搞好项目建设促进农村经济发展--利用世界银行贷款造林项目调查报告

1、搞好项目建设，促进农村经济发展一利用世界银行贷款造林项目调查报告河北省林业从1990年开始利用世界银行贷款造林，截止目前，已建、在建和拟建的项目已有四期。总投资计划约6亿圆人民币，其中世行贷款4100万美造林任务16万公顷，涉及我省9市的70个县(市、区)。到2000年底, 已累计完成造林面积13万公顷，提取世行贷款2300万美 圆。世行贷款造林项目历经10年，尽管每一期项目的具体 目标有所不同，贷款的条件和转贷渠道也有所变化，但总 体来讲，项目建设不仅加快了河北省速生丰产用材林工程 的建设进程，储备了大量用材林资源，而且对改善生态环 境、促进农业产业结构调整和农民脱贫致富产生了深远的 影响。

2、同时，借鉴世界银行管理办法形成的一套行之有效 的工程造林管理经验，对于我国加入wt0后在造林管理上 与国际接轨，具有十分重要的意义。一、项目建设的成效(-)增加了森林资源。按照项目的既定目标，一、 二期项目主要是发展速生丰产用材林，三、四期项目除发 展部分速生丰产用材林外，发展部分经济林，以帮助农民 在短期内实现脱贫致富。10间完成的13万公顷造林面积中, 速生丰产用材林12万公顷，名、特、优、新干鲜果经济林 1万公顷。根据幼林摸底调查结果，一、二类林面积达到90% 以上。世行贷款造林项目的实施，为我省实现造林面积和 林木蓄积双增长做出了积极贡献。首先，增加了项目区的 林木资源，使世行贷款造林

3、成为我省速生丰产用材林建设 的主体工程；第二，使项目区的森林覆盖率平均提高了个 百分点，其中一期项目平均提高个百分点，二期项目平均 提高个百分点，三期项目平均提高个百分点；第三，上述 完成的12万公顷速生丰产用材林，按每年每亩平均生长一 个立方米计算，可持续生产1600万立方米的木材，将有效 地缓解我省木材短缺等诸多问题。同时完成的1万公顷干 鲜果品经济林，进入盛果期后每年可生产15万吨的干鲜果（二）促进了农业发展。世行贷款造林项目区主要分 布在我省中南部平原以及太行山和燕山贫困山区的70个县 （市），项目的造林地重点利用的是各河流两岸多年滚动形 成的沙荒地以及进一步延伸的次耕地。我省的永定河

4、、沙 河、淖沱河、漳河的两岸和故道，一直是我省平原农区遭 受风沙危害最为严重的3大沙区之一。针对这一问题，世 行贷款造林项目开发改造沙荒、沙滩地6万多公顷，新打 机井80 00眼，修渠2 56公里，整修道路1020公里，使沙 荒地变成了林茂粮丰的稳产田，并涌现出永清、安次、定 洲、新乐、大名、临漳等一大批治沙造林先进典型。世行 造林项目的实施，有力地促进了农业发展。第一，栽植的 树木防风固沙改善了生态环境。据河北农业大学在本项目 中持续8年的关于杨粮间作的林木生长效应、农田小气候 效应、农作物产量效应和杨粮间作的生理生态学基础等方 面的科学研究，杨粮间作使农田小气候发生了明显的变化, 毛白杨幼

5、林（3*2 *18）可以使农田平均气温下降-度，平均 相对湿度提高一个百分点，平均风速降低%。第二，小 气候的改善提高了粮食单产。在上述条件下，间作物亩产 可比对照提高%-。第三，项目建设增加了耕地面积。在山 区，世行项目坚持以项目村为单位，按流域进行综合治理, 凡在5度以上的坡地，都采取反坡梯田、水平阶（围山 转）或鱼鳞坑整地、品字型栽植等措施营造防护林、用材 林、经济林。此举在控制水土流失的同时，每亩一般还可 开发出3-5成的可耕地；在平原区，则通过开发沙荒增加 了耕地面积。大名县在境内3条古河道形成的5条大沙带 范围内（沙荒和流动沙地占60%以上）营造间作式速生丰产 用材林万亩，通过开发

6、改造沙荒增加农业种植面积6万亩, 林地间作小麦增加产量1000万公斤、花生1200万公斤。（三）提高了农民收入。据有关方面测算，目前农民 在高产稳产田上种植农作物，两茬纯收入每亩也不足40 0 元，而世行项目的实施，大大提高了农民收入。首先是营 造林木的直接收入。世行贷款造林一、二期项目，重点分 布在中南部平原农区，其土地资源主要是沙荒地和次耕地。 实行林粮间作后，由于农民的耕作对林木起到了以耕代抚 的作用以及林木的边行优势效应，使毛白杨的平均单株材 积生长量比相似条件下的毛白杨纯林提高30%1 37%0保 守一点，按每亩每年生长一个立方米计算，每亩每年仅林 木一项就可增加收入4 00元；其次

7、是间作的农作物增加的 收入。沙荒地开发后仅种植花生一项，每亩可收获20 0多 公斤，折合人民币400余元，同时，次耕地改造后，农作物 产量至少可增长1倍。截至目前，定洲市共完成项目造林 万亩，仅间作物一项平均年增加小麦、花生作物产量500 万公斤，增加收入70 0多万元。永清县、安次区在沙荒次 耕地发展的10万亩速生丰产用材林，同样取得了显著的效 益。第三是发展经济林增加的收入。三期项目重点分布在 山区县的贫困乡村，自199 9年实施以来，在以项目村为单 位按流域进行全面治理的同时，重点发展名、特、优、新 及有市场前景的热杂果经济林，目前已涌现出临城的围场、 赞皇的花木、涿鹿的赵庄、丰宁的两间

8、房、承德的东窝铺 等项目示范村。以东窝铺村为例，全村总面积万亩，其中 山场面积万亩。全村辖12个村民小组，2 43户,82 5 口人, 分别散居在东西两条沟，交通不便，人均收入不足500元。 实施世行项目后，共整地造林6000余亩，栽植各种果树万 株，并完成退耕还果6 00多亩，老果园改造12 0亩，果树 高接换头万株。人均栽植优良新品种果树1 20株，35年 进入结果期后，仅此一项就会远远超过其人均收入3000元 的目标。世行项目建设的成功经验，有力地说明了世行项目造 林在改善生态环境，优化产业结构，以及促进农业增产、 农民增收方面的重要意义。从某种意义上讲，一些项目村 的林业发展模式，亦是

9、县域农村经济发展的方向。二、项目建设的成功经验(-)加强组织领导。发展速生丰产用材林，解决木 材供需矛盾，是国民经济发展的需要，亦是各级政府的责 任。同时利用世界银行贷款发展速生丰产林的管理是严格 的、科学的、也是非常复杂的，它不仅涉及林业技术和资 金财务管理，还涉及有关政策和广泛的群众工作。因此， 每期项目开始前，省、市、县各级都要根据工作需要，由 主管领导牵头，吸收林业、财政、计委、土地、审计等有 关部门参加，建立健全各级项目领导小组，切实加强对项 目建设的领导和协调工作；并在领导小组下设项目办公室, 配备精干的技术和专门财务人员，具体负责项目的实施工 作；同时，聘请教学、科研、种苗、森防

10、等单位的科技人 员组成科技支持组，使项目建设可以随时得到技术咨询和 指导。（二）周密组织实施。在项目建设的准备阶段，首先 要自下而上以政府名义提出参加项目的申请并履行相应的 承诺，同时开展项目的可行性研究和以项目县为单位的造 林总体设计；在项目生效启动前，要编制严密的生产计划 和资金计划，制定项目的实施细则、造林技术模型、施工 设计方法、检查验收办法、滤布会计核算办法、提款报帐 办法等规章制度，作为各级政府及其有关部门间共同遵循 的准则，使每个环节都有章可循，有效地避免了主观随意 性；在项目实施过程中，严格执行生产计划、资金计划和 以保证质量为核心的检查验收制度、报帐拨款制度，做到 按规划设计

11、，按设计施工，按标准检查验收。凡是无造林设计、造林成活率不达标、不符合造林标准要求的，一律不予验收、不予报帐、 不予拨款。（三）增加科技含量。科技含量的高低，直接关系到 项目建设的质量。为此，项目建设中突出抓了以下几个方 面：一是使用良种壮苗。当前造林靠壮苗，长远发展靠良 种，良种壮苗是造林工作的基础。据调查，用材林良种的 蓄积生长量较之一般品种可提高30-1 50%o因此，各项目县以国营苗圃为中心，推行了 “定点供种、定点育苗、定 点供苗”的三定育苗办法，不仅保证了所需苗木的数量和 质量，更重要的是解决了良种的推广落实问题，确保了林 木的速生丰产。特别是在三期项目中，良种使用率普遍达 到了百

12、分之百。二是推广适用技术。针对我省十年九旱特 别是春旱的特点，在项目造林中大力推广了 "abt生根粉、抗旱保水剂、地膜覆盖”三项技术。在1 9 99、2000我省 连续两年遭受特大干旱的情况下，项目区由于采取了上述 三项保证措施，造林成活率仍然达到了 80%以上。三是加强 科研和推广工作。世行项目实施后，先后开展了杨树优良 无性系选择和推广、落叶松良种引种和推广、项目实施效 果监测等十几项科研推广课题，并及时将阶段性成果组装 配套运用到项目建设中，取得了良好的效果。四是加强技 术培训。为提高项目区农民的技术水平，省市、县、各级 都制订了详细的培训计划并采取电视台讲座、发放录制光 盘、

13、编制小册子、现场参观考察、地头直接演示等多种形 式不定期地对农民进行培训。三期项目实施三年来，仅省 级就向6市、15个县、60个乡（镇）、340个项目村发放 各种小册子、光盘、录象带等5 2000余册（盘）。（四）建立健全经营管理机制。经营管理机制是项目 建设成败的关键。世行项目实施十年来，经过不断地探索 和改进，逐步形成了一整套完善的经营管理机制。一是资 金管理报账制。报帐提款程序是每年春季造林结束后，经 专业队伍全面进行检查验收，由县（市）林业世行贷款项 目办公室组织，压滤机滤布按小班、树种，逐村、乡汇总 报帐单据，经县（市）财政授权提款人签字，逐级上报到 财政部和国家林业局，然后，按规定

14、办理有关提款报帐手 续。报账制的优点在于，资金投入同造林成效直接挂钩， 有效地避免了资金投入的风险，保证了投资效益最大化。 二是经营模式多样化。项目造林以村为单位，进行统一规 划，统一施工，项目完成后根据农民的意愿，实行分户经 营、股份经营或集体经营。但无论采取什么经营方式，其 收益的大部分要归属农民。三是项目造林合同制。具体要 求是，无论釆取什么经营方式，都要签订土地承包（拍 卖）经营合同。合同中要明确自主经营内容，权、责、利、 义务、责任以及土地承包使用年限，土地承包（拍卖）使 用年限不少于50年。同时要明确经核算和债务分割双方确 认的承贷数量、还贷年限、还贷计划等。合同制的应用，将农民的

15、责权利紧密结合在一起，大大激发了群众造林护 林的积极性，保证了项目建设的成效。在项目建设中，各级项目办都注意用社会林业、混农 林业、立体林业等现代林业模式和观念指导实际工作，在 保证林木速生丰产的前提下，千方百计的提高土地利用率 和生产力。由于持续地进行了有效的管理，世行造林项目 建设取得了显著成绩。其实际意义，不仅仅在于高标准地 完成了 12万公顷速省丰产用材林，1万公顷名、特、优干 鲜果经济林，更重要的是与农业产业结构调整相结合，对 农民脱贫致富起到了积极的推进和有效的示范带动作用。 同时，借鉴和推行了世界银行的科学管理方法，在资金管 理上坚持“投入有偿制、支付报帐制、使用专项制”，对 于

16、习惯了拨款造林粗放管理的干部群众来讲，约束当中潜 移默化地使人们增强了质量意识、还贷意识、责任观念和 效益观念，较好的遵循和实践了林业改革思想，是林业管 理水平提高的重要体现。三、存在的问题和对策(-)存在的主要问题。林业世行项目实施情况总体 上是好的，但有些地方还不同程度的存在着一些问题，这 些问题如果得不到很好的解决，将会影响到已建项目的还 贷、在建项目的质量、以及进一步的引进和利用外资问 题。1、责任意识不强，短期行为突出。有些干部急功近利,争取项目时积极主动，轻易承诺，但言而无信，一旦 项目上马，就觉得万事大吉，于是出现了配套资金不到位, 生产管理不扎实，在还贷问题上推诿扯皮等现象。我

17、省一 期项目从199 8年开始还贷，按照现在的还贷条件，全省每 年平均还贷400万人民币。就一个县来讲，每年最多还5 0 万，最少还20万，且一般都涉及6、7个乡，几十个村， 应该说还贷的压力并不是太大，但实际结果却很不理想。 在不得已的情况下，省财政采取了财政预算逐级扣款还贷 的办法。2、工作漂浮，管理粗放。有些地方不能按项目要求办事，随意性很大，挪用、滞留资金的情况时有发生； 有些地方不注意做深入细致的群众工作，不能很好地研究 和落实经营机制，习惯于大轰大嗡式的粗放管理，形成了 上边一头热而群众不理解，不支持，存有应付过关的心理, 结果是既影响了造林成效又劳民伤财，造成了不良影响。 因此，

18、在二期项目实施过程中，不得不中止了几个县项目 的执行。3、认识不足，配合不够。林业是国民经济的重要组成部分，发展林业是各级政府的重要职责，并且，世行 项目造林不仅仅是林业部门一家的事情，它涉及到技术、 政策、土地、扶贫等多方面的问题，以及广泛的群众工 作，因此，需要各有关部门的密切配合和大力支持。临城、 涿鹿、承德等县，县委、县政府高度重视项目造林，把项 目造林作为富民工程、德政工程，作为农业产业结构调整 的切入点和农村经济的增长点来抓，积极协调林业、农 业、土地、水利、扶贫以及财政等部门，形成了齐抓共管 的局面，取得了良好的效果。相比较而言，有些项目县， 对项目造林重视、支持和协调不够，工作

19、方法简单，只是 林业部门自己在孤军奋战，影响了项目建设的顺利进行。（二）几点意见和建议1、提高思想认识，加强组织领导。扩大对外开放是我 省林业建设的一项基本方针。借鉴和利用国外的资金、技 术、管理经验是促进我省林业发展的一条重要途径。利用 世行贷款造林，一是贷款时间长，二是资金有保证，这既 符合林业生产周期长的特点又符合我国社会主义初级阶段 的基本国情。目前，我省的世行贷款造林项目已经取得了 显著的生态、经济和社会效益，受到了广大群众的欢迎。 但是，利用外资（贷款）造林，就其管理上来说是严格和 烦琐的并且项目建设的成败，关系到各级政府的国际形象。 因此，各级领导一定要充分认识利用外资造林的重要意义, 进一步增强质量意识、效益意识和风险意识，切实把项目 建设抓紧抓好。当前，各地一定要克服畏难情绪和等、靠、 拖的侥幸心理，从维护我省各级政府信誉和林业部门形象 的高度出发，切实加强领导，落实责任，强化措施，认真 督查，保证在建项目的优质高效，搞好竣工项目的扫尾工 作。特别是在一期项目的还贷问题上，要采取目标考核、 财政预算统筹安排以及现有幼林拍卖转包等有效措施，按 计划完成还贷任务。2、严格管理，保证质量。我省世行二期林业项目将于xx年底进行竣工验收总结