各地土地储备发展和运作实证比较

1、各地土地储备发展和运作实证比较本文选取了上海、北京、天津、重庆、杭州、广州、深圳、武汉、青岛、大连、厦门、苏州、西安、南京等十余个具有代表性的城市土地储备进行比较分析，试图总结出一些特点：1机构设置表1 土地储备机构对比表机构名称隶属关系领导机构是否兼具职能运作方式土地部门市政府整理交易征地上海市土地储备中心土地管理工作领导小组与地产集团“两块牌子、一套班子”杭州市土地储备中心土地收购储备管理委员会合署北京市土地整理储备中心土地收购储备联席会议天津市土地整理中心土地资产管理委员会武汉市整理储备中心土地资产经营管理委员会重庆市地产集团事业单位企业化运作厦门市土地开发总公司深圳市土地储备中心广州市

2、土地开发中心合署青岛市土地储备中心土地储备领导小组合署大连市土地储备交易中心房地产开发管理领导小组苏州市土地储备中心西安市土地储备中心南京市土地储备中心如表1所示，土地储备机构的特点有三，一是土地储备机构为事业单位法人；二是土地储备机构大多隶属国土资源部门，部分城市土地储备机构直属市政府，即使土地储备机构是分离于国土资源管理部门之外设置，其与国土资源管理部门也有着千丝万缕的关系；三是土地储备机构兼具土地整理、土地交易甚至征地管理职能或合署办公。2领导管理体制各地土地储备的领导管理体制并不完全相同，主要有三种模式：第一种：由国土资源管理部门作为主管部门，如深圳、西安、重庆、广州、厦门等地。这一模

3、式为许多省级政府出台的规范文件所采纳。第二种：国土资源管理部门与专门委员会（或领导小组）双重管理，即土地储备机构除在业务上受国土资源管理部门的领导和指导外，在市政府层面上设有土地管理领导小组管理委员会或联席会议等类似机构，如上海、北京、天津、杭州、青岛、大连、武汉、郑州等地，并一般由市长或主管副市长牵头，规划、房地、财政、建设、发改委等相关部门参与。第三种：土地储备工作直接由市政府或专门领导小组主管。比如大连。实际上，无论是哪一种管理体制，土地储备工作都离不开国土资源管理部门的指导和支持。同时，还需要各相关部门的支持。3区域范围如表2所示，上述十余城市土地储备机构的设置及管辖的区域范围的界定，

4、可以分为三种情况：第一种：在划定的市区范围内只设立一个土地储备机构，对市区范围内的土地实施收购储备除明确规定个别开发区或特殊区域外。这种模式是最为普遍的，如杭州、青岛、重庆、大连、厦门、武汉、天津、苏州、深圳等。第二种：在设立市级土地储备机构的同时，所属各区县（或特定功能区）也可设立土地储备机构，作为市级土地储备机构的分支机构，受市储备机构的委托，在本区域范围内实施土地储备和前期开发工作，在业务上受市储备机构的领导、指导和监督。比如北京、广州。上述两种模式虽然略有区别，但由于第二种模式区级机构不具有独立性，实质上都是在市区范围内实现了统一的收储和开发。从土地管理的体制上看，这两种模式都是以土地

5、垂直管理为前提的。表2 土地储备机构管辖范围比较主要储备机构名称负责储备范围该区域范围内有无其他储备机构两者关系杭州市土地储备中心市区范围北京市土地整理储备中心城四区国有土地和朝、海、丰、石四个近郊区及十个远郊区县内中央及市属企事业单位国有土地各区县、重点功能区设分中心分中心受市中心委托，承担土地整理、储备工作天津市土地整理中心全市范围滨海新区土地整理储备中心（新区管委会和市国土房管局共同组建）武汉市土地整理储备中心市内七区（江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山） 在上述七区之外，东西湖、汉南、蔡甸、江夏、黄陂、新洲区以及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区另设土地储备机构，受市土地整

6、理储备供应中心的业务指导和监督。重庆市地产集团2600平方公里主城区市区范围内各区不设储备机构，郊县自行储备厦门市土地开发总公司市内六区（开元、思明、湖里、鼓浪屿、集美、杏林）无深圳市土地储备中心全市范围无广州市土地开发中心除国家级开发区外的全部市区范围区设土地开发中心受市中心委托，以市中心名义，负责本区范围的土地储备青岛市土地储备中心市内四区（市南、市北、四方、李沧）无大连市土地储备交易中心市内四区（中山、西岗、沙河口、甘井子）无苏州市土地储备中心市区范围（苏州工业园区除外）无上海市土地储备中心可在全市范围内实施土地储备各区县设土地储备机构；经批准特定区域内设专门储备机构无明确指导和隶属关系

7、第三种：市政府设立市级土地储备机构，可在全市范围内实施土地储备，同时各区县也设立土地储备机构，在本区县范围内实施土地储备。经市政府批准，在特定区域范围内可设立专门机构实施土地储备。市级土地储备机构与各区县土地储备机构和专门土地储备机构之间，并没有明确的隶属或指导、监督关系，市区可单独或联手实施土地储备。这就是上海模式。在这种模式下，由于市级土地储备机构缺乏明确的排他性的储备土地范围，而各区县的土地管理权很大程度上取决于区政府及其土地管理部门，因此实现市域范围内土地统一管理、统一开发比较困难。4储备土地类型储备土地类型实质是指哪些土地可以或应当纳入土地储备。最初可储备的土地类型较少，主要限定在旧

8、区改造、国有企业“退二进三”、政府收回土地等存量土地。2000年以后，逐渐将土地储备的范围扩大至全部市区存量土地及新增建设用地。从现行各地土地储备的规范性文件和运作实践来看，各地土地储备的范围大同小异，一般来说下列范围：（1）城市土地，包括通过旧区改造、企业因产业结构调整需要盘活或收回的土地、依法收回或收购的其他城市存量建设用地；（2）新增经营性建设用地，包括已规划或拟转为经营性建设用地的国有农用地、拟征收后实施出让的原农村集体土地。但是，对于非经营性用地，包括明确今后以划拨形式获取的建设用地、公益性建设用地、工业用地，以及可预见时限内不能转为建设用地的农用地、林业用地、未利用地，是否需要纳入

9、储备范围，各有不同。大多数地方仅规定土地储备的范围主要限于“建设用地”，包括存量和增量土地，并未对是否“经营性”作出严格限定。但也有部分城市在规范性文件中对经营性用地做了明确规定，如：上海土地储备办法明确提出土地储备范围应当包括“拟转为经营性建设用地的原国有农用地、拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地”；武汉市土地储备管理办法在储备范围中明确了“依法征用后用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目新增建设用地”；北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知中明确了“新征建设用地中用于经营性开发的土地”；深圳市土地储备管理办法第八条关于“政府收购的土地”

10、范围中也特别提出了“因城市规划调整，非经营性用地改为商业、住宅、办公、酒店等经营性用途需要收购的”土地。工业用地及公益性用地是否纳入储备，比较含糊。广州提出需要对工业用地进行储备。武汉、青岛则较明确地将公益用地纳入储备范围。北京将以划拨方式取得的国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，以及绿化隔离地区建设用地，排除在土地储备范围之外。对于非建设用地是否需要纳入储备，也存有不同。大部分地方未明确将规划无法确定改为建设用地的农业用地、林业用地、未利用地等纳入储备范围。有的城市则作了排除性规定，如深圳“规划已确定为农业用地、林业用地、城市

11、公园、郊野公园、水库、水源保护区、河道及海堤管理范围内的土地，并已确定移交给政府相关部门管理的，不纳入土地储备。”但上海将滩涂围垦成陆并经验收合格的土地纳入储备范围。从各地实际运作的情况看，出于经营性建设用地必须招拍挂公开出让的要求以及确保政府土地收益的考虑，偏重对经营性建设用地的储备，除非政府明确要求或出于特定需要，储备机构才对基础设施建设用地、公益绿化或工业用地、农业用地进行储备。5收储方式各地出台的规范性文件一般都对土地储备机构获得土地的方式做了规定，但并不完全一致。主要方式有：（1）收购。对于收购的界定和适用，各地差异较大。如杭州主要是指对企业改革改制、产业结构调整以及搬迁、破产解散等

12、需盘活的企业原使用的国有土地或其他原国有划拨土地进行收购补偿后，纳入储备；而有些地方将储备机构在旧区改造中对原居民或其他单位进行补偿也包含在收购方式之内；另有一些城市还规定了政府的“优先购买权”，如海南、深圳、山东、西安等。（2）收回。包括政府依法对已出让但未按规定开发的土地进行收回，因土地使用期限届满依法收回，以及为公共利益需要使用的公路、铁路、机场、矿场用地等经核准报废的土地等。实际运作中较多的是闲置土地的收回，如广州，至2006年10月已经收回土地达2317公顷之多。有偿还是无偿收回，各地有不同的规定和做法，安徽省国有土地储备办法则分别规定了适用有偿和无偿的情况。（3）征地。主要是对已规

13、划为（或拟转为）建设用地的农村集体土地进行征用并在拆迁安置补偿后纳入储备。实际操作中，主要限定在规划已基本明确属经营性用地性质的农村集体土地，经计划立项、规划定点，由储备机构实施征地拆迁。（4）置换。土地置换是依据土地利用总体规划，以调整优化土地利用结构布局为目标，以土地的适宜性为依据，通过异地调整，使不符合土地利用总体规划布局或低效利用的土地符合土地利用整体布局，最大限度地提高土地利用率。土地储备过程中，对一些位置分散的空闲地、闲置土地和市区工业工地及其他低效利用土地，通过异地调整，予以盘活利用。随着对土地储备认识的不断提升，实践中逐渐强化储备与城市规划、土地利用和中长期开发之间的联系，改变

14、即收即卖。在城市规划基础上，根据储备土地利用和上市供应的时间，将土地储备做了类型划分，如广州分为规划储备、红线储备、实物储备；青岛区分为：规划储备、计划储备、实物储备。虽然叫法略有差异，但这种区分实质上是以城市区域范围内的全部可储备土地纳入储备为前提，将长远期利用（一般五年以上）的土地列为规划储备，将中期即将利用（五年内可供应）的土地纳入计划储备（或称红线储备），将近期即将出让的土地，根据年度供应计划和储备计划纳入实物储备（或称供给型储备）。6资金筹措和管理拓展土地储备资金来源，是推进土地储备持续发展的保障。各主要城市在其有关土地储备的政府规章和相关政策中，都对土地储备资金的筹措和管理作了规定

15、，建立土地储备基金（或专项资金），实行专户管理，财政和审计监督。总的来说，土地储备资金筹措渠道和来源包括以下几个方面：（1）资本金，即政府在储备机构成立之时拨付的注册资金。这一部分资金实际上都比较小，如杭州市初期注入2000万元，厦门市1400万元，青岛市2000万元，北京市1亿元，重庆地产集团最多为20亿元。（2）政府财政拨款。加强政府财政支持，是土地储备的政府授权或委托行为特质决定的，是推动土地储备发展的基石。各地政府在相关文件和会议中也作了强调，但由于大多数政府都面临着城市发展资金相对短缺的困境，财政拨款大都难以充分兑现。（3）储备土地出让收益。即储备土地在完成前期开发并上市供应后的出让

16、收益，按照一定的比例返还给储备机构或纳入储备专项资金账户，用作弥补土地储备前期开发成本及滚动开发。这一部分资金的比例和归还方式，各地规定差异较大。如上海土地储备办法规定：储备地块出让所得的价款中属于土地前期开发费用的部分（占出让总价款的70%），由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费用后，纳入土地储备专项资金。青岛市政府关于经营性土地使用权出让有关问题的通知规定，从2002年起，每年从土地出让净收益中提取1015，专项用于补充和增加市土地储备周转资金。杭州的做法则是，土地储备中心在土地出让后，收取中标价的45作为投入资金的回收（也有个别地块因拆迁成本过高而按实列支开发成

17、本）。重庆市国有土地储备整治管理办法第22条则明确：储备整治的土地，有土地管理部门组织出让后所得的综合价金，扣除应支付的土地储备整治成本后的10%，作为土地储备整治发展专项资金存入土地储备整治资金专户。值得注意的是，随着国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发2006100号）的发布和实施，中央政府加强了对国有土地使用权出让收入的收支管理，明确将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理。同时由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，主要用于土地收购储备。应当说，通知的规定与之前各地政府在土地出让收入管理和使用上拥

18、有的较大自主决定权是有较大差别的。（4）储备土地运作收益。这是指储备机构对已经收购储备但暂不上市供应的土地（及地上建筑），通过出租等方式进行临时利用而获取的收益。这部分收益很小。（5）各类贷款资金。贷款实质上已经成为各地土地储备的主要资金来源。据中国人民银行2005年一份报告显示，到2005年一季度末政府土地储备机构贷款余额达到950亿元，几乎占到地产开发贷款的一半 陈红艳“国土部：土地储备制度将发生重大变革”，载2006年7月19日中国楼市。土地储备贷款一般分为：商业银行贷款，这是目前大部分储备机构获取贷款的主要方式，虽然政策规定贷款必须以抵押为条件，但具体操作中很多商业银行贷款主要采用授信

19、并辅以信用担保或政府担保函。政策性银行贷款，主要是国家开发银行贷款。2003年6月，国家开发银行天津市分行与天津市土地整理中心签订合同，开发银行向天津市中心城区及毗邻中心城区土地资源开发、中心城区快速路工程、地铁工程、海河两岸综合开发、城区绿化工程等项目提供500亿元人民币的贷款，期限15年。这是新中国金融史上数额最大的单笔贷款。 “国家开发银行投向天津市500亿元”，人民网2003年6月6日。该授信贷款是以市土地整理中心的特别所有权质押方式，拿可出让的土地收益权作为贷款担保质押，贷款所得资金一方面用于城市基础设施建设，还有一部分是用于天津市土地收购整理工作。（6）其他资金。近几年，天津、武汉

20、、郑州、哈尔滨、西安等地方开始探索通过信托方式进行市场融资。经过多年的运作，一些城市土地储备资金正朝着良性循环的方向发展，在大批储备土地出让上市后，部分收益被纳入到土地储备资金的总盘子中来，所占的比重逐步提高，并成为土地储备资金有效循环的源泉。杭州市土地储备中心自1997年成立到2005年10月末，累计收购、征用、拆迁土地35694亩，合同投入资金234.5亿元，累计推出土地12171亩，合同收回资金220.4亿元，中心贷款余额为13.9亿元。7规划计划强调规划与计划管理，编制土地储备供应计划，是城市土地储备有序运作的重要保证。各地政府规范性文件中都明确强调：要依据国民经济发展规划、城市总体规

21、划、土地利用规划，编制土地储备规划和计划。然而，由于各地土地储备模式和规模不同，土地储备规划和计划编制的规模和详细程度也存有差异。如武汉、天津、广州、苏州、南京等地都将编制土地储备计划作为推进土地储备运作的重要内容和保障，并且将年度土地储备计划的编制与土地利用规划、经营性土地供应计划相衔接。广州和南京更是花大力气制定或拟制定2010年土地储备规划甚至远景规划。8储备土地供应理顺土地储备与土地供应环节的衔接，并将土地储备纳入土地供应的必要环节，是土地储备的必然出路。从各地实践来看，由于土地储备机构大多隶属于国土资源管理部门或直接受其指导，甚至土地储备机构与土地供应或交易中心、征地办公室合署，有利于土地储备与土地供应的衔接。同时，通过制定具体的土地供应和储备计划，将储备土地的供应纳入总体出让计划。天津市规定土地利用计划指标分解向土地整理储备项目倾斜；广州、深圳、青岛、石家庄等地已经实现经营性建设用地先纳入储备后实施公开出让；武汉、天津、杭州、重庆、北京等城市储备土地也已经成为全市经营性土地供应的主要来源。9一级开发在储备土地入库之后出让之前，通过动拆迁、基础设施建设等前期开发整理，实现毛地向净地的转化，是土地储备的重要内容。绝大多数城市土地储备机构对纳入储备的土地采取委托方式进行前期开发。土地储备机构则通过独立或联合（区政府或区相关机构）成立指挥部或项目公司，加强