高等教育体制

1、九国高等教育体制比较及其改革一、高等教育外部管理体制分国研究更具有系统性，但我们选择横向对比研究的方式，将这9个国家各自的外部、内部管理体制以及改革趋势进行横向对比，将每个方面分别汇总，更易提炼出可为我国学习的经验和方法，在我国管理体制改革的各个环节中，都有借鉴意义。从宏观上讲，教育管理体制即“国家的教育行政组织系统，或可理解为国家对教育的领导和管理的组织结构形式与工作制度的总称。”我们从以下四个方面来解读高等教育外部管理体制：高等教育管理的相关机构、高校与政府关系、办学经费来源、质量改进或评价机构。1高等教育管理相关机构1）英国教育部、英国教育拨款委员会（HEFCE）、高等教育质量保障署（Q

2、AA）、高等教育研究所、大学联合会是英国五个主要的高等教育管理相关机构。教育部负责制定宏观政策，而作为其组建的独立机构：HEFCE和QAA，则负责制定和落实具体细则。QAA的主要任务是质量评估体系的制定以及全英高校的评估，而HEFCE则负责各高校教育经费的投入与分配，QAA的评估结果影响着HEFCE对高校的不同程度的投入。 高等教育研究院是统筹协调教学质量的改进工作。大学联合会，顾名思义，其成员包含各高校，他们主要负责与政府协商，获取更多政府对高校的支持。2）德国在德国这个联邦制国家，联邦政府、州政府以及中介机构是与高等教育管理相关的机构。联邦教育研究部代表联邦政府行使教育管理权力。主要职权包

3、括高等教育一般原则的制定、高等教育发展规划和科研政策的制定、资助扩建或新建高校等。在州政府这一层，主要负责本州立法、高校管理和规划以及科研等。中介机构，比如高校建设规划委员会、大学校长协会、科学委员会等，它们起到协调作用，为联邦政府与各州之间的教育政策、高校科研等提供咨询。它们由政府资助，但独立于政府机构。3）法国法国实行学区制。将教育划分为28个学区，与法国本土划分的大区相互独立、互不隶属。在法国，本土划分了22个大区和96个省，省主要负责中学教育，大区负责高中教育，而大学由国家为主进行管理。学区是高等教育的地方管理机构。学区长由教育部长推荐，总统任命，代表教育部长实施对学区内高校的管理，当

4、地政府部门直接参与度较低。法国是个中央集权的市场经济国家，在高等教育方面也体现出来强烈的中央集权的体制。4）意大利意大利主要的教育管理机构有以下五个：教育、大学和研究部。它负责探索大学体制的改革；促进科研及其机构的开发等；负责接洽参与欧盟高等教育领域的国际项目。全国大学委员会。由各大学代表组成，接受相关问题的咨询，比如大学发展规划、规章制度等。意大利学校校长委员会。由各校长组成，研究和分析大学体制的有关问题；向政府和议会提交大学需求；就大学发展计划和大学教育现状提出意见和建议; 通过与欧盟等国际组织联系， 保持和促进大学国内、国际水平。全国大学评价委员会。它是意大利大学评估工作的最高机构。全国

5、大学生委员会。由大学学生代表组成。向教育、大学和研究部提出关于大学改革、课程等的建议。5）美国美国实行联邦制。高等教育管理的相关机构包括联邦政府、州政府、中介机构。其中中介机构主要是指美国民间的评估、认证机构，由他们对美国高校进行评估鉴定。美国没有官方评估机构。联邦政府与州政府各司其职，对高等教育的管理分工明确。除个别军事院校外，联邦政府对其他高校不具有直接管理权力，而主要以立法、拨款等方式实行间接管理，引导高校的发展趋势。州政府则实行直接管理，但主要针对公立高校。例如授权其创办和所授学位，负责对其资助等。6）加拿大加拿大也是一个联邦制国家。其教育行政机构如下图所示：与其他联邦国家不同的是，加

6、拿大联邦政府不设教育部，由各省教育部负责有关制定法规、高校评估、课程规划等教育行政事务。7）新加坡新加坡实行中央集权制的教育管理模式。全国各级各类教育都是由代表国家的教育部集中统一领导和管理。教育部下设七个职能部门：行政管理局、新加坡课程发展中心、教育服务局、人事局、计划信息局、研究考试局、学校局。长期以来，新加坡的公共教育由教育部统一管理，大学、理工学院和工艺教育学院等都是教育部下属的法定机构，即由国会立法成立的、以执行政府政策为主要职能的工作实体。 8）日本日本高等教育是政府主导型。实行中央和地方两级管理。各级各类高等教育机构都必须遵循国家制定的相关教育法规政策。在高等教育的行政管理上，文

7、部省设置法学校教育法 等法律规定了国家地方各级政府教育机构的主要行政管理权限及责任。9）中国我国的高等教育组织结构及其职责如下图所示：高等教育教学评估中心和高等教育司都属于教育部直属行政性事业单位，并不是独立于政府运作的。2政府与高校关系将整个高等教育系统分为以下三个权力层次：上层（国家官僚机构）中层（院校行政管理）下层（教授行会），来理解政府与高校的关系。约翰·范德格拉夫在学术权力中对七个国家的权力模式进行了分类，即欧洲模式、美国模式、英国模式、日本模式。欧洲模式。在这种模式中，上层权力庞大，即中央政府执掌高等教育的发展与变革，几乎所有的大学或学院都处在中央政府的管理之下。法国、意

8、大利属于这种模式。德国属于比较特殊的欧洲模式。因为它是联邦制，各州都有低于联邦政府的州政府，所以大学处在州政府和中央政府共同的管辖内。下层权力也具有重要地位。教授行会，尤其是高级教授，能够参与到中央决策中，并拥有重要的咨询权。由于教育部的广泛参与管理，院校行政管理也就是中层权力，大大的弱化了。“例如，学位由整个系统统一颁发，而不是由各院校授予。”美国模式。美国虽然也是联邦制国家，但是在高等教育体制中，它与德国的基本权力结构是不同的。上层权力相当微弱，而它十分强调中层院校行政管理的权力，大多数院校都是获得特许的独立的法人，董事会对各自的院校全面负责。教授行会在美国发展较晚，具有一定的权力，但是却

9、不如欧洲模式中影响那么大。加拿大与美国模式比较接近。英国模式。在英国，各院校属于自治团体，与欧洲模式相似，由于中世纪沿袭下来的传统，教授行会权力盛行，高级教授甚至对大学拨款委员会的拨款有着重大影响。而在中层行政管理方面，相对美国来讲比较弱。与欧洲模式不同的是，英国高校传统上没有将院校置于政府部门管辖之下，因此至今政府部门对高等教育不具有太大的权力，属于从属地位。日本模式。日本的公立院校和私立院校组成了其高等教育的独特的双重结构。公立大学中的模式类似于欧洲模式，上层权力突出，由主管科技文化体育事业的文部省管理；中层权力很弱。而下层教授行会权力也得以彰显。私立院校的模式与美国模式比较相似，在中层，

10、董事会具有强有力的行政管理权。上层权力则相对微弱。新加坡与日本模式比较类似。中国。对于我国而言，中央集权与地方分权结合的体制与日本类似，即欧洲模式与美国模式的混合。但是在我国，下层教授权力微乎其微，而政府权力广泛，这样对于学术自由以及院校的多样化特色化发展必然是不利的。3办学经费来源1）英国在英国，高等教育拨款委员会负责为其高校拨款，并对其拨款的质量负责。所分配的经费，占全国高等学校办学经费的38%左右。经费划拨分教学、科研、基础设施和专项等部分。教学占2/3，科研占1/4。除此以外，从各类私人组织等其他途径获取例如一些非政府服务组织、学生学费、捐助费、企业合作费等。如下图所示：2）德国德国高

11、校的经费来源主要依靠各州政府拨款， 占其全部收入的79% ，其他渠道资金占高校总经费支出的比例很小。 政府对拨款的具体用途， 包括其他渠道资金的经费开支， 有明确的规定， 高校基本上不具有经费使用的灵活性。 3）法国在法国有三种拨款方式：1公式拨款制。由中央政府资助。公式拨款由两部分组成：高校建筑和土地的表面积拨款；活动拨款，比如教学时数等。2 “合约制”拨款。“透过与各高等教育机构契约之签订，法国政府提供经济补助及督导各校之中程发展规划”。其实施办法是：合同到期的时候，国家评估委员会将对大学合同的实施情况及目标达到程度进行评估，政府则根据评估结果对大学进行拨款。3就高等教育私人资金而言，主要

12、的资金来源4个：学 生收费、企业对教学和科研的资助、来自科研合同的收入、来自继续教育的收入。4）意大利意大利公立大学的办学经费主要来源于政府拨款、学生注册费及企业研究经费。其中， 6 5- 7 0% 为政府拨款， 30 % 左右为学生注册费、 企业科研经费、大学自筹等。此外， 欧共体也有一部分教育经费通过大区教育厅拨付给大学用于师资职业教育、培训。近年随着 大学自主权的增加， 国家拨款逐年下降。 5）美国美国的办学经费来源比较广泛。对于公立高校来说，政府拨款（包括联邦政府拨款和州政府拨款）是最大最稳定的一部分，主要用于发展教育科研及特定项目的投入。捐赠也是一个不小的收入来源。美国高校素来有捐赠

13、办学的传统。几乎所有的大学都设有发展部，主管捐赠事宜。高校能够获得来自于宗教团体、慈善机构、企业、私人等提供的经费和物资。2007年美国捐赠收入占高校总收入的6.7%。最具特色的还有大学基金收益。是指在高校内建立大学基金，校董会委托专业人士来管理，在保证安全的基础上，争取最大收益。在使用时，取其收益，保留本金。除此之外，学杂费、各种经营性和服务性收入（比如餐厅商店等）、招收留学生和海外办学收入也是构成美国高校办学经费来源的渠道。对于私立高校，学杂费则是其主要办学经费来源。下图3.1和3.2是1994年美国公立高校和私立高校办学经费来源构成：6）加拿大加拿大高校的经费来源也非常多样化。主要由以下

14、6种：政府拨款。正如第一部分提到的，其高等教育由省负责。大学的经费主要由省教育厅拨付，占的比例达40%50%。院系收入。加拿大的大学很多是以院系为主活动，院系也可以争取到很多收入，其比例可达10%以上。捐赠收入。向美国一样，加拿大高校也非常重视捐赠工作。几乎每个大学都有相关部门安排经费来开展集资工作。一般也会有专门负责捐赠工作的副校长。此项收入占到高校经费的10%作左右。投资收入。大学将闲置的捐款投向专业投资基金，获取收益。科研收入。学杂费。一般占大学总收入的35%左右。7）新加坡 新加坡实行中央集权的高等教育行政管理模式，其经费主要来源于政府的财政拨款。其财政拨款约占高教总经费来源的80%以

15、上。 另外还有企业资助，这也是高校经费的重要来源之一。新加坡大学理事会主要由社会名流和企业家组成，他们不直接参与学校的管理， 主要承担为学校筹款的任务。新加坡政府定期或不定期的向社会公众公布筹措教育经费的分配和使用情况，方便接受社会各界的监督和建议，以此提高教育投资管理的透明度。新加坡行政机关，特别是教育行政机关，不仅要对本级政府教育投资的合理分配与有效利用负责，同时还采取督导的方式督查下级政府对教育机构的教育投资的分配与使用情况。 8）日本日本的大学分为国立大学、公立大学、私立大学。国立大学是国家举办，由中央政府拨款。第一部分已经提到，日本实行中央地方两级管理。中央主要对国立大学拨款，但是同

16、样向公立大学提供补助，而且也通过资金补贴的形式扶持民间办学，即私立学校。日本财政制度的核心是国立学校特别会计制度，是针对国立大学而言。它包括了政府财政拨款和学校自筹经费。其中政府财政拨款约占50%60%。9）中国在我国，国家财政性拨款和学杂费构成了高等教育的主要来源。另外还有校办企业和捐赠收入。捐赠收入所占比例非常有限，2007年只有0.7%，同年美国捐赠收入占高校收入的6.7%。而且作为高等教育主要来源之一的政府投入虽然呈上升趋势，但是其上升速度远不能满足高效发展的需要。在高等教育上我国需要加大投入，同时探寻高校经费来源的多元化渠道。4质量评估机制1）英国高等教育质量保障署（QAA）是英国主

17、要的高等教育评估机构。包括“院校”和“学科”两个层面。此外，高等教育拨款委员会也承担一部分评估工作。比如它进行的高校科研水平评估，同时根据这个评估结果确定拨款书目。另外，还有一些专业学会和法定认证机构以及民间监督与评估机构督促学校自我完善和改进。2）德国在德国，有以下四种评估组织：州政府授权的评估机构。它是介于政府和高校间的中介机构，专门负责评估本州大学。民间自愿组成的评估机构。主要对同类专业进行评估，属于地区性组织。联邦层面的半官方或非官方机构联合会。它是全国性的由政府或基金资助的权威性教育咨询和协调机构。各类学科专业委员会成立的评估组。代表全国高校的独立性机构。3）法国2007年之前，法国

18、有五个主要的评估委员会。国家评估委员会。负责全国高校、学科及教育专题的评估法国工程师资格认证委员会。负责公立的高等专业工程师学校和综合大学的工程学课程进行评估和认证法国大学委员会。负责教师的评估。法国科学技术和教育委员会。负责科研方面的以及公立高校培训计划的评估。管理专业和学委评估委员会。对高等商业和管理学院的国家学委课程进行评估。然而，2006年，法国开始改革评估体制。2007年新的评估机构诞生研究与高等教育质量评鉴（AERES）。AERES成立以后，成为法国最主要的评估机构，其他很多评估机构被取消。4）意大利包括地方一级和中央一级的高等教育评估机构。即大学内部评估小组和全国大学评价委员会。

19、 全国大学评价委员会是意大利大 学评估工作的最高机构。 委员会设9 位成员。5）美国教育认证机制是美国高等教育的主要评价模式。在美国已经经历了50多年的历史。政府授权给联邦教育部（USDE）和高等教育认证理事会（CHEA），由这两者认可的第三方教育认证机构接受高等院校的自主申请，对院校或其专业进行评估。美国的认证机构分为三类：地区性认证机构、全国性认证机构和专业性认证机构。如下图所示：地区性认证机构共有8所，分工负责美国各州和其他政区的院校认证，担负了全国几千所高校的认证工作。全国性认证机构有6所，负责对少数特定的院校进行认证。而专业性认证机构，负责医药卫生、工程、人文、社会科学、农业等领域的

20、专业认证6）加拿大在加拿大，没有全国性的高等教育评估机构。专业认证与评估以及学位质量保障是由省政府、中介机构及高等院校共同完成的。在高校自评的基础上，省政府主要对公立高校进行评估，私立高校由非政府的中介组织来评估。此外，省政府和中介机构会议绩效考核的形式对高校教育质量进行监控。此外，加拿大有一些大学联合会，这些联合会的会员资格也能够证明高校的认可度。7）新加坡 政府机构打造的“新加坡优质私立教育机构”，主要对私立院校进行质量认证。得到认证的私立教育机构都会得到更多的发展机会。 8）日本2002年教育基本法规定，所有高等教育机构必须接受第三者评价机构的认定评价。 日本文部科学省，作为教育管理的最

21、高行政部门主要对国立、公立大学的开设进行认证评价。民间成立的大学基准协会，对私立大学的举办进行认证评价。对于已经成立的高等教育机构则要进行定期外部评价。 外部评价包括行政评价和社会评价。行政评价主要由文部科学省成立的大学评估-学位授予机制；社会评价主要包括民间成立的大学基准协会评估和媒体大学排名。外部评价行政评价文部科学省成立的大学评估-学位授予机制社会评价民间成立的大学基准协会媒体大学排名9）中国第一部分已经提到的我国的高等教育评价是有教育部直属的高等教育评估中心开展的。这种以政府作为单一的评估与认证主体的形式，在保障高等教育质量方面略显不足，评估与认证主体的中介化是教育评估和认证的发展要求

22、。二、高等教育内部管理体制西方的大学作为现代意义的高等教育机构起源于意大利和法国，在英国反映资产阶级的诉求并得到别具特色的改造和发展，在德国被赋予为学术而学术、重视科学研究的新内涵，在美国则被极大丰富并发展出了社会服务这一重要大学职能。在现代大学制度形成和发展的道路上，这些国家的大学扮演着重要的角色，引领着不同时代的潮流，因而在不同时期成为其他国家模仿或学习的范例。 前面主要是从宏观的外部的角度来分析高等教育的管理体制，下面将从微观的角度，来分析比较一下这几个国家的高等教育的内部的管理体制。从内部看高校的管理体制，主要涉及高校内部的领导分工、机构设置、管理权限及相互关系等管理制度，它决定学校的

23、教学、科研、人事、财务、后勤等一系列管理活动，直接支配着高校的全部管理工作。一方面直接制约高等教育各种功能的发挥，另一方面又是高校教育与社会联系的枢纽。 一、各国大学的主要内部事务管理 要从微观角度来研究各国的管理体制，那么首先要来分析一下各国管理事务是怎样分配的。 以下是各国大学内部主要事务管理责任表：德国美国法国英国意大利加拿大日本政策方面州及联邦教育部门、大学联合会、大学评议会董事会、校长教育部理事会、评议会教育部、校务委员会董事会、校长评议会校内规章制度评议会、专业会议及负责人校长、教授会校务委员会理事会、评议会教务委员会、校长董事会、校长评议会人事工作州主管机关、专业会议及专业负责人

24、副校长、教授会教育部、校长学术委员会、教授聘任委员会、讲师聘任委员会董事会董事会校长、大学评议会、学部教授会预算和财政工作专业会议和专业负责人、联合协调委员会、大学发展计划委员会董事会、副校长、学科主政校务委员会事务局长、理事会、财政委员会董事会董事会大学评议会、学部教授会录取、课程和考试州主管机关、专业会议及专业负责人、评议会、共同委员会等教授会、副校长、学院长副校长、科学委员会、学习和生活委员会系委员会、学务委员会、考试委员会、系教授会校务委员会、学术委员会董事会、学术委员会大学评议会、专门委员会科研工作专业会议及专业负责人、评议会、共同委员会等副校长、学院长科学委员会、校及系学术委员会副

25、校长、评议会学术委员会学术委员会教授会、专门委员会校长选拔州政府、评议会、大学校长评议会董事会任命校务委员会理事会、评议会全校教师董事会文部省、评议会或教授会 （ 表1：各国大学内部主要事务管理责任表） 综观以上大学，大部分国家的大学内部治理结构，学术事务和行政事务通常是由不同的机构和人员来运作，各司其职、共同管理。行使行政权力基本都有教授参加，行使学术权力的组织也适当的吸收行政人员。大学在学术领域更多的把决策权分散到权力结构的底层去，学术权力在学院和学部的层次上比在校的层次上更能发挥自身的作用。体制上大都采用会议制和个人负责制相互结合的方法来确保大学的内部治理更加理顺、决策行为更加公平有效，

26、对我国大学内部治理结构改革具有很大的借鉴意义。二、各国的大学内部权力结构特点 内部管理的职能分配也体现了各国高等教育内部管理中权力的分配特点。下面主要从法国英国德国美国日本高等教育管理体制高度中央集权，走向放权政府间接管理州政府控制，联邦政府参与的文化联邦主义高度分权、多样化中央集权与社会参与并存，走向放权大学法律地位公立事业法人获得特许的独立法人实体公立团体、国家机构或设施私法人、公法人或州政府的延伸机构公立事业法人、私法人内部领导机构校长、校务委员会、科学审议会、教学与大学生委员会校长、评议会或董事会校长、评议会、财务主管董事会、校长、评议会校长、董事会、经营协议会、教育研究评议会内部治理

27、机构校院两级校院两级校院两级或校院校院系三级校院两级或校院系三级内部权力结构特点教授为主体，学生与校外人员参与权力主体多元化教授治校行政力量逐步增的强校内外各种人群共同治理教授为主体，校外人员参与（表2-1:各国高等教育内部管理中权力的分配）意大利加拿大奥地利韩国中国高等教育管理体制中央集权，走向放权省政府控制、高校自治联邦和州政府控制，走向放权中央集权，走向放权党委领导下的校长负责制大学法律地位公立事业法人或私法人非营利性法人团体公立事业法人、私法人内部领导机构校长、学术委员会、行政管理委员会、董事会董事会、评议会（两院制）校长、学术评议会校长、评议会、教授会、学生会、产学合作会党群机构、校

28、长等行政机构与学术委员会内部治理机构校院系三级校院两级校院所三级校院系三级校院系三级内部权力结构特点行政力量以及校内外人员的参与教授为主体，学生和校外人员参与行政力量较强党委领导、（表2-2:各国高等教育内部管理中权力的分配）以上各国的权力分配的大致如此。综合起来说，主要有三种形式：1、 以美国为代表的学术行政两权分开，互相渗透，各司其职的模式 美国的大学虽然就其种类、办学目标来说都是多种多样的，但是其管理组织有着比较多的共同点，即：无论公立私立，规模大小，大多数大学的管理组织都由大学董事会、校长及管理部门、教授会组织成。美国大学多采取校、院、系三级管理方式，实行董事会领导下的校长负责制，学术

29、行政两全分开，各司其职，权力范围明确。在学校层面由董事会、校长、副校长、教务长、副教务长等分管工作。由董事会总体上把握学校发展的方向和脉络。校长由董事会任命，作为行政长官贯彻董事会的意志并且协调学校的行政工作。学术方面的事物则交由教授会处理，保证大学教育与研究的职能得到充分的发挥。行政、学术两种权力在自身的作用范围内得以发挥自己的优势，是一种高效率的内部治理结构。2以法国为代表的行政权力为主导的模式法国高等学校实行校务委员会领导下的校长负责制或校长负责制。大学内部的管理机构中最高权力机关是校务委员会。校长主持校务委员会、科学委员会、学习和生活委员会，执行校务方面的决策。科学委员会和学习与生活委

30、员会有权提出咨询性意见并且形成提案。各管理机构分工明确，行政机构和学术机构各司其职，在校务委员会的统一指导下履行各自的责任。但是总的来说，在政策方面，校长和行政机构有一定的主动权。这种模式的特点是学术权力、行政权力两相分离，以行政权力为主导，国家的行政管理原则深入到高等教育的内部。以法国第一大学为例：参见图片，可见其分工明确，校长、校务委员会、评议会、各学术委员会子啊同意的指导下，履行各自的职责。 3以德国和英国为代表的以学术权力为主导的模式 德国大学被称为“正教授大学”，从校内组织体制的权力分配来看，处于第一级的教授权力很大，不仅在学校一级，也体现在学部及讲座一级上。在大学内部治理结构上实行

31、分权制，高校设有大评议会和评议会作为最高权力机构，均衡行使学术权力和行政权力，校长执行评议会的决策。评议会的成员一般来自教授、助教、职员代表和学生。评议会负责制定校内的一切规定，选举正副校长并接受和审议校长年终报告。学校人员的任免和校务会的决议需要先征求评议会的意见。评议会为了更好的作出决议，通常要下设一些专门委员会。大多数学校还设有大评议会，大评议会由全体正教授和其他教学人员代表组成。大评议会最重要的职能是选举校长。 英国大学的组织结构是在皇家宪章中规定了的，不能轻易变动。在校的层次上主要的决策机构是理事会、评议会和校长。理事会是英国大学的最高管理机构，其主要职能之一就是为了大学筹措资金，理

32、事会由大学教授、学生、行政人员、地方教育当局代表和社会各界代表组成。评议会则通常由大学全体教授、系主任组成，负责学校的学术事物，拥有制定大学学术政策的权力。由理事会代表和评议会代表组成一个规划委员会来规划大学的发展方向。英国的国家和地方政府对教育干预的比较少，教授行会权力发达，中层也有一定的行政力量支撑，教授们享有很大的独立性。大学设置了诸多委员会充分体现出了大学自治，但是这些咨询机构、辅助机构缺乏明确的组织结构。学院之间的沟通和大学内部管理的统一协调问题仍待解决。这种模式的特点是学术、行政两权分离，以学术权力为主导。以上这几种模式给我们这样的启示:高等教育若要在整体、稳定、有序的状态下不断发

33、展和提高，学术权力和行政权力如车之两轮，缺一不可。对行政权力的过分强调必然会影响从事学术活动者的积极性和创造性，而过分松散的学术权力则将有损于大学效率的提高和整体目标的实现。因此，注重学术权力和行政权力均衡协调发展，已成为各国调整高等教育管理体制的目标。以学术权力为中心的德国大学和以行政权力为中心的美国大学目前都在进行着两个方面的改革，前者是在强化以系主任、院校负责人和院校长为代表的行政权力的同时，削弱以讲座教授为代表的学术权力；后者是在保持行政权力稳定发展的同时，大力加强学术组织对大学拥有的影响力。3、 学术权力与行政权力从上述管理模式中可见，大学内部管理的稳定性与科学性有赖于正确地协调好学

34、术权力与行政权力的关系。学术权力，就是指学术组织或学术人员运用专门知识对学术活动中的学术事务进行和评价并做出决定的资格或优越性能。行政权力即高校内的行政管理权力也就是高校的领导者和管理者对高校内部各种事务进行组织、领导、协调、控制的权力。两者既有区别又有联系。两者的区别主要在：从性质上来说，行政权力扎根于权力的授予，而学术权力依赖于专家的专业背景和学术水平，扎根于学科专业；从来源上来说，行政权力来源于行政组织的任命或者是委派，而学术权力则是依靠专家学着的学术水平建立起来的；从作用范围而言，行政权力是从上至下的影响这整个组织，而学术权力是从最基层开始影响；从组织状态而言，行政权力，是具有严密的“

35、科层制”的，学术权力，则显得相对松散的多；从他们的实质来看，行政权力的核心是“权”（行政职位），权大则力大，而学术权力的核心是“力”（学术地位），力大则权大。两者又存在这紧密的联系。一是学术权力在学校管理中占重要地位。学校是典型的学术组织，以知识传播、创造，人才培养为主要任务，不论是何种类型的学校都是以学术活动为主要管理内容，组织的目标也主要通过教学、科研活动来实现，离开了学术活动，高校也就失去了存在的价值。所以在高校的权力结构中，学术权力应居于重要地位。“学术是学者的生命，学术是高校的灵魂学术的繁荣是学者、学校的共同理想。”行政权力主要是为了保障学术活动的顺利、有效实施，保障学校秩序和整体发

36、展，具体表现为行政对学术的执行功能和服务功能。学术决策，行政执行。行政原本的意思就是“执行事务”，在学校内部就是对学术决策的执行。对于学术活动中的学术事务，比如某一学科的发展、某一新专业的设置、学位授予标准的制定等都需要具有专门知识的专业人员通过集体的讨论和论证来做出决策，在决策的过程中，行政权力是不应当进行干预的，也不具有这样的资格和能力。在决策最终确定之后贯彻执行则是行政的权力也是行政的职责，体现在对学术决策的落实上，行政执行好坏、合理与否直接关系到学术决策的实现程度。行政服务。行政机构是管理机构更是服务机构，管理者也要实现向服务者的角色转换。行政对学术的服务，体现在为学术活动的开展和实施

37、提供人力、财力、物力的支持，保证学术活动的顺利进行。二是行政权力对学术权力的制约、反馈。行政权力不单纯是一种被动的执行和服务，学术权力的行使也不是无边界的，行政在对学术决策的执行过程中要对学术形成制约和反馈。学术本身带有复杂性、不确定性特点，学术权力的基础是学者的学术水平和专业增长，因此学术权力的行使不可能像行政权力那样规范、确定，它的正确行使还要靠学者的责任心和道德感。如果偏离正常的轨道就会导致学术腐败和学术腐败，学术质量就会下降，影响到学校的声誉。三是学术权力与行政权力共同作用，缺一不可。学术权力的存在确保了大学教学、科研的基本属性，行政权力的作用则在于协调大学内部各部门之间的相互关系，使

38、之成为不可分割的整体。因此，对行政权力的过分强调必然会影响学者的积极性和创造性，而过分松散的学术权力则将有损于大学效率的提高和整体目标的实现。那么其他各国的行政权力和学术权力呈现出怎样的一个特点和趋势呢？从上述的研究中，我们发现这些国家的高等教育内部管理中行政权力与学术权力存在一下特点及趋势：第一，高校内部存在着学术权力与行政权力并存的二元结构。重视学术权力和行政权力的互补与协调，两个权力主体扩大渗透，学术权力决策注意吸收行政人员参加，行政权力决策注意吸收学术人员参加。在学部(学院)、校一级的决策机构中，其人员构成都注重学术人员和行政人员的平衡与协调，成员结构呈现多元化的特点。第二，教授在管理

39、中发挥着重要作用。高校内往往设有由教授组成的评议会或教授会行使学术权力，管理学术事务，对学术事务具有最终决定权，而不是作为象征或咨询机构。在欧洲教授治校的传统历史悠久，美国教授终身制也赋予了教授充分的教学研究自由和学术管理中的优势地位。教授在基层都具有绝对的控制权，在意大利教授社团控制甚至扩大到整个高等教育的最高层。教授权力不局限在学术领域，很好地保护了高校学术自由。第三，高等学校内部有分权化的趋势。横向表现为学校的重大事项由学术权力与行政权力共同管理;纵向表现为学校、院系或学部各个层次的决策事项及职责明确规范。校务委员会或评议会下面，常常设有若干分委员会，分别履行各自的审议、咨询、决策职能。

40、这样两条线路的存在避免单纯依靠行政权力、行政手段、行政方式所带来的弊端，保证了学术权力对学校事务决策的参与，保证了学校管理的效率化和民主化。第四，校外权力在高校中的影响加强。美国和英国都设有主要由校外人士组成的高校最高权力机构，董事会或理事会，成员一般包括地方官员，社会名流，各行各业的企业家等。他们负责学校大政方针的制定，筹划经费，任命校长、教授、行政人员和决定其他重大事宜，并通过校长或各种委员会去执行。高校实现高度自治，既保持与社会的联系，获得支持，又保持学校工作的稳定性和持续性。现代高校在社会地位逐渐提高，与社会的政治、经济发展联系越来越紧密，越来越需要社会的认同和支持，因此这种机构的设置

41、将成为高校发展的必然趋势。第五，决策模式采用委员会制。无论学术事务还是行政事务决策都注重吸收教学人员和学生参与。如英国的系务委员会、部务委员会的成员呈多元化特点，包括全体教授、副教授和高级讲师，还有其他教学人员代表。校务委员会更是集合了校外各种组织与校内各利益群体的代表。美国高校教授评议会，主要由教授和副教授组成，并逐渐增加了行政人员代表，学生代表等非教学科研人员。委员会化增加了决策的科学化和民主化，有利于决策的顺利贯彻和实施。4、 启示和借鉴（1） 我国高校内部管理中行政权力与学术权力的现状 1.行政权力与党委权力在行使上存在交叉 党政权力集于一身。一种是以党代政，党委作为高校最高领导者和决

42、策者，党委几乎对高校的所有事务负责，在根本上左右着学校的行政力量，削弱了校长作为行政领导的权力，校长负责制无法得到贯彻实施。另一种是行政权力不合理膨胀，党委在行政权力的约束下工作，党的领导职能发挥不明显。总之党委与行政两方面在相互的冲突和磨擦中此起彼伏，很难达到合理的平衡。2、行政权力泛化，学术权力弱化行政权力泛化抑制了学术自由的发展，使得各个学科、专业不能不按照自己的逻辑发展，教师积极性不高。行政系统机构臃肿，人员膨胀，挤占了大量教育资源，造成教师群体和行政人员群体的利益冲突。学术权力的主体教授及其学术组织的作用不突出。由于校务委员会、教代会制度不够健全完善，学者及学术组织缺少影响决策的制度

43、化渠道，不能构成对行政权力的有效制约；在学校重大问题的决策中，学者及学术组织参与决策的途径和方式有限，学者及学术组织的权力得不到充分体现，影响了他们的积极性和创造性。3、权力集中偏上，决策民主化程度不够我国高校权力分配中，学校层次的权力过大，几乎统揽了从招生到分配，从专业设置到科学规划，从人员录用到职称评定、经费分配等所有事务。行政领导、管理人员的地位往往高于学术权威，教授、专家、学者的意见常常被束之高阁。在基层，教授一般很少有机会介入决策过程，即使是学术事务也没有太多的发言权。虽然也设有各类学术机构，但往往只是虚设的“门面”，最终仍是行政领导说了算。这种状况使本应底部沉重的高校组织在权力分配

44、上呈现出倒“金字塔”结构。高校作为行政组织的特点明显，而作为学术组织的自由、民主氛围得不到张扬，缺少生机和活力。同时，在权力顶部聚集的这种结构中，决策过程又缺乏民主机制。在西方，教授在学校的管理和决策中发挥相当大的作用，而在我国只规定了高校教授有一定的生活待遇，没有赋予其参与决策或管理的具体权力，其利益要求不能得到充分体现。（2） 借鉴与启示鉴于其他国家的高等教育内部管理中的行政权力和学术权力的发展趋势，结合我过自身的情况，认为有以下记点值得借鉴： 1、转变观念，培养高校学术氛围 我国高等学校是以行政权力为主导的内部权力结构，存在弱化学术权力的状况，甚至是以行政权力代替学术权力。转变观念则是平

45、衡学术权力和行政权力的前提，是培养高等学校学术氛围的先导。学术氛围是一所高等学校应有的氛围，而我国的高等院校却始终被行政权力的强势地位所影响。培养学术氛围不是一朝一夕之事，它需要较长的时间和努力。一方面，高校的管理者应该转变其发号施令者的身份，转变用权力控制他们的观念，而是应该认识到高等学校是学术组织，学术性应该是其特性，树立行政权力应该为学术权力服务的意识。另一方面，教授学者应该主动争取应有的权力，通过合法的和恰当的方式获取所有学者和资源分配的各项权力。当然，获得更大权力的前提是学术水平和学术影响力的提高，也就是，“力”大则“权”大。 在学校的宏观层面，应该树立学术自由、学术为本的理念，转变

46、权力之上，“官本位”思想，弱化“行政本位”的意识。在学校的各个组织层面及各个层面的人员，都应该具有为行政权力为学术服务的意识，促进学校重学、重教、重研究的学术氛围，彰显高校的求真求实的学术精神。另外，社会文化也对学校文化产生很大的影响。因此，积极改变社会中不利于学术权力的文化因素，努力改变中国文化中官本位思想和政治取向，积极创造学术自由、学术自治的理念孕育于中国的高校中。 2、提升学术影响力，强化学术权力提升学术影响力要从多方面共同努力，一方面是学术研究者自身和学术组织在对学术追求境界上的提高，另一方面，要从外部环境改善学术氛围。首先，张扬学者的学术精神。学者的研究热情，对学术的执着的信念是学

47、术发展的基础，是提升学术影响力的精神保障。其次，强化学术规范。学术规范并不是干涉学术自由，而是对学术不端行为的惩罚。最后，塑造学术氛围。学术氛围的形成需要一个长期过程，他需要政府、社会、学校、个人等共同的努力。3、横向实行学术事务和行政事务决策制约体制建立党的领导下的三元一体。高等学校必须实行民主管理，决策采用委员会制而不是一长制，学校的行政事务和学术事务由委员会进行决策。可以借鉴英国校务委员会和评议会相结合的二元决策体制，在我国高校成立类似的机构。这种体制要基于党委会的政治体系，即保证党的路线方针政策在学校的执行，起到政治保障和监督的执行的作用，以教授为核心，扩大教授的参与权和决策权，为学校

48、内部的教育问题和学术事务的决策提供民主的教授参与的组织体系和管理模式，形成具有中国特色的教授治校模式，形成“三元一体”的权力分配体制。首先，成立校务委员会，作为学校的最高决策机构，对学校的财务、后勤和学术事务等进行决策。但是在作为学术事务决策是必须要受到学术委员会的制约。校务委员会应由校领导、各院系领导、教职工和学生代表及校外代表等组成。其常务委员会即校长办公会，负责履行日常行政工作。其次，成立类似于评议会的学术委员会，也称教授会，其主要由教授组成。评议会是学校最高的学术管理机构，教学、科研、人事等事务主要由评议会决策，报校务会批准，一般情况下校务委员会不得改变评议会的决定。评议会同样下设专门

49、委员会对各项日常学术事务进行管理。为了保证学术权力和行政权力的相互制约与协调，校长作为评议会主席，同其他代表一样，只有一票的权力。 最后，加强执行环节的监督。在学术权力与行政权力对学术事务等做出决策之后，实施之前，应该对其结果有个公示，如果存在异议，可以通过合适的程序进行申诉。有学者提出，“实际上学术评审活动的监督起码有三个方面:一是对评委组建的监督;二是对评审程序执行的监督;三是对评审结果的监督”、这种归纳同样适用于学术资源分配工作的监督，资源分配过程中，这三个方面的监督是最基本的。评审制度是我国制度建设和完善的重要组成部分。 4、纵向扩大院系权力，权力重心下移作为一个纯粹的学术组织，学术权

50、力是教师学者的保障，所以从学校到学院，应该是一个行政权力逐渐减弱，学术权力逐渐增强的形式。 首先，完善校、院、系三级机构设置。学校一级应该主要从宏观上协调和调控学校各方面的学术活动，制定学术发展和管理规划制度，协调学院与学校之间的关系;学院一级成立教授会，所有教授参与，并且吸收副教授和教师代表参加，教授会参与决策学院的各项事务，如协调学院教学、科研等学术活动，学生和教师的管理工作，协调学院与学校、学院与学院之间的关系等。系作为最基本的学术机构，是学术活动的基础，应该在学术管理过程中拥有较大的权力，教学、科研等学术事务应有系一级决定。 其次，实现权力中心下移。高等学校作为学术组织，知识的生产与传

51、播是其最基本的使命，而这些承担这些使命的是高校的院、系最基层的组织。另外，教师学者是在基层从事知识的生产与传播等学术活动，他们最有发言权来决定课程设置、招生计划等学术事务。在纵向上形成校、院、系的权力分配体制，要调动学院的办学积极性，必须下放学术自主权，扩大基层权力，实现权力重心下移。实现由集中管理模式向集中分散相结合的模式转化，由行政权力为主导转向学术行政均衡模式。 最后，有效发挥校长的协调作用。在我国高等学校，校长是学术权力和行政权力的代言人，他们往往都具有一定的学术背景，这不同与西方国家，同时，这也说明了我国的校长并没有职业化。但是，我国高校校长的双重身份现象也有一定的积极作用，这对协调

52、学术权力和行政权力之间的矛盾，不会偏袒任何一方。三、各国高等教育管理体制的改革及其发展趋势在上文中已经细列了各国的高等教育管理体制的内容及其特点，面对21世纪人才竞争的知识经济社会中，不断推进高教管理体制的改革与发展是各国当下教育改革中的一项大内容，因而各国均制定一系列推进科技教育创新的重大政策措施，努力推进国家的高等教育的发展，以期在未来的国际竞争中赢得更大的战略主动权。在过去30年各国各政策领域的决策过程的研究表明：不管是集权式国家还是分权式体制，几乎在所有国家，决策的权利都从较低的层次移向较高的层次；不管是在全国还是州的范围内，政府的作用越来越明显；集权式体制的国家向分权式扩散，权利逐步

53、下放，而分权制的国家权利则逐步集中。针对各国的分权的改革，更多的体现在行政结构的变革与发展。在美国，专职学术行政管理人员正在发挥着越来越重要的作用。法国和德国，高级教授们享受着自动的组织成员的权利。随着行政机构扩大而来，各国试图在某些政策领域分散决策权，更多的是体现在教师基层人员的权利上，在法国和德国就有相应的措施。这是从宏观的角度来谈世界高等教育管理体制的改革，以下将从国家政府层面和学校内部层面的改革来细谈各国的发展趋势。（一）国家政府高等教育管理体制的改革及发展趋势1、国家高度重视高等教育发展在现代人才竞争的社会里，各国政府都把人力资源开发为国家发展的核心战略，重视国家教育的总体发展规划，

54、并制定相关的战略规划和人才竞争规划，来促进国家高等教育的发展。在这项改革中，美国、英国、日本表现的较为突出。 近年来，美国先后颁布美国2000年教育目标法、20012005战略规划、20022007战略规划，2006年2月,美国国家科学院、国家工程院等机构发表了联合报告迎接风暴 振兴美国经济,创造就业机会,建设美好未来 ,该报告强调要直面竞争危机、瞄准中国等国、反思教育问题,提出美国政府应当在基础教育、科学研究、高等教育和经济政策方面采取相应措施,增强美国的竞争力1沈健，当前国际高等教育改革发展的新趋势.J.高等教育国家化，2010。这份计划促使政府提出“美国竞争计划”，并增加了在科学、工程等

55、领域的联邦基础研究经费。英国政府的高等教育发展战略则更为具体，2001年6月,新组阁的工党政府将“教育与就业部”更名为“教育与技能部”，并将“创造机会，挖掘潜能，达成优异”确定为基本工作目标；2002年,又发布了传递结果：到2006的战略全面勾画20022006年英国国家教育战略框架。 作为进一步改革的标志；2003年 1月，教育与技能部发布了高等教育白皮书高等教育的未来,作为英国政府面向知识经济和全球化国家发展战略的重要组成部分,对高等教育指导思想、课程体系以及教育教学等方面进行了整体规划。日本政府提出了“增强国际竞争力”的经济振兴战略，为了实现这一目标，2006年3月，日本政府正式公布了“

56、人财立国”的新国策，每个人通过各种有价值的创造性工作，实现自我价值，以此实现人财立国。”为提升日本的国际竞争力作贡献杨领,“人财立 国”日本高等教育新动向.J上海教育，2007(4).。2、加强大学的制度建设，政府依法治教 教育立法是政府规范、管理高等教育的重要途径， 它可以使高等教育在一个规范有序的轨道上运行。因此，各发达国家无论是采取何种高教管理模式, 均十分强调依法治教的重要性, 把其视为对高等教育进行宏观管理和控制的重要手段之一。 从美国建国到 1978 年间，高等教育法影响最大的主要反映在1958 年的国防教育法和 1965 年的高等教育法及其 1978 年和 1972年的两个修正案

57、中，以及加州的高等教育规划都是其中的体现。 法国的高教立法不仅全面，而且由于力度大，具有强制性的特点。法国在1968年学潮运动之后，政府颁布高等教育改革指导法，突出大学在管理、教学、财务等方面的自主权。3、调整优化政府与大学的关系，扩大高校办学自主权这一调整的核心是平衡中央政府、地方政府、高等学校之间的职责、权利与利 益关系。中央集权型管理体制与地方分权型管理体制、市 场主导型管理体制与政府控制型管理体制相互取长补短,不断走向融合,寻求在新的起点上达成新的平衡。各国政府和高校也在不断寻求这个平衡点，进一步促进国家教育的发展。法国2007年8月颁布综合大学自由与责任法 ,核心是赋予综合大学最大的自主权, “在大学与政府间建立一种契约关系,代替之前的监护关系、行政关系,以契约的形式强制大学承担政府期望大学承担的责任”。2007年6月,德国联邦议会院和联邦参议院分别通过了联邦制改革法案,进一步明确联邦和州各自对教育