部门整体支出绩效评价探析

1、部门整体支出绩效评价探析开展财政支出绩效评价，是我国深化预算管理制度改革和建立公共 财政体系的重耍方向，将对我国部门预算管理的科学化和规范化起到重耍 的推动作用。部门整体支出绩效评价的难度要远远高于项目支出绩效评 价。项目支出绩效评价中所应用的评价指标体系、评价方法与模式不一定 适用于部门整体支出绩效评价。为此，笔者对部门整体支出绩效评价中存 在的难点与问题做了一些探索和分析。目标设定不够优化在实际的绩效评价工作中，由于部分单位预算绩效管理意识尚未完全 树立起来，在绩效目标设定时未进行充分的调研与论证，且未根据绩效评 价工作的要求设定绩效目标，导致绩效评价工作依据不足：不按照部门设 定的绩效日

2、标进行评价，则会使评价工作主观性较大；按照部门设定的绩 效目标进行评价，则会使评价工作容易出现偏离。总结来看，部门整体支 出绩效目标设定方面存在的突出问题是：一是部门在设定绩效冃标时，往往是把年度工作计划或总结中的重点 内容直接用来作为绩效目标，或者在设泄绩效目标时沿用工作计划或总结 中的语言模式。二是指标体系z间的系统性与逻辑性不够充分，导致各分项指标间衔 接性不足。有些部门在设定指标时，产出数量对应的是某些项目或具体工 作的数量，产出质量或其他产出指标对应的则是另外一些项h或具体工 作；经济效益对应的是这部分项目或工作的效益，社会效益或其他效益指 标对应的则是另外一些项冃。三是效益指标存在

3、不相关性，部分指标与其他部门财政支出有交叉重 叠。一些部门在设定效益指标时，要么只在逻辑上进行推定，即在理论上 推断部门整体支出所产出生效益而难以从实际中找出支撑；要么“胡子眉 毛一把抓”，把可见的直接或间接效益都纳入进來。这就使得本部门整体 支出的效益与其他部门的效益出现了交叉重叠，在一定程度上就会夸大本 部门的效益。四是指标量化不足，难以量化的指标未分级分档表述，如“减少 t.成本”、“方便了居民的”、“提高了.效益”等表述， 难以在评价中进行把握。五是部分指标过于具体，未突出部门指标的重要性与综合性原则。部 分部门沿用项目绩效目标的模式来设定部门整体支出绩效目标，或者把项 h绩效目标简单

4、堆积或汇集到一起，或者把项0绩效0标的可量化的加在 一起。这就使得部门整体支出绩效目标中包含过多的难以反映部门整体丁 作的单项指标，而忽视了能够反映部门整体工作的重要指标或综合性指 标。个性化指标过少财政部于2013年印发了预算绩效评价共性指标体系框架。在实践 中，对部门整体支出的绩效评价指标体系，往往是对共性指标体系的细化, 而不是另行设计具体的个性绩效评价指标。部门职能千差万别,有的部门 具有政策制定权，有的则主要是政策执行；有的部门为纵向垂直管理机构, 部门管理从上至下遵循一整套规则，有的为横向水平管理机构，部门可根 据自身特点制定管理规则；有的部门为公共产品与服务的提供机构，其产 出主

5、要体现为社会效益，冇的部门则具有一定的经济管理权限，其产出体 现出一定的经济效益。如果用一套指标体系来衡量所有的部门，决策权限 大小不同的部门、管理权限大小不同的部门以及产出所体现的经济社会效 益不同的部门，就难以体现出差异性，进而使评价结果存在科学性与客观 性方面的缺失。政策评价功能不够突出就公共部门来说，财政支出表现上看是“花钱”，实质上是执行政府 公共政策、提供公共服务的手段，事实上，每一笔财政支出的背景，都有 着相应的政策内涵。因此，政策相关是财政支出绩效得以实现的前提。财 政要符合政府的公共政策r标与经济社会发展需求，符合公共财政的功能 定位。如果项目确有实施的必要，但由市场或社会完

6、全可以解决，公共财 政就无理由介入；如果项目实施确有必耍，却是与公共政策目标存在偏离, 财政资金支持的理山也不充分。现行部门整体支出绩效评价的指标体系中 也包含有政策评价的环节，如部门整体支出绩效评价共性指标体系框架 中，在绩效h标合理性这一三级指标下，就要求评价“是否符合国家法律 法规、国民经济和社会发展总体规划”。但由于比重较小、分值较低，且 评价内容涉及面较窄，其政策评价的功能还不够突出。系统改进（一）优化部门整体支出绩效目标设定针对部门整体支出绩效评价工作中绩效日标设定方面存在的突出问 题，应在符合“指向明确、具体细化、合理可行”三项基本准则的基础上, 通过把握以下几个方面的要求，提高

7、部门整体支出绩效冃标的质量。一是增强绩效目标的系统性。首先应有一个总体的、综合的、概括性 的部门整体绩效日标。在整体绩效目标之下，通过对部门工作任务的分解, 形成包括产出指标和效益指标在内的指标体系。产出指标与效益指标下的 二级指标应对应部门的整体或重点工作，使部门整体或重点工作成为贯穿 产出和效益各具体指标的主线。二是提升绩效目标的相关性。绩效目标应与部门整体支出的方向、结 构与范围相关，部门支出则伟i绕部门的职能进行。应准确把握部门职能的 界限，避免与其他部门的交叉与重叠。三是注重各项指标的可衡量性。可衡量性不仅是指标的量化，还包括 対定性指标的分级分档表述。有些指标难以量化的指标，可通过

8、在表述上 与历史年度相比（纵向对比）、与相关部门的情况对比（横向对比）、与部 门应当实现的目标对比等方式，形成级别或档次。四是突出绩效指标的重要性和综合性。有些部门职能较多，财政支出 规模大、范围广，把所有与财政支出相关的指标全部列入显然是不现实的。 这就要求在绩效目标设定时，应充分把握重要性和综合性原则。对于整体 工作的反映，尽量采用综合性指标，对于具体工作的反映，则尽量采用比 较有代表性的重要指标。（-）在共性指标框架的基础上，根据部门特点增加个性化评价指标 建议财政部门在建立预算绩效管理体系的过程中，把部门整体支出的个性化指标体系构建作为英中的一环，分领域为各个部门的绩效评价指标 体系“

9、量体裁衣”，形成部门整体支出绩效评价指标体系库。针对有政策 制定权限的部门，要在评价指标中增加对政策本身的评价指标；针对主要 是执行政策的部门，要评价其政策落实程度及效果；针对主要提供公共产 品和服务的部门，耍弱化经济效益指标，增加公共产品或服务覆盖程度及 深度的指标，同时考核其公共产品或服务的质量；针对具有一定经济管理 权限的部门，要增加其政策制定与执行对经济社会发展目标实现的保障程 度的指标；等等。（三）进i步突出部门整体支出绩效评价屮的政策性评价党的十八届三中全会强调：“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模 向支出预算和政策拓展”。财政支出绩效评价以“结果”为导向，而符合 公共财政支出的政

10、策目标，是财政支出绩效充分发挥的前提。把财政支出 绩效评价从决策、管理、产出与效果评价向政策性评价拓展，有助于判断 财政支出与政府政策目标及经济社会发展需求的相符性及偏离程度，进而 为财政支出的调整与优化提供方向与思路，使之在国家治理中的基础性作 用得到更好地发挥。一是财政支出应符合政府公共政策及其目标。国家及各个地方都会出 台经济社会发展中长期规划，各个部门会根据国家及区域性中长期规划出 台本部门的屮长期发展规划，部门预算支出实际上是实现部门屮长期规划 的手段。因此，评价部门整体支出，应考核其支出方向与结构和部门中长 期发展规划的相符性。二是财政支出应符合公共财政的功能定位。公共财政的功能在

11、于提供公共产品及服务，由市场能够提供的私人产品不应由公共财政来负担，由 社会能够提供的部分准公共产品，公共财政可对其进行适度的补贴。部门 整体支出绩效评价，应当考核部门支出是否突破了政府与市场和社会力量 的界限，是否出现了政府功能“越位”、“错位”或“缺位”的现象。三是财政支出应符合国家及区域经济社会发展的迫切需求。财政支出 规模既定的情况下，财政支出的方向与结构决定了公共财政资源配置效率 的发挥。财政支出是有限的，而经济社会发展的公共需求是巨大的，财政 支岀应当分清轻重缓急，切实用在“刀刃”上，发挥英“四两拨千斤”的 作用。这就要求部门整体支出绩效评价，应当考核部门在分配预算资金时, 是否把财政资金用在了木领域需求最为迫切的方向。四是相关政策中涉及|何向企