高校内部规则完善的法律路径探究

1、高校内部规则完善的法律路径探究摘 要：高校在制定内部规则时，应当体现和追求秩序、效率与公平的价值 取向。但当前高校内部规则存在着设定主体权限划分不明确、规则制定缺乏监督、 设定内容存在着不合法性、设定形式不规范、设定程序严重缺失、自由裁量权界 限模糊、概括条款和类推原则滥设等方面的合法性缺失现象。高校内部规则完善 的现实出路在于：在制定过程中要体现主体、职权、程序的法定，遵循权力制衡 原则、法律保留原则；在实施过程中要遵循比例原则、正当程序原则；在司法过 程中，应遵循有限司法审查原则。关键词:高校，内部规则，价值取向，实践缺失，法律路径按照我国教育法律、法规以及规章的规定，高校可依据法律、法规

2、以及规章 制定内部规则。基于此，高校出于学校管理的需要，出台了诸多加强学校管理的 规定。然而，这些规则的内容与形式是否合法？其合法性rti谁来审查？如何审 查？如果缺乏对高校内部规则的审查，当高校基于内部规则來管理学生而由此引 发纠纷乃至诉讼时，高校难免会陷入被动甚至败诉的境地。因此，完善高校内部 规则应是高校法制化进程）11的应有z举。一、高校内部规则的价值取向所谓高校内部规则就是指高校依据国家教育法律、法规、规章的规定以及高 校章程而自行制定的用于学校规范管理的制度、校规和各种管理细则。从原初的角度来讲，高校制定内部规则是为了保证高校的整体运转和发展， 维护高校教育教学工作持续、快速、健康

3、、稳定的发展，即追求规则的秩序价值。 依据教育法、高等教育法等相关法律法规的规定，作为事业单位法人，高 校有权在法律法规许可、授权的范围z内制定h主章程。自主章程是高校在法律 法规授权的范围内制定的组织机构运行过程中必须遵守的规则。高校自主章程的 实现，就必须有不同程度、方面、层次的规则。高校规则是共同体中的“校、师、 生”三者在民主，平等、有序的基础上制定的，服务于共同体中的人。对于一所 高校来讲，没有凌驾于规则之上的人；同时，每一位个体在对规则认同的基础上, 必须h觉地遵守规则。否则，高校的发展就无秩序可言，其结果必然走向集权或 放任自流。显然，高校内部规则是高校对学生进行规范管理的一个基

4、本依据，其 秩序价值在于保障教育活动的有序进行、消除个别违规行为对教育活动的不良影 响。在秩序的基础上，如何提高效率，也是高校内部规则必然涉及的。如学生处 分的设定、教师职务的评定等，都是建立在；高校基于法律法规的授权之上，为 了促进高校的高速运转与发展，提高管理的效率，自行设定规则来实现对相对人 的管理。在现代社会中，效率价值具有社会普遍性和合目的性。效率价值的社会 普遍性是指效率内涵的综合意义和效率z于人的普遍价值意义。效率价值的合h 的性是指效率对于人类生活的合目的性意义。相对于人类整体的生活目的，效率 是一种手段或条件，与人的发展或人类生活目的无关的效率是不存在的。反映在 高校规则所追

5、求的效率上，效率的社会普遍性和合目的性意味着规则木身的设置 与运作以最小的成本费用获得最大化的收益，即通过降低或减少规则在实施过程 小的成本（如所花费的时间、人力、物力和财力等）来获得最大的实际效果（如 人们的普遍认同和遵守）。高校规则的效率价值本身具有一定的激励、规范和改 进功能，是组织中任何人、任何机构都认同和遵守的，是人们归属感与安全感的 体现。体现了实然与应然相统一的效率价值，是一种手段与工具的“善”。同时，无论是规则的秩序价值还是规则的效率价值，在很大程度上都是工具 合理性抑或形式价值的体现，更多的是依靠外在的手段与工具对被管理者的规范 与管理，是一种“治标不治本”的价值取向。为了使

6、被管理者对规则达到“心服 口服”的理想状态，规则的制定应当追求价值合理性抑或实质价值，体现规则设 定的最高价值标准一一公平。高校规则制定过程屮的公平价值，应当是以反映和 平衡各方利益的良好愿望为口的，而不是既得利益的“霸权”，从而消解了相对 人的“话语权”。由于“资源的有限性使得教育政策总面临着'谁受益'或'谁 受损'的抉择”，“公正与主体教育利益的实际享用息息相关”。但无论如何，“合 伦理的教育政策既要考虑与满足不同社会群体成员的教育利益需要，同时也要保 障与实现国家与社会的发展需要。” 1因此，从终极价值关怀来讲，规则制定与 实现小的公平是实现权力相互制衡的

7、最好武器，是消灭腐败蔓延的良好手段，是 保证高校跨越式发展的制度平台。二、高校内部规则的合法性缺失现实小高校的内部规则是否体现了秩序、效率与公平的统一呢？事实上，我 国多数高校的内部规则都存在着设定主体权限划分不明确、制定缺乏监督、形式 不规范、程序严重缺失、概括条款和类推原则滥设等方面的合法性缺损问题。第一，高校内部规则设定主体的权限划分不明确，主体错位，规范之间有 冲突。下层位主体超越了上层位主体的权限，下层位规范与上层位规范不一致甚 至相抵触，而且同层位主体制定的规范之间也存在打架的现象。这为规则的具体 执行带來了隐患。如教务处作为高校的内设机构，在无法律、法规或者规章授权 的情况下，以

8、自己的名义对学生作出纪律处分的决定，这属于超越职权的无效行 政行为。这也体现了高校内部规则制定小的主体层级太低，在一定程度上模糊了 规则的效力，导致主体错位。同时，高校内部规则在制定过程中，缺少相关主管 部门的合法性审查，从而给高校内部规则留下了许多硬伤和漏洞。许多高校内部 规则的出台只需通过校内某个范围的表决程序。学生对校规只有学习的义务而没 有质疑的权利。学校与相对人的关系是不对等的管教一服从的关系。这种情况反 映了高校内部规则的制定、实施深受“特别权力关系”的影响，彰显了高校与学 生之间的权力服从特性。第二，高校内部规则设定的内容不规范、不健全，甚至模糊不清，导致高 校权力的扩张。这突出

9、表现为对受教育者义务的增加或对受教育者合法权益的限 制，且人为地、任意地扩大高校自身的权限。也就是说，高校内部规则的内容存 在着权利与义务不对等的现象，可以形象地称为高校中的“霸土条款”。将“霸 王条款”一词借用到高校内部规则制定与实施过程中，主要表现为高校与学生权 利与义务的不对等性。高校基于管理与教育需要而和对在校生具有优越地位，可 以对相对人权利加以限制，对学生任意强加各种义务而不承担责任。大多数高校 为其学生制定的内部规则小，最常见的词汇就是“不准”、“不许”、“不得”、“严 禁”等带有命令和禁止意味的“不”系列词汇。每一个“不”的背后，都有 一个相应的惩处条款。在高校内部规则中，这种

10、现象常常见诸于：限制学生的结 婚口由、界性交往口由、结社口由；规定统一着装、学生发型、学校纪律；对不 遵守校纪校规、不按时完成作业的学生，有权予以惩戒；等等。这些条款都是学 校单方而作出的，并没有考虑到学生的利益。这样就直接导致了高校所制定的规 定常常与国家相关的法律法规规章相抵触。第三，高校内部规则设定的程序严重缺失，突出表现为受教育者的被告知 权、申辩权、申诉权等得不到充分的保障。高校的内部规则基本上都是由学校甚 至由个别领导说了算，在处理学生违纪违规事件时，往往不能做到透明公开，没 能给当事学生充分的申辩机会。当前，高校内部基于“效率取向、控制中心”的 指导思想制定了大量的实体规则，缺乏

11、程序规则的设定，导致了高校内部规则的 程序失范。这种“重实体，轻程序”的倾向非常严重。高校内部规则的设定缺乏 “程序”意识，一方面是我国整体教育法律制度不健全的体现，另-方而凸现了 高校在对学生管理中缺乏必要的法治精神。高校中“程序失范”现象的存在，必 然使学生的权利在受到侵犯后无法获得正当的救济，为高校管理在运行中的偶然 性、随意性创造了客观条件，致使学生合法的请求权、止当的选择权、合理的知 情权等难以得到保障和维护。第四，高校内部规则中存在着大量的概括条款和类推原则滥设，违反明确 性原则。各个高校的学生手册中对丁学生行为的规范有很多概括性条款。如某 大学学籍管理规定实施细则的第二条规定：“

12、凡高考有舞弊行为者，一经查实, 立即取消学籍，退回原户口所在地；情节严重者，报请有关部门处理，直至追究 法律责任。”此外，类推原则也在高校内部规则屮普遍运用和存在。如某大学 学籍管理规定实施细则的第十条规定：“学生在一学期内，无故迟到、早退三 次或旷课在一天以内者，给予批评教育；迟到早退屡教不改或旷课在10节（不 含10节）以内者，令其写出书面检查；旷课超过10节（含10节）者，按学校 有关规定处理。”明确性原则包括法律明确性、行政行为明确性、刑罚明确性三 个基本原则。高校内部规则为学生设定行为规范和界限，应当符合明确性原则， 即规范对象、规范行为和法律效果等构成要件应当清楚明门，使接受规范者

13、能够 预见其作为或不作为是否构成义务的违反或者是否应当受到惩戒。同时，高校内部规则的规定中存在着认识不到位、歧视性的条款，不符合教 育的大方向与发展趋势。如某大学学籍管理规定实施细则的第十三条规定： “专业必修课考核不及格者必须重修；公共必修课考核不及格者实行补考。”在 当下大力提倡培养学生人文索养与精神的时代背景下，公共必修课的开设旨在拓 宽学生的知识视野、提高学生的人文素质。因此，对公共必修课和专业必修课应 该一视同仁。某大学学籍管理规定实施细则第十九条规定：“平时成绩不 得超过总成绩的30%。”从冃前的学生评价机制来看，我们应该提倡终结性评价 与形成性、发展性评价的相互结合，冃更应侧重于

14、形成性、发展性评价。而该校 的这一条款，明显受应试教育价值导向的影响，仍然是一种典型的终结性评价, 大大地抹杀了教师公正评价学生的口主权。三、完善高校内部规则的法律路径高校依法治校主要是指高校管理学牛的行为必须符合法的规则与法的精神。 从微观层面来讲，就是高校依据法律法规的授权口行制定的内部规则必须合法， 不能在设定主体、内容、程序等方面存在瑕疵，以保证高校齐项行政管理工作长 期按照依法治校的理念进行。第一，从高校内部规则的制定过程来看，要体现主体、职权、程序的法定。首先，在制定主体层面，应当体现各方参与的意识，做到各权力（利）主体 广泛的参与，遵循“权力制衡原则”。一个健全的大学治理结构。需

15、要在各权力 主体间形成一种相互制衡的治理结构，不允许不受制约的权力主体存在。不同主 体需要对高校内部规则进行集体合法性审查，从而达到“权力的相互制衡”。高 校内部规则的制定更应该休现权力的多屮心化理念，平衡各权力主体的利益，尤 其应当有学生利益代表者的参与。高校内部规则大多是指向学生的，与学生的生 活、学习是宜接相关的。因此，高校制定内部规则甚至学校的重大决策，必须尊 重学生的知情权、参与权、建议权和监督权。同吋我们也应该看到，高校学生的 参与权是有限的，对于适合学生参与的事项则不应将学生的地位仅限于意见的表 达和反映，而应使学生享有直接参与权和决策权。尤其是事关学生事务的事项， 包括学生惩戒

16、制度、学生学业证书授予制度、选课制度等，应当建立学生直接参 与决策的程序。其次，在制定主体的职权层面，要确保高校口主设定规则的权限范围，遵循“法律保留原则”。在高校内部规则制定过程屮适用“法律保留原则”是指：高 校在制定自治规则时，在法律、法规、规章没有现行规定的情况下，不能自行设 定规则的内容，以限制相对人的权利；学校的章程、其他自治规则不能与国家的 法律法规、地方性法规规章和冲突、相抵触。因此在法律保留原则的适用下，肃 清不合法的规章和其他规范性文件就是我们的当务之急，以确保法制的严肃和统 一。同时，基于不同的运行规则，即公权力遵循“法律授权即拥有”、私权利遵 循“法不禁止即自由”的原则，

17、高校在不同的法律关系之中，其权限的划分是不 同的，应当根据不同的情况确定密度不等的法律保留。如高校的招生权、颁发学 业证书权、退学权、教师资格认定与职务评定权等属于法律法规授权的范围，完 全属于法律保留；而有些属于高校自主范围的事项，如教师的聘任、高校的纪律 处分（不包括退学权）等只是部分保留。当高校为调整其与平等主体间的民事法 律关系而制定内部规则时，则不需要法律的授权，只要法律没有禁止的事项，高 校都可以规定。同时，在高校内部规则起草完成后，高校应将其报送相关教育行政部门进行 批准、备案，教育行政部门也应加大对其审查与论证的力度。如果在高校内部规 则的制定过程中，教育主管部门依据普通高等学

18、校学生管理规定和国家其他 相关法律法规对其进行合法性审查的话，那么高校内部规则就不仅仅代表高校的 意志，也代表着法律的意志，其存在也就有了法理支撑。而且，经过这个审杳程 序，高校内部规则屮那些可能有悖国家法律理念的规定就会被要求撤销或由教冇 行政部门直接删改。教育主管机关对高校内部规则的审查存在着合法性审查与合 理性审查的争论。比如，我国台湾地区主张的是合法性审查，即“当规定为大学 自治事项的，有关办法授权由各大学自行拟定，报请教育部核备后实施，故教育 部对各大学z运作仅属于适法性监督z地位。教育部监督权z行使，应符合学术 自由之保障及大学自治之尊重，不得增加法律所未规定之限制，当属当然。”

19、2 但在德国，教育行政机关对高校内部规则的审查既有合法性审查也有合理性审 查。徳国政府在承认大学自治的领域内，允许国家机关的高度介入。因此，国家 对大学在制定学习规则、考试规则等方面享有一定程度的参与权，可以基于合目 的性或实质理由拒绝给予许可。我们认为，在我国现自体制下，为了避免过度的 行政干预，妨碍高等学校独立的法人地位，除非法律有特别规定，否则教育行政 机关的审查应当严格限制在合法性审查的范围内。这样既保障了教育行政机关的 审查权，又确保了高校的办学自主权，在审查和自治之间维持了平衡。最后，在高校内部规则出台前，要休现程序止义，可以适当地进行“听证”。 当然，让所有学生参与高校内部规则出

20、台前的听证过程是不现实的，毕竟学生的 流动性很大，而高校内部规则必须有稳定性。所以，这种利益的协调应该有第三 方审查的参与，比如相关的专家、教授、学者，尤其是法律人士，从而保证高校 内部规则的公平性和权威性。否则，最后以“学生告母校”的形式审查高校内部 规则的合法性，既伤害了高校内部规则的权威，也伤害了学生与学校的感情。第二，从高校内部规则的实施与执行过程来看，要遵循比例原则与正当程 序原则。在高校基于内部规则对学生进行管理时，应当体现“比例原则”的精神实质。 “比例原则，又称'最小侵害原则'，其基本含义是行政主体实施行政行为应兼 顾行政目标的实现和保护相对人的权益，在做出的行

21、政处分、处罚决定可能对相 对人的权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围内， 使目的和手段z间处于适当的比例。” 39798也就是说，高等学校对学生实施 管理和处分权力的合法与合理，并不意味着高校对学生实际实施了合理与合法的 处分。同时，在高校基于内部规则对学生进行纪律处分吋，应使学生有充分行使救 济权利的渠道，即应当遵循“止当程序原则”。“所谓'止当程序原则'，是指行 政主体在做岀影响相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先 告知相对人，向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈述、申辩，事后 为相对人提供相应的救济途径，以保证所做出的行为

22、公开、公正、公平。该原则 源于英国古老的自然正义原则，其基本规则有二：任何人不应成为自己案件的法 官；任何人在受到惩罚和其他不利处分时，应为z提供公止的听证或其它听取其 意见的机会。” 398 口前，发生在高校小的有些事件z所以引起了强烈的社会反 响，其中最主要的原因就在于，各高校处理学生违纪违规事件的过程没能做到透 明、公开，没能给当事学生充分的申辩机会，不符合“程序正义”的要求。在学 生交费上大学的今天，学生应该是学校的“主人”，是大学教育的“主体”，而不 再是单纯的服从者、被管理者。学生在学校建设、规章制度的制定、学生违纪事 件的处理等方而，应该有充分的发言权和参与决策的权利。“程序瑕疵

23、”是高校 诉讼案反映出来的一个较为普遍存在的问题。贯彻“正当程序原则”，不仅有利 于高校依法管理、提高管理效率，而h有利于保障学生权利；不仅是减少高校诉 讼案的一个有效途径，也是避免“程序失范”的合法性保障。所以，当高校作出 涉及学生权益的具体决定，特别是对学生权益产生不利影响的决定时，应当尊重 学生陈述和申辩的权利。“权利是受规制的，但不是受禁止的”，当权利受到限制 时，管理者必须“公开地交代他们所追求的合法性与重要性以及采取手段的适当 性。” 4第三，从高校内部规则的可诉性来看，要遵循有限的司法审查原则。当高校基于内部规则作岀对学生的纪律处分，学生表示不服时，应遵循“有 限司法审查原则”。随着时代的发展、形势的变化，德日等国对特别权力关系理 论进行了修止，其中尤以德国为典型代表。在德国，理论界提出了区分特別权力 关系的设想。一种是把特别权力关系分为基础关系与管理关系。基础关系是指产 生、变更或消灭特别权力身份的行为及其特别权力关系z身份将受影响的行为。 对涉及基础关系的决定，如公务员、军人、学生的身份