行政许可与行政审批的关系

1、行政许可与行政审批的关系行政许可与行政审批的关系一般说来，行政许可就是通常所说的行政审批， 但行政审批未必 都是法律意义上的行政许可。行政审批的概念无论其内涵还是外延都 要比行政许可宽泛得多。两者的区别主要表现在以下三个方面：（一）适用范围不同：行政审批的适用范围较宽，可以归入行政审批的项目种类按照目前的统计不下于 50种，甚至包括推荐、命名、 备案、证明等。而根据行政许可法第二条的规定，行政许可大体 上可以分为五类：1、普通许可：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控， 生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需 要按法定条件予以批准的事项。例如，食品卫生许可、危险化学品

2、的 生产销售许可等。这类许可依法律规定的条件规定， 并无数量上的限 制。2、特许：有限自然资源的利用、公共资源的限量以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。例如： 采矿许可，取水许可，海域使用许可，无线电频率许可（垄断行业） 等。这类许可一般有数量限制，应当通过招标、拍卖的方式决定。3、认可：提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业， 需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。 例如：医师、律师、会计师资格，建设企业的资质等。这类许可事项般应通过考试、考核等方式决定。i4、核准：直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要 设备、设施、产品

3、、物品需要按照技术标准、技术规范，通过检验、 检测、检疫等方式进行审定的事项：如电梯运行的核准，动物及动物 产品的检疫等。5、登记：企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事 项，这类许可主要是形式审查。（二）设定的条件不同。行政许可是一项重要的行政权力。行政许可法规定：只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定 可以设定行政许可，地方性法规可以依据法定条件设定行政许可， 地 方政府规章可以依据法定条件设定临时性行政许可。其他规范性文件一律不得设定行政许可。而行政审批事项的设定，法律并无严格限制，各级行政机关（也 包括非行政机关）都可以设定审批事项。（三）指向的对象不同：行政审批的对象十

4、分宽泛，除了公民法 人和其他组织外，还包括行政机关本身。它不仅涉及外部对象，也涉 及行政机关内部事项；而按照行政许可法 （第三条）的规定，行 政许可的对象仅仅是公民法人和其他组织，并不包括行政机关对其他 机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批， 当然也不包括行政机关的内部审批事项。行政许可与行政审批有差别，行政许可是行政审批的一部分。行 政许可与行政确认也是不同的，如果相对人的权利形成于行政机关作 出决定之前，则是行政确认，如果相对人的权利产生于行政机关作出 决定之时，则是行政许可。行政许可与行政登记也是不同的，一是行 政登记没有裁量权，行政许可有裁量权。从学理角度而言，两

5、者是有区别的。范围上，行政审批比行政许 可要广泛。行政审批的内容包括所有的内外部行政管理事务。就省一级政府而言，其所属各厅、局有关国有资产管理和投资、工程建设、 项目开发、大额资金投放和使用、机构的设置与撤销、职权的下放与 上收等，均须经行政审批。另外，在某一厅、局内部，负责人的意见 签署、公章的加盖也包含在广义的行政审批当中， 而行政许可则主要 限于外部行政行为；行为性质上，行政审批既能排除不作为义务，也 可免除作为义务，如批准减免税费。行政许可则主要是排除不作为义 务，是行政机关依照法定职权，对社会进行管理过程中，依行政相对 人的申请作出的具体行政行为，它不包括行政机关对所属的企业、 事

6、业单位，或者说作为出资人对所属的企业、 事业单位日常管理所作的 审批决定；程序上，行政许可意味着行政申请的最终结果，而一个行 政许可的取得，有时须先经过若干部门的若干道行政审批手续、 程序。 行政审批意味着行政职权的行使，立足于行政机关方面，行政许可则 更多地体现出从相对方的角度去说明这类行政行为。在行政法律体系中，对社会组织或者个人（行政许可相对人）是 否符合从事某一活动的权利资格和行使权利的条件进行审查核实的 一种事前控制手段就是行政审批。其中，行政机关根据公民、法人或 者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，叫作 行政许可。行政许可项目必须有法律授权；而一些领域中需要进行

7、资 格核查管理的项目，因为尚未立法明确，由有行政管理权限的机关比 照行政许可的原则和程序，进行行政审批，定义为非许可类行政审批。行政许可与行政审批有什么区别？答：行政许可和行政审批不完全是同一个概念。 从逻辑学上分析， 两者之间是种属关系。行政审批是母概念，行政许可是子概念。行政 许可是行政审批，但行政审批不一定都是行政许可。 行政许可具有以 下特征：第一，行政许可是依申请的行为。行政许可是根据公民、法 人或者其他组织提出的申请产生的行政行为， 无申请即无许可。第二, 行政许可是管理性的行政行为。管理性主要体现为行政机关作出行政 许可的单方面性。第三，行政许可是对社会实施的外部管理行为。第 四

8、，行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。取得行政许可，表 明申请人符合法定条件，可以依法从事有关活动。行政审批的定义行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自 然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”- “同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资 格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行 为。2012年8月22日，国务院取消和调整314项部门行政审批项 目。行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认 可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；行政批准又称行政许可

9、，其实质是 行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。行政审核与行政批准经常联系起来使用，只有 符合有关条件才能获得许可证，而且还需定期检验，如果没有违反规 定的情况出现，就由有关机关在许可证上盖章，表示对相对人状态合 法性的认可。总之，行政审批是根据法律规定的条件，由实际执法部 门来审核是否符合条件的行为.。审批种类通常包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、 年检等几十种。但从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说， 大体可以划分为五类：普通许可、特许、认可、核准、登记。普通许可普通许可是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为。凡是直

10、接关系国家安全、公共安全的活动，基于高度社会信用的行业的 市场准入和法定经营活动，直接关系到人身健康、生命财产安全的产 品、物品的生产及销售活动，都适用于普遍许可。如游行示威的许可， 烟花爆竹的生产与销售的许可等。 该类许可有二个显著特征：一是对 相对人行使法定权利附有一定的条件；二是一般没有数量控制。特许特许是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限 资源进行有效配置的管理方式。主要适用于有限自然资源的开发利 用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准 入。如出租车经营许可、排污许可等。特许有二个主要特征：一是相 对人取得特许后，一般应依法支付一定的费用，所取得的特

11、许可以转 让、继承；二是特许一般有数量限制，往往通过公开招标、拍卖等公 开、公平的方式决定是否授予特许。认可认可是对相对人是否具有某种资格、 资质的认定，通常采取向取 得资格的人员颁发资格、资质证书的方式，如会计师、医师的资质。 认可有四个特征：一是主要适用于为公众提供服务、与公共利益直接 有关，并且具有特殊信誉、特殊条件或特殊技能的自然人、法人或者 其他组织的资格、资质的认定；二是一般要通过考试方式并根据考核 结果决定是否认可；三是资格资质是对人的许可，与人的身份相联系， 但不能继承、转让；四是没有数量限制。核准核准是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具 备特定标准、规范的判断

12、和确定。主要适用于直接关系公共安全、人 身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用, 以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检 疫，如电梯安装的核准，食用油的检验。核准有三个显著特征：一是 依据主要是专业性、技术性的；二是一般要根据实地验收、检测来决 定；三是没有数量限制。登记登记是行政机关对个人、企业是否具有特定民事权利能力和行为 能力的主体资格和特定身份的确定。如，法人或者其他组织的设立、 变更、终止；婚姻登记、工商企业注册登记、房地产所有权登记等。 登记有三个显著特征：一是未经合法登记的法律关系和权利事项， 是 非法的，不受法律保护；二是没有数量限制

13、；三是对申请登记材料一 般只进行形式审查，即可当场做出是否准予登记的决定。管理行为行政审批要经历“接件-承办-核对-审批-收费-发证”的过程。为了便于理解和操作，将政府具有审批性的管理行为归纳为四大类：审批、核准、审核、备案。审批：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及 有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有 限制性管理的行为。审批有三个基本要素：一是指标额度限制；二是 审批机关有选择决定权；三是一般都是终审。审批最主要特点是审批 机关有选择决定权，即使符合规定的条件，也可以不批准。核准：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及 有关文件，对相对人从

14、事某种行为，申请某种权利或资格等，依法进 行确认的行为。因此，在批准相对人的申请时，只是按照有关条件进 行确认。只要符合条件，一般都予以准许。核准的条件都比较明确具 体，便于确认。审核：是指由本机关审查核实，报上级机关或其他机关审批的行 为。备案：是指相对人按照法律、法规、行政规章及相关性文件等规定，向主管部门报告制定的或完成的事项的行为。关于行政许可法。行政许可、审批、审核、核准、核发的异同行政许可，只是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经 依法审查，准予其从事特定活动的行为。它具有这么几个显著的特征： 一是在行为类别上，行政许可是一个依申请进行的管理型的外部行政 行为，是一种单方性的

15、对公民、法人和其他组织行为的管理，这是与 行政审批最大的区别。因为行政审批针对行政机关内部事务的内部行 为。二是在行为性质上，行政许可是一种准予从事某项特定活动的行 为，表现为对相对人是否符合法律法规规定的权力资格和行使权利条 件的审查核实，凡是符合资格和条件的，就准予从事某种特定活动。 可以说，行政许可对行政机关而言不是一种可随意处置的权力，而是责任，行政机关有责任为许可申请人实现其权利提供相关服务，如对相对人的申请必须受理并在法定期限内作出批准或不批准的答复，一旦批准后，要保护被许可人的合法权益等。行政审批，则是行政机关对其内部事务的审批 （比如对公务员职 务任免的审批）或者按照行政隶属关

16、系由上级行政机关对下级行政机 关有关事项的审批（比如上级政府对下级政府申请的审批）。两者是一种行政机关的内部管理行为。2002年8月23日，九届全国人大 常委会第29次会议上，国务院法制办主任杨景宇所作的关于中 华人民共和国行政许可法（草案）的说明中就指出：“有关行政机 关对其他机关或者机关内部人事、财务、外事等事项的审批（属于行 政机关内部行为），不适用本法”。这是有关行政审批与行政许可不同之处的比较权威的解释至于行政审核，又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人 行为合法性、真实性进行审查、认可，它只是对既存事实状态的一种 确认或认可，通过审核，使其得到法律上的认可。行政核准，是指由行政

17、机关对某些事项是否达到特定技术标准、 经济技术规范的判断和确定，主要适用于直接关系公共安全、人身健 康、生命财产安全的重要设备设施的设计、建造、安装和使用，直接 关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。也就 是说它不像许可一样是准予从事某项特定活动， 而只是对是否达到有 关技术规范要求的状况或条件的确认。至于核发，是许可最后的一步，即当事人取得行政许可批准后， 交纳相关费用，由有关部门核发相应的权利证照。补充一点：关于行政审批，在国务院开展国家机关行政审批项目 清理过程中，就专门设立了行政许可项目和行政审批项目两类，分别进行清理。当然，这只是许可和审批的一种狭义的区分。就学理上

18、而 言，广义的行政审批包括了对内部的审批和对外部的审批，行政许可实际上是广义的行政审批的其中一种形式。 如果你不是专门就行政审 批事项清理这一工作所涉及的许可和审批事项进行区分探讨的话，那么二者的区别就只有一个，那就是行政审批的范围比行政许可大， 包 括了对外和对内两种审批行解读行政审批和行政备案之区别备案严格地讲并不是一个法律概念，也不像行政审批那样可以追 溯其法源，在我国的相关法律中没有使用过这样的名称。 它是行政机 关对某种行政管理方式的概称。备案从其字面上来看，顾名思义就是 报告、备案。其本质是一种公示，就是行政相对人将其需要进行的行 为活动告知行政机关，或行政机关将相对人报告的资料使

19、其他人知 晓，为事后检查监督提供资料或某种依据。由于备案不是法律规定的法定行政管理方式， 所以备案事项的制 定并无法律层面的要求，而是由行政主体在自己行政管理的范围内， 根据工作的需要进行制定，也就不像行政审批那样受到强制性法律的 调整。但有关备案的规范性文件的制定也应符合合法行政和合理行政 的基本原则，要突出服务意识，为相对人提供便利。备案制从本质上说应是一种服务性的管理模式， 其本身是不应具 有强制性的。相对人提供的备案材料的作用是告知行政机关自己将要 进行的某种行为和提供便于行政机关进行事后监督的依据。行政机关作为接受备案材料并保存该备案材料的单位应当设立审查程序，但该项审查应不同于行政

20、许可中的审批。行政机关对相对人报送材料的审查一般分为形式性审查和实质性审查。形式性审查即只是对报送材料的格式、 内容形式是否符合要 求进行审查，而对材料内容的真实性不负审查责任。 实质性审查又称 为全面性审查，是对材料的格式、内容等进行全面的审核，对材料的 真实性负有审查义务。行政审批中的审查为实质性审查，而对备案材 料只应进行形式性审查而不应进行实质性审查。因为备案不同于审 批，审批是行政机关强制性权力的应用， 被审批的事项是属于普遍禁止性的行为。备案的事项一般不是禁止性事项，相对人不是因为备案 后才具有了从事该项行为的资格，而是在备案以前已经具有了从事该 项行为的资格。备案的过程只不过是相对人通过备案告知行政机关相 对人要进行某项行为，而无须得到行政机关的许可，所以备案只是一 个形式性审查的过程。如果要对备案材料进行实质性审查，当行政机 关对相对人的备案材料在进行全面审查过程中发现问题时，应当如何处理？否定相对人的备案材料，不允许