目标：建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。为了谁：为了谁：城乡居民。城乡居民。优先考虑什么：优先考虑什么：坚持以人为本，把维护人民健康权益放在坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位；要遵循医疗卫生的

22、公益性原则第一位；要遵循医疗卫生的公益性原则 。第26页/共133页3、规范研究、规范研究l规范研究规范研究是关于经济目标、经济结果、经济决是关于经济目标、经济结果、经济决策、经济制度的合意性的研究，它解决经济过程策、经济制度的合意性的研究，它解决经济过程中中“应该是怎样应该是怎样”的问题，旨在对各种经济问题的问题，旨在对各种经济问题的的“好好”、“坏坏”做出判断做出判断。l研究内容：政策方案的研制。研究内容：政策方案的研制。l研究方法：从既有的原理和理论出发，研究方法：从既有的原理和理论出发，应用演绎推理的方法，得出特定的结论。应用演绎推理的方法，得出特定的结论。第27页/共133页事实研究

23、与规范研究的区别？事实研究与规范研究的区别？第28页/共133页4、可行性研究、可行性研究l 主要回答规范研究的结果，即政策方案或措施的主要回答规范研究的结果，即政策方案或措施的是否可行的问题（收支两条线管理）。是否可行的问题（收支两条线管理）。u政治方面：与国家的大政方针一致？与其他政策一致？政治方面：与国家的大政方针一致？与其他政策一致？对利益重新分配的合理性？对利益重新分配的合理性？u经济方面：是否可以得到必需的资源？符合成本效益原经济方面：是否可以得到必需的资源？符合成本效益原则？则？u社会方面：与伦理道德、文化传统、生活习惯、受教育社会方面：与伦理道德、文化传统、生活习惯、受教育程度

24、等社会因素是否相容？程度等社会因素是否相容？u技术方面：政策目标实现需要哪些关键技术？关键技术技术方面：政策目标实现需要哪些关键技术？关键技术是否具备？是否具备？第29页/共133页 5、利益研究、利益研究l政策实施是利益分配的过程，利益分析政策实施是利益分配的过程，利益分析需要回答利益如何分配，谁受益或受损的需要回答利益如何分配，谁受益或受损的问题。问题。l政策方案研制阶段：如医疗保险政策、政策方案研制阶段：如医疗保险政策、财政补助政策。财政补助政策。l政策评价阶段：利用利益归属分析等方政策评价阶段：利用利益归属分析等方法对利益分配公平性进行测量和评价。法对利益分配公平性进行测量和评价。第3

25、0页/共133页四、卫生政策分析基本内容四、卫生政策分析基本内容l卫生政策问题确认卫生政策问题确认l卫生政策方案研制卫生政策方案研制l卫生政策方案的可行性论证卫生政策方案的可行性论证l研究卫生政策的执行研究卫生政策的执行l卫生政策效果的评价卫生政策效果的评价l研究卫生政策的去向研究卫生政策的去向第31页/共133页五、卫生政策的两个重要规律五、卫生政策的两个重要规律（一）政策损益补偿规律（一）政策损益补偿规律u政策一旦实施，必然是满足一部分（大多数人）政策一旦实施，必然是满足一部分（大多数人）人利益，同时抑制一部分人的利益。人利益，同时抑制一部分人的利益。u坚持效率和公平的辩证统一。坚持效率和

26、公平的辩证统一。u为了减少抵触情绪和保持稳定，在一项政策中受为了减少抵触情绪和保持稳定，在一项政策中受到损害的利益，应有其他的政策予以相应补偿，到损害的利益，应有其他的政策予以相应补偿，以保持社会利益关系的平衡（药品零差率政策的以保持社会利益关系的平衡（药品零差率政策的例子）。例子）。第32页/共133页（二）政策效力递减规律（二）政策效力递减规律u政策效力：政策实施后所产生的实际效力，分为政策效力：政策实施后所产生的实际效力，分为正效力和负效力。政策效力递减是必然结果。正效力和负效力。政策效力递减是必然结果。u政策周期政策周期效力低效期（正常现象）：原有政策体系的排斥力；效力低效期（正常现象

27、）：原有政策体系的排斥力；政策执行措施缺乏；政策主体或客体思想观念不适应政策执行措施缺乏；政策主体或客体思想观念不适应造成。造成。效力增长期：抑制政策效力的各种因素逐渐减退，政效力增长期：抑制政策效力的各种因素逐渐减退，政策效力逐步得到发挥。策效力逐步得到发挥。效力递减期：政策问题本身发生变化，政策效力发挥效力递减期：政策问题本身发生变化，政策效力发挥作用的主客观条件发生变化。作用的主客观条件发生变化。第33页/共133页六、卫生政策的相关理论六、卫生政策的相关理论 l政治学、经济学、社会学和管理学等多个学科。政治学、经济学、社会学和管理学等多个学科。u微观经济学理论微观经济学理论：包括消费者

28、行为理论、卫生服务供方行包括消费者行为理论、卫生服务供方行为理论、公共产品理论等。为理论、公共产品理论等。u福利经济学理论福利经济学理论：公共政策是为了谋求社会福利最大化。公共政策是为了谋求社会福利最大化。福利经济学为公共政策的制定提供了重要理论基础：如福福利经济学为公共政策的制定提供了重要理论基础：如福利函数、福利标准的界定、公平与效率等。利函数、福利标准的界定、公平与效率等。u利益集团理论利益集团理论：利益集团即有某种共同目标并试图对公共利益集团即有某种共同目标并试图对公共政策加以影响的有组织的实体。利益集团对整个政策过程政策加以影响的有组织的实体。利益集团对整个政策过程有特别重要的影响。

29、有特别重要的影响。第34页/共133页l公共产品理论公共产品理论l公共选择理论：公共选择理论：将经济学应用于政治科学。研究主题将经济学应用于政治科学。研究主题包括国家理论、投票规则、投票者行为等，研究方法为包括国家理论、投票规则、投票者行为等，研究方法为经济学方法论。经济学方法论。l产权理论：产权理论：属于新制度经济学范畴，主要研究如何通属于新制度经济学范畴，主要研究如何通过界定和安排产权结构，降低或消除市场机制运行的社过界定和安排产权结构，降低或消除市场机制运行的社会费用，提高运行效率，改善资源配置。会费用，提高运行效率，改善资源配置。l委托代理理论：委托代理理论：属于信息经济学范畴，主要研

30、究委托属于信息经济学范畴，主要研究委托人如何通过设计一个契约激励代理人实现委托人利益的人如何通过设计一个契约激励代理人实现委托人利益的最大化。最大化。第35页/共133页第三节第三节 卫生政策分析基本步骤卫生政策分析基本步骤第36页/共133页卫生政策分析基本步骤卫生政策分析基本步骤卫生政策循环第37页/共133页第38页/共133页一、政策问题确定一、政策问题确定指只涉及一个或几个人，主要应由个人来自行解决的问题。指只涉及一个或几个人，主要应由个人来自行解决的问题。由由“私人问题私人问题”的概念引申，指只涉及个别组织机构，主的概念引申，指只涉及个别组织机构，主要应由机构自身来解决的问题。要应

31、由机构自身来解决的问题。只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属予该部门权限，政府又试图采取干预措施去解决时，才会把它们列题又属予该部门权限，政府又试图采取干预措施去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。入政府议程，此时的问题就成为政策问题。第39页/共133页l政策问题确认的步骤：政策问题确认的步骤：当政策问题被提出后，需要政府或相关部门加以确认当政策问题被提出后，需要政府或相关部门加以确认和分析，明确问题边界、分析问题根源、以推动议程和分析，明确问题边界、分析问题根源、以推动议程设定和政策制定、实

32、施等后续的环节。设定和政策制定、实施等后续的环节。u特定领域界定特定领域界定：特指政策制定者的管理范围。：特指政策制定者的管理范围。u界定存在的问题界定存在的问题：系统收集、确定问题数量，精确界定：系统收集、确定问题数量，精确界定和表述，各方多重论证，领域问题归类（使用卫生系统宏和表述，各方多重论证，领域问题归类（使用卫生系统宏观模型）。观模型）。u明确问题优先顺序明确问题优先顺序：严重性排序（广度和深度），重要：严重性排序（广度和深度），重要性排序，可解决性排序，问题综合排序，确认关键问题。性排序，可解决性排序，问题综合排序，确认关键问题。u多重论证关键问题多重论证关键问题：意向调查和论证：

33、意向调查和论证u关键问题优先进入议事日程关键问题优先进入议事日程：明确最终决定者，针对性：明确最终决定者，针对性总结论证结果，推荐进入政策议事日程的应对策略。总结论证结果，推荐进入政策议事日程的应对策略。第40页/共133页二、政策问题根源分析二、政策问题根源分析l系统搜寻影响因素系统搜寻影响因素：根据卫生系统运作规律，系统搜：根据卫生系统运作规律，系统搜寻特定政策问题的影响因素，并给出问题影响因素清寻特定政策问题的影响因素，并给出问题影响因素清单；单；l确认问题根源确认问题根源：确认影响因素与政策问题的关系；确：确认影响因素与政策问题的关系；确认政策问题的根源、直接影响因素和间接影响因素。认

34、政策问题的根源、直接影响因素和间接影响因素。l明确问题形成机制明确问题形成机制：就是对特定问题与根源、直接影：就是对特定问题与根源、直接影响因素、间接影响因素之间的关系进行系统全面表达响因素、间接影响因素之间的关系进行系统全面表达，明确政策问题的形成机制；，明确政策问题的形成机制；l定量论证问题的根源及形成机制定量论证问题的根源及形成机制。第41页/共133页三、政策方案研制三、政策方案研制l政策思路研制：解决政策问题的基本设想。分为政策思路研制：解决政策问题的基本设想。分为治标（针对影响因素）、治本（针对根源）和标本治标（针对影响因素）、治本（针对根源）和标本兼治（针对形成机制）三类政策思路

35、。兼治（针对形成机制）三类政策思路。l研制政策目标：是方案的核心，既是解决政策问研制政策目标：是方案的核心，既是解决政策问题的目标，又是政策实施后期望达到的政策效果。题的目标，又是政策实施后期望达到的政策效果。可以分解为总目标和若干子目标构成的目标体系。可以分解为总目标和若干子目标构成的目标体系。l方案轮廓设想：即政策方案主要内容的雏形。方案轮廓设想：即政策方案主要内容的雏形。l政策方案细节设计。政策方案细节设计。第42页/共133页四、政策方案可行性论证四、政策方案可行性论证l明确需要论证的对象及其范围；明确需要论证的对象及其范围；l确定政治、经济、技术和社会文化等可确定政治、经济、技术和社

36、会文化等可行性的判断标准及其指标；行性的判断标准及其指标；l比照标准和指标，确定特定政策思路和比照标准和指标，确定特定政策思路和方案的可行性；方案的可行性；l依据政策潜在效果等，比较可行的政策依据政策潜在效果等，比较可行的政策思路或方案，确定现实中的最优。思路或方案，确定现实中的最优。第43页/共133页五、政策执行五、政策执行l明确政策内涵（明确政策内涵（政策问题的性质、根源、政策要达到政策问题的性质、根源、政策要达到的直接目标和最终目标，基本途径、主要手段）的直接目标和最终目标，基本途径、主要手段）l分析动力、阻力：探索利益相关者，分析行为影分析动力、阻力：探索利益相关者，分析行为影响因素

37、，动力阻力预测。（响因素，动力阻力预测。（预备阶段预备阶段）l制定执行方案：执行策略设计（保持动力、减弱制定执行方案：执行策略设计（保持动力、减弱阻力），执行工作（措施）设计，执行工作流程阻力），执行工作（措施）设计，执行工作流程设计。设计。时间、任务、资源和具体措施之间的一个时间、任务、资源和具体措施之间的一个统筹安排统筹安排。（。（第一步和关键环节第一步和关键环节）l配置执行资源：资源确定（配置执行资源：资源确定（有形资源：组织资源、有形资源：组织资源、人力、财力、基础设施等和无形资源：信息、政治支持、人力、财力、基础设施等和无形资源：信息、政治支持、社会舆论等社会舆论等），资源配置。），

38、资源配置。l控制政策实施：如何发现偏差？如何采取必要的控制政策实施：如何发现偏差？如何采取必要的纠正措施。（纠正措施。（对各项工作任务、时间、资源和具体实施对各项工作任务、时间、资源和具体实施者进行合理安排者进行合理安排）第44页/共133页六、政策评价六、政策评价l评价指标：按照效率、公平、质量的原则设计指评价指标：按照效率、公平、质量的原则设计指标（参照标（参照WHOWHO的卫生系统绩效评价指标）的卫生系统绩效评价指标）l评价方法：评价方法：u简单简单“前后前后”对比分析法：政策运行前后两对比分析法：政策运行前后两个时间截面数据资料。个时间截面数据资料。u投射投射- -实施后对比分析（实施

39、后对比分析（ITSITS）：政策运行前）：政策运行前后时间序列资料。后时间序列资料。u政策有政策有- -无对比分析（无对比分析（CBACBA）：政策环境相近）：政策环境相近的两个地区，有无政策对比。的两个地区，有无政策对比。u控制对象控制对象- -实验对象对比分析（实验对象对比分析（RCTRCT）：遵循）：遵循实验设计对照原则，政策干预实验。实验设计对照原则，政策干预实验。第45页/共133页政策执行前（A1）政策执行后（A2）时间时间政策效果 A2A1政策效果的简单政策效果的简单“前前-后后”对比分析法对比分析法 第46页/共133页政策执行前演变（o1 o2 ）政策执行后演变（A1）时间时

40、间政策效果 A2A1政策效果的政策效果的 “投射投射-实施后实施后”对比分析法对比分析法 O1O2A2A1A0第47页/共133页政策执行前演变（A1 B1 ）政策执行后演变（A2 B2 ）时间时间政策效果（A2A1）（B2B1）政策效果的政策政策效果的政策 “有有-无无”对比分析法对比分析法 B1A2B2A1第48页/共133页政策执行前演变（A1、B1 ）政策执行后演变（A2 B2 ）时间时间政策效果（A2B2）政策效果的政策效果的 “控制控制-试验试验”对比分析法对比分析法 A2B2A1 B1第49页/共133页第四节第四节 政策模型政策模型第50页/共133页一、政策模型一、政策模型

41、源于实践的不同的政策分析角度、理论体系和方法源于实践的不同的政策分析角度、理论体系和方法第51页/共133页第52页/共133页1围绕围绕“理性理性”探索的途径：探索的途径：理性模型理性模型有限理性模型有限理性模型渐进模型渐进模型2政治学途径：政治学途径：精英模型精英模型团体模型团体模型制度模型制度模型政治系统模型政治系统模型过程模型过程模型3经济学途径：经济学途径： 博弈模型博弈模型公共选择理论公共选择理论福利经济学福利经济学3伦理学途径：伦理学途径：价值分析价值分析职业伦理职业伦理“理性理性”政治学政治学经济学经济学伦理学伦理学第53页/共133页第54页/共133页第55页/共133页分

42、析方法包括：分析方法包括：建立一套完整的操作目标，并赋予权重；建立一套完整的操作目标，并赋予权重；准备一套完整的备选方案；准备一套完整的备选方案；建立一套其他价值与资源的完整清单，并赋予权重；建立一套其他价值与资源的完整清单，并赋予权重；对每一个方案的成本对每一个方案的成本/ /效益进行完整预测；效益进行完整预测；对每一个方案进行净期望值计算；对每一个方案进行净期望值计算；比较各净期望值，选取期望值最高的方案；比较各净期望值，选取期望值最高的方案；第56页/共133页第57页/共133页案例：案例： “完美先生完美先生” 某部门领导每次遇到决策问题总是迟迟不能决断，他总是希望自己所选定的方案能

43、够尽善尽美，但实际上又总能发现每种可选方案中都存在这样或那样的缺陷，都还有可以改进的地方，所以经常导致决策时机的贻误，影响了工作效率。这位领导的下属背后送给他一个外号-“完美先生”。他知道后却不以为然，并强词夺理道：“追求完美有什么错？能够做到最好，为什么非得去做次好或不好？” 请问，这位领导的说法有道理吗？实际上他能把事情做的尽善尽美吗？他的“完美主义”为什么会成为决策的绊脚石？第58页/共133页第59页/共133页第60页/共133页第61页/共133页第62页/共133页第63页/共133页第64页/共133页（三）渐进决策模型（三）渐进决策模型定义：定义：在以往的政策、惯例的基础上制

44、定新政策，新政策是对过在以往的政策、惯例的基础上制定新政策，新政策是对过去政策的延伸和发展，只对过去的政策做去政策的延伸和发展，只对过去的政策做局部局部的调整与修改。的调整与修改。 内容：内容：渐进模型实际上要求决策者必须保留对以往政策的承诺；渐进模型实际上要求决策者必须保留对以往政策的承诺；决策者不必过多地分析与评估新的备选方案，只要重点关注现决策者不必过多地分析与评估新的备选方案，只要重点关注现有政策的补充和修改就行了；有政策的补充和修改就行了；决策者重点关注政策目标和备选方案之间的相互调适，以使问决策者重点关注政策目标和备选方案之间的相互调适，以使问题较易处理，而并不关心政策制定基础的变

45、革；题较易处理，而并不关心政策制定基础的变革；这种决策只能是一种保守的补救措施。这种决策只能是一种保守的补救措施。 第65页/共133页第66页/共133页第67页/共133页第68页/共133页第69页/共133页第70页/共133页第71页/共133页第72页/共133页可选择的可选择的政策立场政策立场团体团体A的影响力的影响力团体团体B的影响力的影响力均均 衡衡公共公共政策政策第73页/共133页团体模型强调利益集团之间的相互作用，认为政策是利团体模型强调利益集团之间的相互作用，认为政策是利益集团之间争斗所达到的平衡。益集团之间争斗所达到的平衡。优点：优点：充分考虑利益集团在决策过程中的

46、作用，对分析充分考虑利益集团在决策过程中的作用，对分析和处理具有利益冲突的各种政治、经济和社会行为有较和处理具有利益冲突的各种政治、经济和社会行为有较好的作用。好的作用。缺点缺点：过分夸大了集团的重要性，低估了决策者的作用：过分夸大了集团的重要性，低估了决策者的作用及其他因素的影响。及其他因素的影响。第74页/共133页第75页/共133页第76页/共133页请运用团体模型分析请运用团体模型分析“禁止吃野生动物禁止吃野生动物”政策政策p 团体团体 环境保护主义团体环境保护主义团体 消费者团体消费者团体 野味经营者团体野味经营者团体 旅游团体旅游团体p 团体指标团体指标 成员数量成员数量 财富财

47、富 组织强度组织强度 领导者领导者 接近决策者的渠道接近决策者的渠道 内部凝聚力内部凝聚力第77页/共133页第78页/共133页第79页/共133页我们身边充满了决策 在现实生活中，人们总是要做出这样或在现实生活中，人们总是要做出这样或那样的选择来实现自己的目标。那样的选择来实现自己的目标。 个人个人 家庭家庭 社会社会 人们通过各种选择和决策来影响自己，人们通过各种选择和决策来影响自己，影响他人。影响他人。第80页/共133页 公共选择理论的出现源于经济学家对政治现象的公共选择理论的出现源于经济学家对政治现象的思考。在日常生活中，人们每天面对大量的经济思考。在日常生活中，人们每天面对大量的

48、经济问题和政治问题，需要做出选择，获取所需。问题和政治问题，需要做出选择，获取所需。 经济学家运用经济学的工具，对政治选择和政治经济学家运用经济学的工具，对政治选择和政治决策过程进行解释。他们重新定义了在政治舞台决策过程进行解释。他们重新定义了在政治舞台上活动的人的形象，由此开拓了对诸如投票、选上活动的人的形象，由此开拓了对诸如投票、选举、官僚行为等一系列政治现象的新的观察视野。举、官僚行为等一系列政治现象的新的观察视野。 （七）公共选择理论（七）公共选择理论第81页/共133页 私人选择则是指个人在市场上按照效用最大化的原则，通过理性决策和选择，私人选择则是指个人在市场上按照效用最大化的原则

49、，通过理性决策和选择，来自由地决定各种经济行为的过程。来自由地决定各种经济行为的过程。 公共选择，公共选择，即人们通过集体行动和政治程序来决定资源在公共产品之间是如何即人们通过集体行动和政治程序来决定资源在公共产品之间是如何分配的。分配的。 公共选择：具体指在民主政治体制下，选民以个人利益最大化为内在公共选择：具体指在民主政治体制下，选民以个人利益最大化为内在动力动力，通过，通过投投票票等民主程序来实现对公共经济政策的理性选择。等民主程序来实现对公共经济政策的理性选择。第82页/共133页公共选择理论概念：公共选择理论概念： 公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，它是运用经济

50、学公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。 丹尼斯丹尼斯缪勒的定义常被西方学者引用：缪勒的定义常被西方学者引用：“公共选择理论可以定义为非市场决策公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。 第83页/共133页基本内容基本内容 公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上个是经济市场，另一个是政治市

51、场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。者）和政治家、官员（供给者）。 在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一策法案和法律制度。前一类行为是经济

52、决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是做出类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是做出这两类决策。这两类决策。第84页/共133页 对人们选择行为的研究一直受到学术界的重视。对人们选择行为的研究一直受到学术界的重视。各种决策的内容不同，因此可以有不同的分类方法各种决策的内容不同，因此可以有不同的分类方法对选择问题对选择问题( (或称为决策问题或称为决策问题) )进行研究。进行研究。 从决策的制定者来分类，可以分为个人决策和集体从决策的制定者来分类，可以分为个人决策和集体决策；决策； 从决策的制定过程来分类，可以分为简单决策和多从决策的制定过程来分类，可以分为简单决策和多程序决策；程

53、序决策； 从决策的制定环境来分类，可以分为市场决策和非从决策的制定环境来分类，可以分为市场决策和非市场决策。针对不同的分类方法可以适用不同的理市场决策。针对不同的分类方法可以适用不同的理论。论。第85页/共133页公共选择理论的主要应用公共选择理论的主要应用 公共选择理论在绝大多数国家都有着极为广泛的应用意义，在中国目前的转型经济社公共选择理论在绝大多数国家都有着极为广泛的应用意义，在中国目前的转型经济社会中，涉及到收入分配之间的差距、反腐败的制度设计、社会保障制度会中，涉及到收入分配之间的差距、反腐败的制度设计、社会保障制度( (包括养老保包括养老保险、失业保险、医疗保险险、失业保险、医疗保

54、险) )等方面的公共政策设计和改革，都需要从公共选择理论的等方面的公共政策设计和改革，都需要从公共选择理论的分析思维出发，进行深入考察、分析和再设计，以力图追求社会整体福利最大化的目分析思维出发，进行深入考察、分析和再设计，以力图追求社会整体福利最大化的目标。标。 第86页/共133页按照美国学者按照美国学者C.C.沃尔夫的观点，公共政策干预的主要理沃尔夫的观点，公共政策干预的主要理由在于市场存在着缺点，并可能发生市场失灵；由在于市场存在着缺点，并可能发生市场失灵；市场失灵市场失灵：是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环：是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，使单纯的市场机制无法

55、把资源有效地配境的某些限制，使单纯的市场机制无法把资源有效地配置到最佳状态，即经济学的置到最佳状态，即经济学的“帕累托最优帕累托最优”状态；状态；第87页/共133页帕累托最优帕累托最优：是指经济中的资源配置的一种理想状态，即：是指经济中的资源配置的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好也不可能再使某些人的处境变好 。 反之，如果经济上可以不减少某个人效用的情况下，通反之，如果经济上可以不减

56、少某个人效用的情况下，通过资源的重新配置而提高其他人的效用，则这种资源配置过资源的重新配置而提高其他人的效用，则这种资源配置状态称为状态称为帕累托无效率帕累托无效率。第88页/共133页第89页/共133页为了弥补市场在资源配置等方面的失灵，政府必须介入，为了弥补市场在资源配置等方面的失灵，政府必须介入，并采取相应的政策对市场进行干预；并采取相应的政策对市场进行干预；社会成员通过某种政治程序或以公共政策形式出现的这社会成员通过某种政治程序或以公共政策形式出现的这种非市场的解决（市场失灵）方式称为公共选择过程，种非市场的解决（市场失灵）方式称为公共选择过程，实际上就是对各种公共物品的供给问题做出

57、决策，而政实际上就是对各种公共物品的供给问题做出决策，而政府干预就是对公共选择过程的具体形式。府干预就是对公共选择过程的具体形式。第90页/共133页第五节第五节 卫生政策分析方法卫生政策分析方法利益相关集团分析利益相关集团分析政策图解法政策图解法政策网络分析政策网络分析场力分析法场力分析法SWOTSWOT分析分析第91页/共133页一、利益相关者分析一、利益相关者分析（一）利益相关者（一）利益相关者利益相关者是指某些人、团体或者机构，他们能够改利益相关者是指某些人、团体或者机构，他们能够改变某个政策的目标，影响政策目标的实现；或是当政变某个政策的目标，影响政策目标的实现；或是当政策目标实现后

58、，他们的利益会受到影响。策目标实现后，他们的利益会受到影响。第92页/共133页研究脉络研究脉络 萌芽萌芽始于多德始于多德(Dodd，1932) 作为作为一个明确的理论概念一个明确的理论概念只是在只是在19631963年由斯坦年由斯坦福研究所福研究所(SRI，Stanford Research Institute)提出的。提出的。 而利益相关者观点形成而利益相关者观点形成一个独立的理论分支一个独立的理论分支则则得益于瑞安曼得益于瑞安曼(Eric Rhenman)和安索夫和安索夫(Igor Ansof)的开创性研究的开创性研究 经弗里曼经弗里曼(Freeman)、布莱尔、布莱尔(Blair)、多

59、纳德、多纳德逊逊(Donaldson)、米切尔、米切尔(Mitchell)、克拉克森、克拉克森(Clarkson)等学者的共同努力，使利益相关者等学者的共同努力，使利益相关者理论形成了理论形成了比较完善的理论框架比较完善的理论框架，自此利益相，自此利益相关者理论开始引人关注。关者理论开始引人关注。第93页/共133页三个阶段三个阶段年代年代观点观点代表人物代表人物影响企业生存影响企业生存六十年代六十年代八十年代八十年代利益相关者是企利益相关者是企业生存的必要条业生存的必要条件，是件，是 互相依互相依存的关系存的关系SRISRI；RhenmanRhenman；AnsofAnsof； Pfeffe

60、rPfeffer，SalantiSalanti实施战略管理实施战略管理八十年代八十年代九十年代九十年代强调利益相关者强调利益相关者在企业战略分在企业战略分析、规划和实施析、规划和实施中的作用中的作用FreemanFreeman，BowieBowie，GoodpasterGoodpasterAlkhafajiAlkhafaji参与所有权分参与所有权分配配八十年代中期八十年代中期至今至今利益相关者应当利益相关者应当参与对公司所有参与对公司所有权的分配权的分配Blair ,Blair ,MitchellMitchell,Wood,WoodDonaldsonDonaldson,Perst,Persto