制度研究框架内国有企业效率探析

1、制度研究框架内国有企业效率探析【摘要】本文从制度分析的方法出发，从自由与竞争、 交易成本最小化以及竞争性维度对中国国有企业的效率进 行了测度与评估。结果表明，我国国有企业虽然取得了巨大 的成就，但仍存在严重的效率低下问题。政府应以企业市场 竞争力为标准，改革现有的政企不分现状，从而引导国有企 业生产效率的提高。【关键词】制度分析；国有企业；政企不分制度分析的三种方法是：一是科斯、诺思等人的交易成 本方法；二是布坎南、托利森和图洛克等人提出的寻租方法; 三是曼科尔奥尔森的分利集团方法1。按照奥尔森的分 利集团方法所述，中国明显存在两大不同的利益主体：一个 是以国家为发展支撑的国有企业，一个是遵循

2、市场经济原则 的一般企业。二者由于其产生的天然制度环境的不同而成为 了性质各异的两大利益集团，国有企业受到国家行政干预的 庇护，成为了一个有组织的大型集团，而各自求生存发展的 民营企业，成为了松散的联合体。按照利益集团的原则，有 组织的集团在与政府的对话中比没有组织的集团更有话语 权，从而可以向官员获取更多的政策倾斜，加剧分配领域的 不平等，造成政治因素上的贫富分化。而这样的政治权利分 配格局也造成了不同性质的两种企业在生产效率、自由与竞 争、民主与全体一致性、交易成本最小化四个维度上的大相 径庭。而这四个维度就是判断一个制度是否有效的四个方 面，一个经济制度必须寻找一个与提高效率，提倡竞争的

3、生 产和交换组织相一致的制度框架2。除了以上的四个维度, 正义性作为考量制度效率的作用也是不可或缺的。罗尔斯的 两个正义原则(平等自由原则和差别原则)可以帮助我们认 识制度环境是否利于企业的发展。虽然在我国基本制度环境 和大多数制度安排是正义的，但在国有企业以及民营企业发 展的制度设计上，却存在非亲贫性、掠夺性和等级性的表现。 而本文就旨在从制度分析框架内探讨国有企业的效率，并为 提高经济效率做出改革的建议。一、关于国有企业效率的理论探讨在国有企业与其他企业的效率比较上，很多学者认为国 有企业存在着效率的损失。林毅夫等(1997)和李培林等 (1999)认为在重工业优先发展的战略目标下，国有企

4、业资 本组合不具有比较优势，是国有企业的社会负担侵蚀了利润 3 4；无独有偶，国外也有学者认为20世纪80年代以来 非国有企业，特别是乡镇企业的大规模进入，使市场竞大大 加剧，动摇了国有部门的垄断地位，从整体上降低了国有工 业部门的赢利能力(naughton, 1995) 5； bai et. al (1997) 用理论模型论证了如果在国有企业经营者的目标函数中产 值的权重足够大时，生产率的上升不是促进利润率上升而是 导致利润率下降6,大塚启二郎等人认为除了来自非国有 工业部门（如乡镇企业）竞争，国有工业部门采用了不符合 中国比较优势的资本密集型生产方法也是国有部门赢利水 平较低的重要原因7。

5、有部分学者认为国有企业除了充分体现生产资料公有 制的特点外，存在一定的竞争优势。刘元春（2001）认为国 有企业具有宏观效率功能。国有企业对于克服“市场失灵” 和"政府失灵”，实现技术模仿、技术扩散和技术赶超，提 供社会福利和公共品具有重要的作用和贡献，因而在宏观上 是有效率的。企业的宏观效率与微观效率并不一致8。曾 品固、芦荻（2005）通过研究大型国有企业的发展数据，建 立劳动生产率和产量之间的纠偏模型，得出了国有企业的非 市场化体制从长期来说不一定是非效率的，反而有可能是动 态规模效益的源泉的结论9。事实上，全国劳动者、企业内自主联合劳动者、企业内 单个劳动者的三重联合体作为中

6、国国有企业的利益主体是 由生产资料公有制的性质所决定的。在社会主义初级阶段， 国有经济的主导作用是必要的。然而，国有经济不仅践行了 十六大特别是四中全会后的要求，即主要在四个行业和领域 占据主导地位以外，还牢固地控制着其他的行业和领域。国 资委通过所谓的做大做强，把一些行业的大型国有企业合并 组成集团，从一定程度上抑制了竞争，甚至造成垄断。那么国有企业对国家经济效率的贡献是大是小，下文将会有比较 详细的分析。二、国有企业改制的历史变迁一般认为国有企业经历了三个阶段，计划经济体制下统收统支管理、扩大自主权与承包责任制以及国有企业现代企业制度改制。计划产品经济体制下的国有企业,以实现国家发展战略及

7、重工业发展的战略为目标，政府集中控制资源配置。这个 时期的国有企业是表面上的商品所有者，其生产客观上要遵 循价值规律，按市场调节生产，然而计划经济在当时占据了 主导地位，政府会集中控制资源进行生产，并且不会承认商 品所有者的地位。这个时期的国企有着萌芽状态的社会主义 生产关系，计划经济还是占有较大比重。逐渐实行放权让利、扩大企业自主权和企业承包责任制 的制度框架下，国有企业定位于生产资料公有制，提高企业 绩效。从1970年代末到1990年代初，中国的企业改革基本 上是在原有的制度框架下扩大企业自主权，一定程度上承认 了企业的商品所有者的产权地位，然而国企内部的分配方式 仍遵循平均主义的原则，不

8、能调动员工的积极性。此外，政 府充当所有者的角色导致选择经营者时优先考虑的是政治 目标，并没有真正赋予企业的商品所有者主权地位，企业并 没有并真正控制劳动过程，政府干预挤占了职工的主人意 识。国有企业进行现代企业制度改制。这时期的国有企业将 目标定性为提高经济效益，通过改制，国有企业脱离了行政 命令的约束，提高了经济绩效，市场程度也逐年提高。这时 期，职工作为企业成员能够参与管理，其前途是建立“自主 联合劳动者为主动轮”的社会主义生产方式。从我国国有企业制度的变迁来看，不同时期，我国国有 企业的效率体现出一定差异，下面就将从制度层面对国有企 业的效率进行分析，以期提出进一步提高我国企业效率的政

9、 策建议。三、国有企业的效率分析诺斯将制度定义为约束组织行为及其相互关系的规则， 由正式制度、非正式制度和制度实施的共同构成，并且认为 制度环境是导致经济组织效率差异的决定因素。中国处于经 济转型初期，各级政府部门掌握着大量企业赖以生存和发展 的稀缺资源，国有企业和城市集体企业仍然隶属于政府部 门，新生企业也会不同程度地受到政府纵式结构的影响（边 艳杰、邱海雄，2000） 10 o尽管市场配置资源的范围不断 扩张，国有企业和集体企业实际上仍然在非市场体系内运 行，下面就制度分析方法中的自由与竞争、交易成本最小化、 正义性三个维度来考察国有企业的绩效。1.自由与竞争维度考察的经济自由化指数经济自

10、由化指数有美国传统基金会编制的经济自由化 指数，它是商业自由，贸易自由，财政自由，政府规模，货 币自由，投资自由，金融自由，产权保护和腐败9个方面的 综合得分，100分是最高分，0是最低分，较高的得分表示 更高的质量。加拿大的弗雷泽研究所编制的经济自由化指数 是政府规模，法律结构和产权保护，获得和使用健全货币， 对外贸易的自由度，信贷，劳动力和贸易的管制以及劳动力 市场的管制五个方面的综合得分。10是最高分，0是最低分, 较高的得分表示较高的质量。如美国的传统基金会编制的经 济自由化指数从1995年开始发布，每年发布一次，2008年 我国经济自由化指数为52.8 （排名126）,阿尔巴尼亚，阿

11、 根廷，利比亚，墨西哥，挪威，俄罗斯，瑞典，台湾，美国 分别为 63. 3, 55. 1, 55.9, 80.2, 79.2, 59.2, 65.4, 71. 2, 90.3, 54.2, 72. 5, 67.9, 38. 7, 66.4, 69, 49.9, 70.4, 71, 80. 6由以上可以看出我国企业在行动自主性上与它国 有着比较大的差距，这又主要显现在国有企业横行无阻，而 民营企业中小企业自身想求得发展又难上加难。2. 交易成本最小化维度考察的企业经营环境指数据樊纲在2011年11月22日举行的“2011年中国企业 竞争力年会”上的报告中指出：中国企业经营环境倒退至 2008年前

12、。这一研究涉及7个方面的指标。通过6000多家 企业（9成为中小企业）的跟踪研究，2010年中国企业经营 环境中，有5个指标（企业对“人力资源供应”、“金融服 务”、“企业经营的法制环境”、“政府行政管理”、“基 础设施条件”的主观评价）低于2008年。而根据世界银行对各国企业经营便利程度的考察，中国 在世界上仅排名第83,远远落后于新加坡、新西兰等发达国 家（2009年世界银行全球营商环境报告）。由此可知，中 国整个企业经营环境是不利于企业发展的，想要开办企业以 及取得后续的发展，其中的交易成本非常巨大，公共部门设 租，各个企业（包括国有）寻租，整个经济质量滑坡。3. 正义性维度考查的腐败指

13、标专门研究腐败问题的国际性非政府组织透明国际于2011年11月30日发布了全球清廉指数报告，其中新西兰排名最高，当选为全球最清廉国家，按照从0 （非常腐败）到10 （几乎没有腐败）的评分标准，中国排名第75。而在数据 可获得性较高的2006年度清廉指数排行榜中，在所有的163 个国家和地区中，腐败比较严重的国家占了约75%。几乎包 括所有的低收入国家。如表1,无论哪种指标都显示，我国 的腐败现象比较严重。最近，诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨也在北京提醒国 人：“中国要把利益集团对经济的影响限制在最小程度。” 腐败现象将无疑严重影响中国经济的正义性以及效率。而中 国企业权益保护高峰论坛11月27日

14、在广州召开，中国政法 大学民商经济法学院教授李建伟也透露，中国民营企业平均 寿命仅有2. 9年，而美国企业平均寿命长达40年。“短命” 的外部原因是目前法治环境尚有待提升。在国内的2272家 上市公司中，有1268家为民营上市企业，从回报率来看， 民营企业高于国有企业。四、国有企业竞争论的模式设计由以上的分析可以看出国有企业确实存在效率低下的 问题。国有企业可以凭借国家政策支持不断扩大边界并获得 极大的垄断利润，然而他们在税收上与民营企业一样缴纳相 同税率的税收，利润中的绝大部分内部消化却未对国家财政 有贡献，一旦出现巨额资产损失，出于保护国有企业、维护 行业稳定考虑，国家会拿出财政款项进行救

15、市。这样一来， 国有企业效率低下不仅伤害了其他利益集团，也伤害了国民 全体的福祉。产权结构是影响企业绩效的基础性、根本性因素；公司 治理是影响企业绩效的直接的、决定性因素，在产权结构既 定的前提下，通过完善公司治理也可以改善经营效率，提高 企业绩效。我国国有大型企业建立现代企业制度，一方面， 必须推进股份制改革和国有企业整体上市，不断优化产权结 构；另一方面，必须完善公司治理，形成有效的内部和外部 治理机制，从而使国有企业的管理体制和经营机制与市场经 济体制相适应，运营效率和经济效益不断提高。1. 调整国有经济布局重新定位国有经济按照社会主义市场经济的要求，公有经济要占主体，但 公有制占主体不

16、等于国有经济占主体，是多种公有经济共同 占主体。国有经济要占主导，主导作用主要体现在控制力上, 国有经济要控制关系国民经济命脉的关键行业和主要领域， 控制涉及国家安全的领域、重要的公共产品和服务领域、自 然垄断性行业，以及国民经济支柱产业和高新技术产业主要 门类中的骨干企业，其他领域的国有经济都可以退出。为此, 需要调整国有经济布局，国有经济从一般竞争性领域中适当 退出。在调整国有经济分布结构中，管理者收购（mbo）,国 有资产转让、重组，国有股减持，外资并购等，都应是可以 选择的手段。但为避免在转让国有资产中暗箱操作，需要完 善国有资产评估制度、竞争转让制度，建立全国统一、透明 的产权交易市

17、场，建立独立于公共财政预算体系之外的国有 资本经营性预算体系。2. 建立现代产权制度产权不明晰是腐败得以滋生的原因之一。假如我们寄希 望于国企改制来明晰产权，我们就无法保证在改制过程中不 产生腐败。但是，假如在国有资产进入产权交易之前，就明 晰国企产权，我们就有可能杜绝国企改制过程中的腐败，就 有可能防止改制过程中国有资产的流失和职工权益受损的 现象。而为了明晰国企改制前的产权，我们必须分析增加值 现金流的历史分配规律，从中界定权益结构，将隐含契约显 示出来，让职工、银行和国资委对既成权益结构达成共识， 然后再进行改制。国有企业进行产权制度改革，可以为企业发展提供充 分、有效的制度条件。在中国

18、转型经济条件下，通过健全正 式规则和法律体系、明晰产权、增强政策稳定性、减少政府 对企业运营的干预，创建归属清晰、权责明确、保护严格、 流转顺畅的国有现代产权制度，公有制完全可以实现与市场 经济有机结合，提髙国有企业的效率可以实现11。 3. 遵完善国有企业内部治理公司治理对企业绩效具有直接影响，在积极推进国有企 业产权制度改革的同时，必须着力完善国有企业的公司治 理，提高治理效率。加强企业内部管理，强化企业内部控制, 建立有效的内部监督制。确保国有资产保值增值责任到位， 建立企业内部的国有资产保值增值考核制度，制定合理的考 核指标，强化考核监督，确保国有资产的保值增值，实现最 佳经济效益。首

19、先，是建立有效的企业内部经营管理体制，完善各司 其职、各负其责、运转协调、相互制衡的公司机制。其中， 建立健全有效的董事会就成为完善公司治理的关键，成为国 有大型企业建立现代企业制度的关键。其次，是加快以外部 董事为主的董事会制度建设。最后，是健全有效的激励和约 束机制。一要建立有效的经理人行为激励机制。二要完善内 部监督机制，包括董事会对经理层的监督、监事会对董事会 和经理的监督等。4. 加强外部监督与约束健全的公司外部治理是有效的公司治理的重要组成部 分，也是提高企业绩效的重要制度保证。基于此，不仅政府 要加快建立新型的国有资产监管体系，建立健全企业领导人 重大决策失误追究制度，加强企业经

20、营者离任经济责任审计 制度。企业自身也要强证券监管机构、会计师事务所、社会 舆论的监督与约束，使国有企业经营者对保护国有资产，防 止其流失有高度责任感。除此之外，企业要想在更长期内取得经济效益的持续改 善，则必须在节约成本和提高利润率上下功夫。国有企业本 身增强竞争力，加之受到改善的机制的庇护，提高制度质量, 建立强化市场政府，最终将打破没有国家不行，有国家又有 许多麻烦的诺思悖论。注释：资料来源：透明国际网站： www. transparency. international. org.何增科.中国转型期腐败和反腐败问题研究j.经济 社会体制比较，2003： 19-29.参考文献1 道格拉斯诺思.制度研究的三种方法a.(美)大 卫科兰德编新古典政治经济学一一寻租和dup行动分析