调查与决策——《构建洪灾预防体系 坚持科学防灾救灾》

1、调查与决策构建洪灾预防体系坚持科学防灾救灾总第386期 调查与决策（内参） 第15期 构建洪灾预防体系坚持科学防灾救灾 -对达州市"7·18"特大洪灾防灾救灾工作经验的总结 中共四川省委政策研究室、中共达州市委政策研究室联合调研组 近年来，达州市深入贯彻落实科学发展观，认真总结连年抗洪救灾经验，积极探索科学防灾减灾的路子，着力加强防汛工程体系建设，用现代化技术和设备武装洪灾测报系统，不断完善洪灾防治预案和工作运行机制，着力建设高效运转的指挥、组织系统，逐步构建一套判断准确、指挥得力、反应敏捷、保障有效的洪灾预防体系，最大限度地减少灾害损失。今年7月16-18日，达

2、州市境内持续强降雨，降雨覆盖全市7个县（市、区）273个乡镇，最大降雨量达510.1毫米，超过有气象记录以来的历史极值。长时间的强降雨，造成境内后河、前河、中河、州河、巴河、渠江等江河河水陡涨，渠县三汇镇洪峰流量达27700立方米/秒。全市沿江、沿河59个场镇、4座县城和达州中心主城区进水，渠县县城40%以上被淹，万源市城区平均水深1米、最深处达到1.5米以上，宣汉县城和达州中心城市滨河路淹至3楼。由于准确预警、及早准备、科学调度、精心组织，沿河沿江和易发地质灾害点48.5万名群众及近3亿元财产得到及时转移，最大限度地减少了灾害损失。 一、加强防汛工程体系建设，增强防御洪灾能力 近年来，达州市

3、加大工作力度，多方筹措资金，大兴防洪工程，防汛能力有了显著提高。一是抓好州河梯度防洪工程建设。在原有宣汉县江口湖水电站、达县金盘子水电站基础之上，于2006年在达州中心城市上游建成罗江口水电枢纽工程，形成州河上、中、下游梯度防洪体系。二是狠抓骨干堤防工程建设。州河达州中心城市堤防工程、渠县县城堤防工程全面推进。目前，达州中心城市堤防已动工7.1公里，完工6.52公里，渠县县城堤防已建成2.2公里，开江县、宣汉县、大竹县等县城堤防工程正加紧进行。三是狠抓骨干水库建设。开江县宝石桥水库大坝枢纽扩建工程、大竹县龙潭水库主体工程全面竣工，宣汉县白岩滩水库已正式开工建设，渠县刘家拱桥水库、万源市寨子河、

4、鲜家湾水库正加紧前期工作。四是狠抓病险水库整治。今年全市共动工整治病险水库15座，完工9座。 二、武装洪灾预测预报系统，提高洪灾预警能力 （一）武装气象预测预报系统。"十一五"期间，全市共投入资金4000多万元用于地方气象事业发展。2008年建成新一代多普勒天气雷达项目，该雷达可监测300公里内天气系统、空中云水含量及变化情况，能有效地对暴雨、雷暴、大风、冰雹等中小尺度强对流天气进行监测和预警，达州市也成为全省七个建成多普勒天气雷达项目市之一。同时，在全市各主要乡镇、主要河流沿河场镇、交通枢纽重镇、大中型水库建成了145个区域自动站，完成了土壤墒情自动监测系统、闪电定位仪和

5、L波段探空雷达的建设。在应对"7·18"特大洪灾中，市气象局运用先进技术和设备，全面监测天气变化，综合分析气象信息，及时准确做出判断，于7月13日向全市发布了强降雨天气趋势预测重要天气趋势预报，7月14日上午再次确定15-18日达州市将有一次持续性暴雨、大暴雨天气过程，引起达州市防汛抗旱指挥部高度重视，为全市及早做好防汛准备、及时组织抗洪抢险赢得了宝贵时间。得益于准确的天气预报，达州市防汛抗旱指挥部从13日到18日能够客观从容指挥安排。 （二）武装暴雨洪水监控和预警预报系统。市委、市政府高度重视加强水文信息化建设和引进先进预测预报技术，2006年投资30多万元引进

6、水利部水文局开发的中国洪水预报系统，建成达州中心城市洪水预报模型系统，使达州市洪水预测预报精度提升到国内领先水平。2008年投资400多万元建成国家防汛指挥系统达州水情分中心和达州市地方报汛站水情遥测系统，建成覆盖全市重要河段、重点场镇和水利工程的43处雨情水情自动遥测站，该系统采用先进的遥测、计算机和通讯技术，可以实现降水和河流水位的自动采集、自动传输和处理，一次收集完全流域信息不超过10分钟，有效地提高了水情信息采集的准确性和实效性，为开展降水分析和洪水预测预报提供有力数据支持。先进的暴雨洪水监控和预警预报系统，保证了汛情、水情预报的准确和及时，在此次应对特大洪灾中，洪峰预见期达5至60小

7、时以上，洪峰预报水位与实际水位相差均在0.2米以下。实现准确抢险、提早抢险，沿河城区和乡镇根据汛情、水情预报，均在洪峰来临前及时组织群众避险，并抓住洪水消退的时机，按照"水退人进"的原则，组织干部群众对淹没区搞好清淤和防疫工作，边清淤边消毒，防止重大疫情发生，迅速恢复了生产生活秩序。 （三）武装地灾监测系统。编制了地质灾害防治规划和矿山地质环境治理规划，为地质灾害避险搬迁安置工程提供了科学依据。全市设置地质灾害监测点1579个，其中79个监测点安装了裂缝伸缩监测仪，对56个点安装了80台裂缝报警器。建立地质灾害远程监控系统，对9处重特大地质灾害点实施远程监控，为领导决策提供

8、直观的图像信息；开发了基于GIS的地质灾害应急指挥决策系统，将地质灾害隐患点的各类信息进行提取、分析、筛选、集成，从宏观到微观、从面到点对地质灾害应急处置各个环节、各项措施进行系统管理，将隐患点具体信息和应急资源相关信息集成在平台上，实现二维电子地图和三维遥感影像的系统管理。在抗击"7o18"特大洪灾中，万源市、宣汉县成功预报12处地质灾害，安全转移受灾害威胁群众48000多人。 （四）武装防灾信息系统。市气象局与通讯部门协作沟通，先后建成决策气象服务平台、"12121"、"96121"声讯平台和公众气象服务信息平台，与四川日报、华西

9、都市报、四川新闻网、达州电视台、达州日报、达州晚报等新闻媒体紧密合作，实现了职能部门与社会群众之间防灾减灾信息的无缝衔接，让最重要最紧迫的信息在最快时间内发送到市委、市政府决策领导和人民群众手中，有效地提高全社会参与防灾减灾工作意识和能力。在抗击"7·18"特大暴雨洪灾过程中，通过新闻媒体、流动宣传车等平台，发布强降雨天气趋势预报1期、重要天气预报2期、暴雨橙色预警信号4期、红色预警信号4期、汛情公告9期，通过"10628121"气象防灾减灾平台免费向广大市民发送手机短信两百多万人次，"12121"和"96121&

10、quot;的拨打率高达15万人次。 （五）武装防汛指挥系统。完成达州市水情视频自动监测系统项目建设，新建市级防汛会商中心1个、县级防汛会商分中心6个，新建河道水库水情视频自动监测站20个，初步实现了对全市主要江河和中型以上电站、水库的实时监测。装备了"北斗一号"通信系统和海事电话，可将指挥部命令及时下达通信中断的受灾地区。购置了车载"小型移动应急平台"通信系统，通过该系统可将灾情和执行任务情况的图像、声音实时回传至市防汛指挥部，也可把灾情和指令及时传输到武警、预备役和其它救灾单位，使灾情处处知晓、任务人人明白。 三、加强汛期工作运行体系建设，提升决策指挥

11、能力 （一）强化防汛责任体系建设。按照防洪法和防洪法实施办法的要求，进一步强化了以行政首长负责制为核心，以分级负责制、部门负责制、技术负责制、岗位负责制为支撑的责任体系，明确了各级行政首长和相关职能部门的职责任务，强化了防汛抗旱的组织保障。今年汛前，将全市20个重点防洪城镇、55个重点电站（水库）防汛责任人发文通报到各地各部门，并于4月29日在达州日报上予以公示，接受社会监督。 （二）完善防汛预案体系建设。久病成良医，作为洪灾易发多发地区，达州市十分重视研究区域降雨规律、流域洪水发生规律、城镇和农村应对处置洪灾规律，总结近年抗洪抢险经验。在此基础上，于今年汛期来临前，再次组织专门力量对达州市防

12、汛抗旱应急预案、达州市城市防洪预案、达州市场镇防汛抗旱应急预案进行了认真的修订和完善，使预案更具科学性、针对性和可操作性。气象、水文、国土等市级部门和各县（市、区）、乡（镇）也对防汛预案做了进一步完善。 （三）完善防汛工作运行机制。一是建立了高度集中的决策指挥机制。市委、市政府确保市防汛抗旱指挥部的统一指挥权，指挥部下设汛情预报、抢险救援、信息发布等8个工作组，在指挥长的统一指挥下，分工履职。编制印发了达州市防汛抗旱指挥流程图，对整个防洪决策机制和程序作了明确的规定。二是建立了动态会商机制。市防汛抗旱指挥部指挥长定期或不定期召集水利、防汛、气象、水文、国土等相关部门专家会商洪灾形势，提高了决策

13、的科学性和及时性。三是完善了防汛抗旱值班运行机制。入汛后，市防汛抗旱指挥部实行指挥部领导一人一月带班制度和工作人员24小时值班制度。四是建立了信息采集发布机制。在信息收集上，建立了市县气象、水文、防汛部门灾害性天气会商机制、气象部门与政府之间的报告机制以及气象与水利、国土、民政、交通等部门的预警信息双向传递机制，提前加强灾害性天气的会商与传递。在信息发布上，市防汛抗旱指挥部通过广播、电视、报刊、网络、手机短信等多种渠道，第一时间向公众发布防汛信息，使广大群众及早采取防洪措施。对于电力、通讯全部中断的地区，当地政府出动流动宣传车，及早通报防汛信息。市、县城区在洪峰到来之前，拉响不同等级的防洪警报

14、，有步骤地疏散转移沿河易淹群众。五是建立了州河联合防洪科学调度机制。市防汛指挥部在"7o18"特大暴雨洪灾中始终坚持"电调服从水调，水调服从洪调"的原则，按照"提前预泄、滞洪超蓄、全力错锋、尽快退水"原则尽最大努力进行错峰调度，尽管"7o18"降雨极值、强度以及周边地区降雨对达州的影响度均超过2004年"9o3"特大暴雨洪灾，但达州中心城市淹没水深却比"9o3"特大暴雨洪水低2.1米。六是完善了工作督查机制。将防汛抗旱工作纳入了市委、市政府督查项目，市防汛抗旱指挥部按照市委、

15、市政府的要求，延伸工作范围，对包括乡镇、水库等的防汛抗旱工作情况加强了检查和督查。 四、夯实基层基础，提高防灾执行能力 （一）强化培训教育，提高防灾减灾能力。达州市各级党政牢固树立长期防大灾意识，把防汛知识列为各级党校授课内容，邀请专家举办处置自然灾害专题讲座，帮助各级领导干部增强防灾减灾意识和能力。强化对城镇社区、农村村组分区分段抢险救灾的组织管理，加强对群众的防洪知识宣传和依法应对处置的培训教育，增强群众防灾减灾意识和能力。抓好一年一度汛前防汛综合实战演练，增强了防汛抗灾综合指挥和协调配合能力。 （二）坚持专兼结合，做到群测群防。达州市注意发挥专业人员骨干作用，自进入汛期以来，全市防汛、气

16、象、水文、国土等部门干部职工坚守岗位、昼夜奋战，为防汛救灾倾情倾力；全市共出动警力3500多人，参与转移和解救群众。注意发挥广大群众防灾救灾主体作用。全市气象、水文系统共建立重点部位观测报警队伍607个21462人，昼夜观测雨情、水情、汛情变化，为指挥部及时提供准确信息；建立健全了地质灾害群测群防网络体系，落实监测责任人298人、监测员1987人，对1579个地质灾害隐患点进行全天24小时监测，并分组分片开展地质灾害隐患动态巡查。 （三）夯实基层基础，确保决策落实到位。中共达州市委近年来扎实开展深入学习实践科学发展观活动和创建先进党组织争做优秀共产党员活动，深入推进"三村建设&quo

17、t;、"三级联创"和"三大网络"建设，全面加强城乡基层党组织建设，党组织的凝聚力、创造力和战斗力空前增强。进入汛期以来，市委、市政府对防汛抢险工作及早做出安排，各县（市、区）、乡（镇）党委、政府和广大村（社区）基层党组织层层抓好贯彻落实，确保了市委、市政府的决策部署在第一时间让群众知晓、在基层落地生根。面对特大洪灾，全市各级党组织和广大党员干部，在防汛抗灾中冲锋在前、创先争优，及时组织临河低洼地带群众撤离并帮助转移财产，紧急救援遇险群众，减少了灾害损失，保证了人民群众生命财产安全。乡镇、村（社区）强大的执行力保证了各项防汛抢险目标任务的实现。 今年以来，暴雨成灾，频繁发生。在山地，特别是高山峡谷地带，不断引发泥石流、滑坡、崩塌等自然灾害，给人民群众的生命财产造成极大危害，严重影响一方的经济发展和社会生活。从近些年的气候变化、地质变动、植被变迁等自然生态情况看，今后若干年，至少一二十年，山区的建设将不得不面对大自然的严峻考验，防灾减灾工作是党委、政府不能忽视的一项重要工作。将现代科学技术、高效防灾机制与坚强的基层组织结合起来，不失为一条费省效宏的防灾减灾之路，达州在这方面做了有益的探索。建议有关部门总结达州等地的经验，进一步改进工作，完善体制机制，增强防灾减灾能力。在制定"十二五"规划时，充分考虑上述影响，不仅