第二章 行政主体与行政职能

1、第二章第二章 行政主体与行政主体与行政职能行政职能 通过本章学习： （1）了解政府的内涵、本质、特点、基本结构； （2）政府行政的权力基础；行政权力的特点； （3）行政职能的基本含义；理解行政职能的基本理论，掌握行政职能体系的内容以及我国行政职能转变的内容和方向。第二节第二节行政的权力基础行政的权力基础 行政权力的含义与特点 行政权力的来源 行政权力的产生与发展 一、行政权力的含义与特点一、行政权力的含义与特点（一）行政权力的内在（一）行政权力的内在特征：特征：行政权力的阶级性行政权力的社会性行政权力的渗透性行政权力的有限性（二）行政权力的外在（二）行政权力的外在特征：特征：行政权力运行的方向

2、与轨道行政权力运行的层次行政权力运行的时效行政权力运行的统一行政权力运行中的权力膨胀 （三）行政权力与其他国家权力的区别（三）行政权力与其他国家权力的区别 行政权力起源于人类社会的组织分工，随着国家权力的出现而产生。l原始社会公共权力l 早期分权学说l 三权分立学说 l 政治与行政二分法l “议行合一”理论l 决策行政说二、关于行政权力的理论论述二、关于行政权力的理论论述 三、行政权力的分配三、行政权力的分配 行政权力的分配的原则 行政权力的分配的方式 行政权力分配的途径（一）、行政权力分配的原则（一）、行政权力分配的原则程序必须合法职权必须分明权责必须一致权利必须明确 内容必须全面（三）、（

3、三）、行政权力分配的途径行政权力分配的途径行政权力的分配途径主要是通过逐级授权；行政权力分配的另一种途径是权力下放。这是现代国家为实现治理活动的因地制宜或因时制宜，而对行政处分权力进行的一种分配；行政权力分配另一中常见的途径即地方自治；行政权力分配的再一种途径即是权力“外放”。行政权力的基础和手段行政权力行使的程度行政权力行使过程中的负效应及其克服四、行政权力的行使四、行政权力的行使 ( (一一) )、行政权力的基础和手段行政权力的基础和手段强迫性手段奖酬性手段权威性手段 ( (二二) )、行政权力实现程度、行政权力实现程度 行政权力的实现程度是一个综合指标，它不仅反映政府工作效率，而且也反映

4、政府工作的能力，二者的统一便是政府的效能。影响行政权力实现程度的因素影响行政权力实现程度的因素 行政权力的目的与手段的合理性； 行政权力的强度； 行政客体的潜在能力问题； 行政环境问题 。( (三三) )、行政权力行使过程中的负效应及其克服、行政权力行使过程中的负效应及其克服 利益倒错，导致公权私用； 权力角逐，使手段成为目的； 权力僭（jian）越，致使特权丛生； 惯性遗传，产生死灰复燃现象 。 一、行政职能的含义一、行政职能的含义 主体是国家公共行政机关和其他公共组织；对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域；依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式。概念理解概念理解第三节第三节 政

5、府的行政职能政府的行政职能二、行政职能的地位和作用二、行政职能的地位和作用四、行政职能理论四、行政职能理论五、五、 行政职能体系行政职能体系 （一）行政管理的基本职能（一）行政管理的基本职能政治职能经济职能文化职能社会职能基本基本职能职能 保卫国家安全，协调对外关系，保证民主权益，界定保护产权，以及维护社会秩序等等。 促进教育科学、文化的发展。 政府在政治、经济和文化职能之外的社会服务和社会保障都属于政府的社会职能。 宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理、环境保护以及公用基础设施建设等 （二）（二）行政管理的运行职能行政管理的运行职能 (三)现代市场经济中的政府角色 在市场经济条件下，政府

6、究竟应该做什么，不应该做什么，这已成为世界范围内政府变革的焦点问题。世界银行在其1997年的世界发展报告中指出“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任，即：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护社会弱势群体；（5）保护环境。美国经济学家安德森提出了七职能说：美国经济学家安德森提出了七职能说：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。六、我国行政职能的转变六、我国行政职

7、能的转变我国政府职能转变存在的问题（二）我国政府职能转变存在的问题二）我国政府职能转变存在的问题 1、政府职能的“越位” （1）政府职能与市场功能不分。我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。 （2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自

8、主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。 （3）政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。 （4）政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。 2、政府职能的“错位” 主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。 职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级政府职能的侵蚀，同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。 职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆。如将政府国有资产管理职能混同于直接进行企