待传何种产业政策是恰当的

1、何种产业政策是恰当的2016年9月以来，产业政策与有为政府的讨论 成为舆论的一个焦点。林毅夫作为支持有为政府和利 用产业政策优化发展路径的一方与坚持市场自由竞争 的张维迎在11月进行了一次公开辩论。在此前后，许 多专家学者卷入，是近十几年难得一见的公共讨论。1994年市场经济地位确立后的十年，就改革路径, 中国经历了几次著名的公共大讨论，包括国企改革、 电信政策、医疗改革、后发优势与劣势、国退民进等。 有意思的是，这几次讨论的焦点人物，大多是北京大 学中国经济研究中心（现在的国家发展研究院），其中 有两次论战的主角之一是林毅夫（分别与张维迎和杨 小凯）。产业政策的作用与弊端林毅夫支持产业政策有

2、其学术背景。早在1994 年林毅夫在总结中国改革经验的时候，认为中国此前 的计划经济致使经济陷入举步维艰的地步是因为资源 错配，中国的发展战略不符合禀赋优势。随后中国放 松产权约束、放权让利刺激受压抑部门的资源配置, 才带来了迅速的经济增长。按这个逻辑更进一步，如果可以事先判断中国的 比较优势以及需求结构发展的趋势，及时调整产业结 构和产业组织形式，让供给结构更好地适应需求变化, 不仅是纠正市场失灵的手段，也是落后国家实行赶超 战略的必要途径，这也就是产业政策。从定义出发，产业政策要起作用，至少有两个前 提。第一，政府具有制定产业政策的能力，包括能前 瞻地看到需求结构的变化，洞悉眼下产业结构的

3、优劣 势，并且据此设计激励机制，引导产业资本向机制设 计的方向调整。第二，政府是中性且愿意有所作为， 一个不偏向任何社会集团也不被任何社会集团所左右 的政府。这恰是产业政策被诟病的地方。张维迎认为政府 不可能比市场更聪明，很多人认为应该扶持的产业并 不是最值得发展的朝阳产业；其次，政府一旦参与到 产业的扶持与打压，也就存在官商合谋的可能，腐败 和利益输送无法避免。张维迎认为政府应该退回到守 夜人的角色，加强法治、维持市场秩序。那中国的现实是怎么样的？近二十年来，中国 gdp总量突飞猛进，已经稳居世界第二。地方政府“有 为”的产业政策被认为是这一结果的关键因素，其中 一个典型模式是，政府给予资本

4、优惠政策，如税收减 免、低价供给工业用地、配套公共服务，吸引外资入 驻，带来gdp,解决新增就业，并贡献丰沛的税收。制度经济学的鼻祖科斯在与王宁合著的变革中 国：市场经济的中国之路中也承认，包括苏州工业 园区、昆山高新技术产业开发区在内的90多个国家级 经济技术以及数目巨大的省市县级工业园对中国的经 济增长起到了重要的作用。gdp带来的就业岗位吸引了外来人口涌入，推动 城市化。除了每年数百万的高校毕业生以外，还有农 民工进城，如今已有近3亿农民常年在城市就业、居 住，城市年均新增就业人口 1000万以上。人口从农村到城市、从小城市到大城市，促成城 市土地价格飙升，政府通过出让土地，回收城市化的

5、 红利，也为城市基建及补贴工业化筹资。这个循环里，政府没有特别聪明，甚至没能好好 借鉴发达国家的经验，政府也不是中性政府，官员各 自有着自己的利益。但产业政策功不可没，没有这些 产业政策，也就没了城市化的驱动力。这些是很多官 员、专家支持产业政策的理由。但我们也要看到，这些产业政策之所以生效是在 加入wto的背景下。为了履行入世承诺，中国进行了 大量的经济体制改革，包括放开市场准入、实行国民 待遇、建立统一市场，也规范了市场管理体制，限制 政府权力、增加政府透明度。这刺激了经济主体的活 跃性，让中国的市场化改革更为彻底，民营企业获得 了大发展，造就了经济繁荣。入世还为中国生产带来了庞大的需求，

6、中国庞大 的劳动力供给和环境保护相对于境外的比较优势，使 得多数领域的中国制造在国际上都有竞争优势。大多 数领域的产业政策，只要不是错得太离谱，都会获得 正的回报，这并不是因为产业政策的前瞻与精确，而 是趋势使然。这也可以理解为什么2008年以后中国多个行业 产业政策陷入危机。部分地方政府快马加鞭上马或行 业整合的光伏、钢铁、煤炭等产业出现严重过剩，这 是因为入世带来的需求已经稳定或者下降，政府并没 有前瞻性地预见到这一点，或者预见到、但无法有效 的削减产能，这时的产业政策反而成为经济周期波动 的放大器。产业政策的这些弊端在这两年格外明显。2015年 发改委等中央部委力推去产能，在环保、信贷、

7、准入 等多个维度调整产业结构，削减钢铁、煤炭的产能， 政府推出的产业政策甚至细化到直接决定企业应当削 减的产能规模。但2016年下半年，市场复苏，需求扩 大，煤炭竟然出现供给不足、价格高速上涨的现象， 市场的变化令产业政策制定者困惑，产业政策也让市 场经营主体无所适从。有为政府首先应是有限政府退一步讲，20年前的中国，市场经济秩序尚未形 成、法治欠缺，产业政策虽然不完美，但发挥的作用 可能是大于其负面影响。到了今天，中国市场经济秩 序基本形成，市场的效率也达到一定的水平，这个时 候的产业政策可能是弊远大于利。在相对发达的市场 中，产业政策带来的套利空间让制定政策的官员和企 业无法抵挡其间的诱惑

8、。例如新能源汽车的发展。主要汽车强国都曾推出 相应的产业政策，如贷款担保、研发支持等，中国通 过财政补贴、免费上牌等政策刺激新能源汽车的研发、 生产、销售，但2016年爆发了企业、地方政府官员联 合骗取电动车补贴的丑闻，中国的电动车产业大而不 强、重复建设，巨额的财政补贴几近打水漂。官员因 此而受贿的规模也远超以往，国家能源局原副司长魏 鹏远因煤炭项目审核、煤炭企业承揽工程、催要货款、 推销设备等事项上受贿超过2亿。回过头来看，通过产业政策吸引企业和人才到一 个地区的目的在于解决就业、创造gdp,让经济更有 效率地发展。这些企业和高端人才到一个地区，也是 谋求其利润与收入，这个应该是市场给予的

9、，不应该 是政府给的。这也表明，吸引企业和人才的产业政策，应该是 制度与环境，而不是财政补贴、政府信用担保、准入 特权等。从这一点讲，比其他地区更低的税率是一个 好的产业政策，但财政补贴可能就差很多，要筑巢引 凤，宜居、拥有优质公共服务要远胜于建人才公寓、 给劳动力补贴。最后，即使产业政策必须要掏岀真金白银，决策 程序也需要合法、合理。以著名的新能源汽车企业特 斯拉为例，美国内华达州给予特斯拉高达13亿美元的 减税优惠，其回报是长期的税收和产值回报。但税收 及政府债券由议会决定，政府无权决定，内华达州州 长需要召集特殊立法会议，通过这项议案。随后内华 达试图复制这一模式，引进乐视在美国投资的新能源 汽车项目，但因乐视陷入经营危机，项目已经难以为 继。这也是企业和政府的不同之处。政府花的是纳稅 人的钱，是强制再分配的行为，应该慎重，否则很容 易出现辛辛苦苦从穷人、中产阶级征来税收，转移至 企业和富人。因此，尽管内华达州以特殊立法会的形式通过招商引资政策，也并没有实际的