崇左市基本农田保护研究

1、土地利用总体规划修编前期专题研究之专题四崇左市基本农田保护研究（送审稿）崇左市国土资源局南京大学国土资源与旅游学系二oo七年七月1耕地和基本农田保护现状错误!未定义书签。1.1耕地利用条件现状错误！未定义书签。1.2耕地和基本农田保护现状错误！未定义书签。2耕地和基本农田保护存在的问题、原因及对策错误！未定义书签。2耕地和基本农出保护存在问题及原因错误！未定义书签。2.2耕地和基本农iii分类、分区域处理建议错误！未定义书签。2.3耕地和基本农出分区域保护建议错误！未定义书签。耕地保有量和基本农田保护目标错误！未定义书签。3耕地需求量预测错误！未定义书签。3.2耕地供给量预测173.3耕地保有

2、量和基木农田保护规模预测224 加强耕地和基本农田保护措施254明确耕地保护的目的，构建耕地保护口标体系264.2严格控制耕地总量，加强对基木农田的保护力度264.3完善耕地利用管理制度体系264.4科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制264.5完善农地产权，赋予农村土地承包经营权的财产权地位，建立耕地保护新机制274.6完善耕地和基本农田保护责任，落实最严格的耕地保护制度的组织保障274.7正确处理一下几方面的关系283.2耕地供给量预测321 土地开发整理复垦潜力的现状和特点崇左市土地利用类型齐全，山地丘陵多，平原台地少，土地垦殖率低，只有23.41%, 农用地面积达比重高，农用地

3、种林地、耕地面积达园地、牧草地、水面面积小，城镇、 交通建设用地比重低，未利用地比重较高。土地开发整理的潜力大。耕地中80%为中 低产田，大片草地未开发利用。3.2.2 土地开发整理复垦潜力分析(1) 农用地整理潜力1. 农地整理的内容农地整理潜力主要是通过整治农村道路、完善排灌沟渠、规整出块、改造耕地限 制因素、修建农川防护林网等措施，增加耕地而积，捉高耕地的利用效率和产出效率。 崇左市山区面积大，土壤的质地、肥力差别较大，通过实行土地整理、加强小流域的 土地整治，合理布局山水皿林路，通过土地平整、沟塘填平等措施对土地进行整理， 同时在改善生态环境，提高土壤肥力方面加大投入，在促进农业稳产、

4、高产的同时也 可以增加耕地总量。崇左市需整理的耕地可划分为以下3类：产出率较低的耕地, 即屮低产田，崇左市存在大量的中低产田，土地整理的潜力很大；利用率较低的耕 地，指地块规模较小、布局散乱的耕地以及分布在连片耕地屮的非耕地(以山坎为主); 利用率和产出率都较低的耕地。2. 耕地整理的数量计算崇左市由于山地丘陵占地比重大，平原占地少，因此崇左市耕地中有一定比例的 坡耕地，相对平地来说，坡耕地整理需要资金更多，技术要求更高，难度更大，因此 在目前条件下主要是对集屮连片的相对平坦的耕地进行整理。根据19962005年各县 土地变更资料，确定2005年6。以下的耕地区为崇左市土地待整理区，结合崇左市

5、的 社会经济条件，测算出崇左市耕地整理潜力见下表：表3.11崇左市耕地整理潜力加区20062010 年20112020 年20062020年合计整理面积增加耕地整理面积增加耕地整理面积增加耕地增加耕地系数潜力等级江州区3757.76115.748768.10270.0612525.86385.803.08i大新县3131.9363.897307.83149.0810439.76212.972.04ii扶绥县4995.06188.8111655.15440.5616650.21629.383.78i龙州县261&0986.92610&88202.828726.97289.743.

6、321宁明县2060.5757.704807.99134.626868.55192.322.80ii凭祥市285.5010.16666.1723.72951.6733.883.56i天等县1733.6073.684045.06171.915778.65245.594.251合计18582.51596.9043359.181392.7761941.691989.673.21i注：增加耕地系数23%为i级,23%为ii级，三2%为iii级。(2) 建设用地整理潜力农村居民点整理主要是通过对农村居民点合理归并、调整村庄内部土地利用结构 等措施，改造调整后空余的土地，用于补充或用于其他建设用地项口。农

7、村居民点用 地整理要与城镇化发展水平相适应，因地制宜、循序渐进向中心村、镇归并集中，尽 量结合现有基础较好的村镇改建扩建，注意节约用地，用地标准要符合村镇建设规 划标准(gb50188)崇左市村庄适宜整理为耕地的闲置土地和低效率用地主要是iii 宅基地整理，村内空闲地整理、整体布局分散的农村居民点撤并整理。全市齐县、市、 区村庄整理潜力见表3.12。表3.12农村居民点整理潜力表地区2006-2010 年整理潜力2011-2020 年整理潜力2006-2020年合计整理面积增加耕地整理面积增加 耕地整理面积增加耕地增加耕地系数潜力等级江州区13.133.9732.839.9345.9713.9

8、130.26i人新县11.363.6126.58.4237.8612.0331.77i扶绥县56.6213.67141.5634.17198.1847.8424.14ii龙州县50.6812.67126.731.68177.3744.3525ii宁明县65.0721.1162.6852.76227.7573.8632.43i凭祥市11.254.2226.259.8437.514.0637.5i天等县49.7520.11124.3950.29174.1470.440.43i合计242.7979.36606.98197.09849.78276.4532.53i(3) 土地复垦潜力土地复的星是指对在

9、生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占而破坏废弃的土地，采 取整治措施，使其恢复到可供利用的状态。2005年末崇左市独立工矿用地4476.06公 顷，占土地总血积的0.25%,占建设用地9.18%,其中江州区1000.48公顷，大新县 504.52公顷,扶绥县930.31公顷,龙州县499.76公顷,宁明县643.37公顷,凭祥市 307.50公顷，犬等县428.09公顷。待复垦工矿用地主要是废弃的采石场、砖瓦窑压占 地、采煤塌陷地等类型。根据广西壮族自治区崇左市土地开发整理规划(20012010) 以及2001年以来土地利用变更情况，经测算，崇左市工矿用地复星面积及潜力如h 表：表313独立工矿

10、用地复垦潜力地区20062010 年20102020 年20102020 合计复星而积（公顷）增加耕地（公顷）复垦而积（公顷）增加耕地（公顷）复星而积（公顷）增加耕地（公顷）增加耕地系数（）潜力等级江州区99.0066.53231.01155.23330.01221.7567.19ii大新县116.1939.08271.1()91.18387.29130.2533.63iv扶绥县26.9620.8062.904&5489.8669.3477.16i龙州县宁明县43.7332.43102.0375.67145.7610&1074.16i凭祥市14.219.9133.1623.13

11、47.3733.0469.75ii天等县84.1546.03196.35107.39280.50153.4254.70iii合计384.24214.77896.55501.131280.79715.9055.90iii注：増加耕地系数270%为一级，6070%为二级，5060%为三级，s50%为四级（4）耕地后备资源开发潜力崇左市2005年未利用地而积450152.01公顷，其屮可开发利用而积181706.61公 顷，根据地区经济发展水平和可开发未利用地现状，结合崇左市土地开发整理规划及 1996-2005年未利用地开发利用情况，测算崇左市到2010年未利用地可开垦15524.54 公顷，其中

12、可增加耕地11561.47公顷;到2020年可开垦38811.34公顷，其中可增加 耕地28903.68公顷。各县、市、区开发利用潜力及而积分布如下表。表3.14崇左市未利用地开发潜力单位：公顷县（市、区）可开发面积20062010 年20112020 年20052020 合计开发面积其中耕地开发而积其屮耕地开发面积其屮耕地江州区24623.046925.23592810387.858891.9917313.0814819.99人新县18938.38691.26397.881036.88596.831728.14994.71扶绥县7887.481822.871192.522734.31788.

13、784557.172981.3龙州县21035.711460.891093.332191.3416403652.232733.33宁明县84013.972753.511881.754130.272822.626883.78470437凭祥市10622.88331.97135.01497.94202.51829.91337.52天等县14585.151538.81932.982308.221399.473847.032332.45合计181706.6115524.5411561.4723286.817342.2138811.3428903.68注：可开发面积包括荒草地、沼泽地、沙土地、裸土地、苇

14、地、滩涂等相对较易开发利川的类型。323开发耕地后备资源的有利条件和不利因素（1）耕地后备资源开发的有利条件气候和生物资源条件优越，为农业生产提供了良好的环境。现有宜耕荒草地的开 发和小低产田的整理为土地开发整理提供了广阔的空间。崇左市貝有沿边、沿江、沿铁路、临首府的区位优势，湘桂铁路干线贯通全境， 公路交通四通八达。7个县、市、区小有4个县、市与越南山水相连，设有国家一类 口岸3个，二类口岸4个，边贸互市点13个，是通往东南亚最便捷的陆路大通道。随着国家的发展重点逐步向小西部转移和自治区“三大战略、六大突破”的发展 战略，崇左市在“十一五”期间广曲重点发展的桂曲经济区的中心城市将发挥越來越

15、重要的作用。（2）耕地后备资源开发的不利条件传统的种植习惯不利于提高耕地利用率。崇左市从气候条件看满足一年三熟的要 求，但实际农作物复种指数和粮作复种指数均不到200%, 土地粗放利用的观念在短 期内述难以完全扭转。耕地后备资源分布零散，不利于大面积的土地开发，国家级基地（连两片开发面 积）1500亩）仅有3块，分布在宁明，自治区级基地（连片开发而积300-1500亩） 45个，不利于大规模的土地开发，县级基地血积更零散，开发利用效果不明显。土壤质地差，开发资金投入大，筹措困难。全市耕地后备资源主要是可开垦的荒 草地，土壤好沙量偏高，养分缺乏，保水保肥能力差，土地开发必须投入大量资金进 行整治

16、改良。同时，土地开发必须要用一定的开发资金作保证，而口前县市财政紧张, 要拿出一定的启动、开发资金确实困难。所以，资金的紧缺是制约耕地后备资源开发 利用地的因素之一。324补充耕地预测（1）2006-2010年补充耕地预测以崇左市丿力年土地开发整理规划为基础，根据历年土地开发、整理和复星及上级 下达指标情况，确定2006-2010年补充耕地规模为12452.5公顷。补充耕地=土地开 发增加耕地+ 土地复垦增加耕地+土地整理增加耕地，具体情况见表：表3.15 崇左市2005-2010年补充耕地数量表耕地整理（公顷）农村居民点整理（公顷）土地复星（公顷）土地开发（公顷）合计（公顷）待幣理区面积增加

17、 耕地 面积待整理区面积增加耕地面积待复垦区面积增加 耕地 面积待开发区 面积增加耕地面积开发整理复垦区面积增加耕地面积崇左市18582.51596.9242.7979.36384.24214.7715524.5411561.4734734.0812452.5（2） 2011-2020年补充耕地预测综合分析各类补充耕地和适宜性、历年开发规模、资金投入可能性以及建设占用 耕地占补平衡的需要等因素，确定年均各类后备资源开发补充耕地年均规模，确定 2011-2020年补充耕地规模为19433.2公顷。表3.16崇左市2011-2020年补充耕地数量表耕地整理（公顷）农村居民点整理（公顷）上地复呈（公

18、顷）土地开发（公顷）合计（公顷）待整理区面积增加耕地而积待整理区而积增加耕地面积待复垦区而积增加耕地而积待开发区而积增加耕地面积开发整理复垦区面积增加耕地而积崇左市43359.181393607197896.6501.12328617342.268149.19433（3）补充耕地成本估算根据全国土地开发整理规划（20012010年）屮，全国土地开发整理补充耕地 平均成本约121500元/公顷（8100元/亩），其中土地整理约157500元/公顷（10500 元/亩），土地复垦约122700元/公顷（8180元/亩），土地开发约39750元/公顷 （2650元/亩）。结合崇左市的自然和经济状况，

19、确定单位土地开发整理的成本，并 加以计算，计算的方法为：1、土地开发增加耕地成本二土地开发增加耕地面积x单位土地开发成本2、土地复垦增加耕地成本=土地复垦增加耕地而积x单位土地复星成本3、土地整理增加耕地成本=土地整理增加耕地面积x单位土地整理成本通过计算，得到土地开发整理成本。表3.17崇左市土地开发整理成本核算表单位：公顷、万元耕地整理村庄整理未利用地开发合计而积1989.67276.45715.9028903.6831885.70单位成木18.0032.0015.004.30总成本35814.068844.3310728.04124307.90179694.50325耕地占补趋势分析（1

20、）耕地后备资源开发利用可行性分析1. 补充耕地数量状况，补充耕地数量主耍来源于农业内部结构调整，土地开发，土地整理，土地复垦四 个方面。补充耕地的数量=农业内部结构调整增加数量+土地开发壇加为耕地的数量+ 土地整理增加为耕地的数量+土地复垦增加为耕地的数量。根据前面的分析，经计算 得到2006-2010年可补充耕地16635.26公顷,2011-2020年可补充耕地26404.46公顷, 2005-2020年总计补充耕地数量为43039.72公顷。2. 补充耕地质量状况根据补充耕地的來源状况，农业内部结构调整补充的耕地主要是牧草地和林地， 质量一般，耕地整理中补充的耕地质量较高，土地复垦和土地

21、开发补充的耕地质量一 般。总体來看，补充的耕地质量一般，需要对其进行田间管理，培肥土壤，增加土壤 的肥力。（2）耕地后备资源可持续利用分析崇左市耕地后备资源相对来说比较丰富，补充耕地数量可保证崇左市经济和社会 发展相当长时间的需要。但补充的耕地主要來源于未利用地，从全市未利用地的开发 成本上来到，平均为7.5万元/公顷，江州区为4.30万元/公顷，远远高于全国未利用 地开发的3.9750万元/公顷的水平。未利用地的开发难度较大，开发成木较高。而崇 左市口前的经济发展水平述比较落后，投入大量资金进行后备土地资源的开发述有一 定的困难。崇左市的特殊口然环境决定了后备资源的开发应首先考虑生态环境的变

22、化 和响应。开发不当，可能导致石漠化、水土流失等生态环境问题的出现。因此，崇左 市虽然耕地的后备资源充足，但不应肓冃乐观，对耕地后备资源的开发应根据经济社 会发展的需要和条件，有计划地进行，防止生态环境的破坏，保证社会经济的可持续 发展。3.3耕地保有量和基本农田保护规模预测3.3.1耕地保有量和基本农田指标预测（1）基于粮食生产能力的耕地需求根据专题三和本专题的相关研究，基于粮食生产能力的耕地需求总量见下表。表318崇左市粮食作物和经济作物生产需求耕地量汇总（2010年、2015年、2020年）单位：公顷2010 年2015 年2020 年备注低方案327325.60327226.77327

23、994.14人口低方案中方案329042.15331800.50335321.60主要建议方案高方案330490.69339085.87349129.79人口高方案注:2010年、2015年、2020年的自给率分别为90%、88%、85%（2）不同的土地集约利用水平耕地的供给量确定目前崇左市的土地投入水平、农业现代化程度、十地利用产出效益都较低，如果 对土地利用的投入增加，则土地产出水平会相应的增加。根据国内外专家对我国未来 粮食播而单产增长速度的预测和崇左市历年粮食生产情况，确定粮食单产增长率有 高、中、低三个方案，高方案为年均增长2.0%,中方案为年均增长1.35%,低方案为 年均增长1,

24、确定岀崇左市屮集约利用水平下粮食的单产为2010年4190.07公斤/ 公顷，2020年4749.04公斤/公顷，高集约利用水平下粮食的单产为2010年4315.45 公斤/公顷，2020年为5260.51公斤/公顷。按人口预测的中方案中2020年为261.42 万人计算，耕地的供给量为298597.20公顷，按人口预测的高方案2020年为276.79 万人计算，耕地的供给量为316153.00公顷。(3) 基木农田保护目标的多方案选择依据(1)、(2)的方案，确定耕地保护口标定多方案，结果见表表3.19基本农田保护目标多方案耕地供给量中集约型高集约型耕地粮食需求335321.60方案(1)

25、335321.60方案(2) 298597.20349129.79方案(3) 349129.79方案(4) 316153.00(4) 基木农田保护目标方案建议方案1是屮集约型屮人口增长的耕地保护目标，方案2是中集约型高人口增长的 耕地保护目标，方案3是高集约型中人口增长的耕地保护目标，方案4是高集约型高 人口增长的耕地保护目标。基于粮食安全、耕地供求关系、耕地可供给量等因素，为 协调社会、经济、生态发展，根据崇左市经济社会的发展现状和目标，建议将方案1 作为耕地保护的目标方案。(5) 耕地保有量目标建议耕地保冇量=基期年耕地数量+开发整理补充耕地数量+农业结构调整增加耕地数 量建设占用耕地数量

26、灾毁耕地数量农业结构调占有耕地数量经测算，2010年崇左市耕地控制目标402223.98公顷，耕地保冇量为406125.79 公顷，2020年耕地控制目标为406345.64公顷，耕地保有量为403297.31公顷。3.3.2基本农田保护目标(1)基木农皿保护内容和标准基本农出是粮食主产的重要基础，保护基本农田是耕地保护工作的重中之重，对 保障地区粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分 重要的意义。土地利用规划修编中，必须保证现有的基本农出总量不减少，质量不降 低。1. 确保基本农出数量依据土地利用总体规划划定的基木农皿保护区，任何单-位和个人不得违法改变或 占用，

27、确保基本农出的数量标准。严禁违反法律规定擅自通过调整县、乡级土地利用 总体规划，改变基本农田区位，把城镇周边和交通沿线的基本农田调整到其他地区。 城市各类非农业建设用地要严格控制在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建 设用地范围内；单独选址建设项口选址、选线要尽可能避免占用基本农田。农业建设 用地布局要符合土地利用总体规划，不得以农业结构调整的名义改变基木农田数量和 布局。严格按照退耕述林条例规定的条件和范围实施退耕述林。不得擅自将基本 农田保护区内耕作条件良好、不会造成严重水土流失的耕地纳入退耕还林范围。2. 切实提高基本农田质量加大基本农田质量建设力度。采取各种有效措施提高耕地产出水平，

28、推广绿肥种 植、秸秆述田技术，加大对使用有机肥料的支持力度，培肥基本农田地力；大力推广 应用配方施肥、保护性耕作、地力培肥、退化耕地修复等技术，提升基木农田地力等 级。加大对基本农田保护区农田水利建设的投入，改造和配套水利灌溉排水设施，增 加基木农田的有效灌溉面积。大力开展基木农田土地整理。各级政府投资的土地整理 项口要向基本农田保护区，落实基本农田土地整理任务。建立基本农田建设集屮投入 制度。加大公共财政对粮食主产区（主产县）和主要农业生产基地基木农田保护区建 设的扶持力度；农田水利建设、农业综合开发、土地开发整理、耕地质量建设、农田 林网建设等资金，按照地方政府统一规划、分步实施、部门管理

29、、项目运作的原则， 向基本农田保护区倾斜；制定扶持政策积极鼓励农民自愿出资出劳，建设高标准的基 本农田，切实提高基本农田的生产能力。3. 严禁违法占用基本农田严格执行土地管理法和基本农田保护条例的有关规定，除国家能源、交 通、水利和军事设施等重点建设项口以外，其他非农业建设一律不得占用基本农田； 符合法律规定确需占用基木农田的非农建设项目，必须按法定程序报国务院批准农用 地转用和土地征收。加强对涉及占用基本农田的建设用地的审查。规范基本农田补划 行为。符合法律规定确需占用基木农田的非农建设项目，要先补划后报批。省级国土 资源部门和农业部门要对补划的基本农田进行验收，保证补划的基本农田落到地块，

30、 确保基本农田数量和质量的平衡，防止占优补劣。占用前要将耕作层进行剥离，用于 新开垦耕地或其他耕地的土壤改良，并要落实水土保持方案的要求。4. 不得擅口改变基木农田用途严格执行国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知要求 的保护基本农田“五个不准”，确保基本农田的规定用途不改变。绿色通道建设不得 超出紧急通知规定的范围。基本农田上的农业结构调整应在种植业范围进行 任 何单位和个人不得签订在基本农田上造林的合同；不准在基木农田内挖塘养鱼和进行 畜禽养殖，以及其他破坏耕作层的生产经营活动。已在基本农田上进行农业结构调整 的，仍要按基本农田进行保护；对耕作层和农田基础设施造成破坏的，要

31、限期恢复， 确保基本农田数量不因农业结构调整血诚少 质量不因农业结构调整血诚低。（2）基本农田保护口标建议1. 基木农田保护目标确定的原则和依据（1）认真贯彻落实基本农田大检查整改措施。对于已经退耕的25。以上或严重沙 化的基木农田，不再作为基木农田保护，不作为基木农田减少考核。（2）对于违反生态退耕政策，坡度不大、耕作条件良好已经退耕的，绿色通道 范围过大占用的基木农田仍要按基木农田保护，并限期恢复耕作条件。在农业结构调 整小造成基本农田耕作层破坏的要限期复耕或补划。（3）严格按照基本农田保护政策和国家相关规划确定合理的生态退耕标准和规 模。生态退耕、绿色通道建设耍严格限定条件和范围。（4）

32、现在基木农田中坡度在25。以上需要退耕的按照国家批准的生态退耕规划逐 步退耕。（5）对25。以卜的基本农田生态退耕必须严格控制，严格规定在基木农田上进行 农业结构调整的具体范围、限制条件、核准和备案程序，确保基本农田而积不因农业 结构调整而减少。2. 基本农田保护口标2005年底已有基木农田保护面积349629.84公顷，崇左市已超额完成了基木农田 保护指标。根据本次规划修编的测算，崇左市基本农田的保有量到小方案2010年应 不少于348482.22公顷，2020年不少于348000公顷。主要是由于退坡耕地还林、灾 毁以及水淹田等原因引起基本农田的减少。（3）基木农田结构和布局崇左市划定的基本

33、农田保护区主要分布在左江流域的宁明盆地；扶绥岩溶谷地； 龙州岩溶平原；扶绥县和江州区基本农田的保护面积占全市基木农田总血积的 44.14%o保护面积大于9000公顷的乡镇有：扶绥县的东门、雷州；江州区的左州、 雷州；保护面积在8000-9000公顷z间的乡镇有扶绥县的山上于、中东；保护面积在 7000-8000公顷z间的乡镇有：大新县的榄:tf、江州区的新合；保护而积在5000-7000 公顷z间的乡镇有扶绥县的昌平、东罗、柳桥、区iii和农林场；大新县的桃城、雷平; 天等的华隆；宁明县的亭亮、明江、那堪；龙州县的上龙、金龙、逐卜；江州区的那 隆、瀨湍、江州镇、罗白。由于城市建设和地区经济发展

34、的需要，在保证基木农田数 量和质量的前提下，对基本农田的分布做出适当的调整。主要是江州区，由于地级市 的建立和区域中心城市地位的确立，随z而來的必然是城市的开发和大规模的基础设 施建设。因此，适当调低江州区基本农田的保护率，对市区各乡镇的基本农田作相应 的调整。4加强耕地和基本农田保护措施耕地保护是为了满足国家计划和区域可持续发展的需要，维持区域人地关系在一 定的时间内、一定的社会经济、科学技术和人民生活水平下协调发展，所必须具有的较土地利用总体规划修编前期调砺辆牺t崇左市基本农田保护研究 高的生产能力、适宜的生态环境、优越的土地条件、直接服务于农业生产的农田以及 立法、管理、监测等手段的总和

35、。耕地和基木农田必须加以严格保护。4.1明确耕地保护的目的，构建耕地保护目标体系耕地保护是确保粮食安全的主要手段。耕地不但是农民的生产要素和衣食z源， 而且为农民的生存承担着社会保障功能，同时也关系着的社会稳定。耕地保护的目的 是一个由实现粮食安全、社会稳定和可持续发展构成的目标体系。首先，耕地总量动 态平衡目标要转变为耕地资源耕作能力动态平衡的政策目标，确定耕地保护数量；其 次，要以为生态农业发展提供基木保障为目标，加强耕地利益中的环境保护，并建立 耕地资源占用和开发的牛态环境影响评价制度，以提高土地牛态经济系统的运行效 率。4.2严格控制耕地总量，加强对基本农田的保护力度首先应加强土地利用

36、规划，明确其社会地位和法律地位，通过土地利用专项规划 实现对农业用地向非农建设用地，耕地向其他用地的转化的控制。其次，对划定的基 本农田进行切实保护，不得随意改变用途，对各种违法侵占耕地的情况进行经济严惩 直至追究其法律责任。注意耕地的质量保护与数量保护并重，不能只重数量不求质量。 再次应建立耕地面积变化监测体系，对耕地减少严重的地区提出警告，同时将耕地保 护任务与领导干部的政绩挂钩，对任期内未完成保护任务者给予处分。4.3完善耕地利用管理制度体系建立农地转用指标预算制度，根据土地利用总体规划和年度用地计划，结合当年 经济建设项目需求，按照有限供应重大基础设施用地，招商引资用地、民营经济发展

37、用地的原则，对全年农地转用计划指标进行预算安排，并予以公示公告。凡是没冇纳 入预算的用地项目，一律不得占用耕地，适时开征不动产税，提高存量土地占用成本, 建立健全土地冇形市场，促进闲置、低效、富余土地资产流传重组，捉高土地利用效 率。完善供给制约和需求引导相结构的工地机制。使各类建设尽力那个不占或少占耕 地，尽量开发利用闲置存量地和非耕地，降低经济建设的资源成本为进一步提高耕地 利用效率，应要求各工业（科技）园区和单独选址的重大项目编制相应的土地利用详 细规划，纳入项目可行性研究。凡土地利用率低丁一定标准值的必须调整核减供地而 积。将来耕地利用考核体系，对批准占用耕地项目的开发利用率、建成率、

38、亩均产出 率进行考核，对土地利用效率高低项目，在费税征收和后续梯地上进行适度扶持。发 挥经济杠杆的作用，推动项目节约用地，走资源节约型发展道路。4.4科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制i几年来，由于经济与城市化的发展，耕地转化为非耕地的速度明显加快，造成了 耕地锐减。从现状来看，农地和城市用地之间存在巨大的产出差异，尤其是在农业和商业用地z间，经济产出差异是诱发耕地非农化使用的主要诱因。但是，耕地不仅具有 经济产出功能，还具有重要的社会保障和生态建设的功能。从全社会发展角度來看， 应将耕地的社会保障及生态建设等方而的非市场价值纳入政策决策框架科学评 估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿

39、机制，重构耕地保护的利益分享机制，促使耕地 保护外部性内在化。同时，推进土地征用制度改革，以提高土地征用成本，抑制耕地 的高速占用行为。4.5完善农地产权，赋予农村土地承包经营权的财产权地位，建立耕地保护新机制加强农村集体土地产权制度研究，依法确认农村集体土地所有权和使用权主体， 赋予农地承包经营权以财产权地位，为耕地保护提供必要的产权制度基础。规范集体 土地使用权流转行为，优化集体土地配置，促进土地集约高效利用。积极推进市地和 农地收购储备制度，努力盘活闲置土地，显化十.地资产，提高土地利用率，缓解新增 建设用地对耕地的压力。加强新增建设用地的土地有偿使用费的收缴与使用管理，完 善有关政策和

40、收缴标限，保证费用足额征收到位，切实起到抑制新增建设用地的机制 作用。4.6完善耕地和基本农田保护责任，落实最严格的耕地保护制度的 组织保障461健全政府领导目标责任制，落实基本农田保护责任按照基木农田保护条例的规定，将基木农田保护工作作为政府领导任期目标 责任制的一项内容，全而推行和完善各级政府及有关行政主管部门领导任期基本农田 保护责任制，层层签订耕地保护责任书，制定考核指标和标准，每年进行目标考核并 兑现奖惩措施。对工作不力或存在问题的地区进行通报和警示。4.6.2明确职责分工，加强部门协作按照法规规定，在地方政府的统一领导下，强化县、市、区级以上国土资源管理 部门和农业行政管理部门在基

41、木农i数量和质量管理的职责，加大工作力度，既要有 资金保障，乂要有政策措施。地方各级国土资源管理部门和农业行政管理部门要加强 工作配合，可通过建立基木农田保护联席会议制度等方式，保证两部门在日常工作中 加强沟通和团结合作；两部门内部也要将职责分工落实到业务部门和人员，为保证基 木农皿保护各项工作落实提供组织保证。463加强基本农田保护的日常管理通过建立市、县、镇、村四级耕地保护管理网络，加强动态巡查和管理，坚决制 止非法占用和破坏基本农田的违法行为。抓紧建立基本农田保护台帐，结合土地变更 调杳和土地综合统计建立基木农田管理信息系统。要争取做到每年上报和公布基木农 田面积及保护情况。4.6.4建

42、立健全建设占用基本农田听证和公告制度，加强对基本农田保护的社会监督按照国土资源听政规定冇关要求，对土地利用总体规划调整、非农业建设占 用及农业结构调整等涉及占用或调整基本农出的，要实行听证。依据土地利用总体规 划划定或调整补划基本农田后，要进行公告；各级人民政府土地行政主管部门和农业 行政主管部门都要设立举报电话，发动社会各界对基本农田保护实行监督。省级国土 资源管理部门要制定占用基本农田听证和公告制度的具体实施意见。4.6.5突出重点区域保护，建立有效的基本农田保护手段对优质高产、城镇周边、交通沿线的基本农出保护区进一步加强监督管理。结合 本地实际，确定一些集中连片、优质高产的基本农田作为重点保护区，实行重点监管、 重点建设；通过卫星遥感动态监测等手段定期对重点城由或区域基本农出的动态变化 情况进行监测，发现问题及时纠正。466加强基本农田质量调查、环境监测和建设工作耍按照党中央、国务院关丁保护和提高粮食生产能力的要求，切实加强基本农皿 质量建设。按照基木农皿保护条例有关规定，切实做好耕地质量调查及监测工作, 通过国家项目示范，进一步扩犬耕地地力调查范围，全面开展基木农皿地力分等定级、 土壤肥力和环境监测，及吋掌握耕地质量变化状况，摸清耕地生产能力及分布状况， 摸清耕地土壤环境质量及问题，提出防治措