蒋定之-挪威银行业监管特色及启示

1、蒋定之:挪威银行业监管特色及启示挪威金融监管局通过一些颇具特色的制度安排，成功 地实现了银行业监管效率的提升。虽然我国与挪威的国情 和金融监管体制存在着差异，但挪威金融监管局在监管实 践中所采取的一些卓有成效的具体措施还是值得我们借鉴 和学习的。本文结合挪威银行业监管中的成功经验，对我 国的银行业监管提出一些政策建议。一、挪威银行监管概况挪威金融监管局是挪威的金融监管机构，负责对银行、 财务公司、保险和证券交易进行一体化的监管。作为欧洲 第一个采用一体化监管模式的监管机构，挪威金融监管局 的监管模式现已成为组织金融市场监管的标准模式。挪威金融监管局可以说是欧洲国家一体化金融监管的 先驱。早在1

2、983年，对证券市场的监管就已归并到银行检 查署。1986年，挪威银行检查署与挪威保监会合并以后, 挪威金融监管局一直负责监管挪威的金融服务和证券市场。 近期，一些新的监管任务，如对上市公司的财务报告、招 投说明书以及保险中介的监管，也归并到挪威金融监管局 进行监管。随着金融服务业的扩展，挪威金融监管局的监 管任务在稳步增加，同时监管能力也逐步增强。目前这一 机构已成为一家权威、高效的监管机构，执行广泛的监管任务。挪威金融监管局是一个独立自主的机构，根据挪威议 会、政府和财政部的决定依法运作。挪威金融监管局监管 对象广泛，包括银行、财务公司、按揭贷款公司、提供电 子货币服务的机构、证券公司、养

3、老基金、保险中介、投 资公司、证券基金管理公司、证券交易所及其它经批准的 市场、清算所及证券托管所、房地产机构、外部会计师、 审计师，此外还监管上市公司的财务报告及证券市场合规 情况。挪威金融监管局的任务是确保金融机构和金融市场安 全、有效地运行，保障社会和金融消费者的福祉，保证金 融机构和金融市场处于一个适宜的监管环境之中。通过对 企业和市场的监管，挪威金融监管局努力促进金融业的稳 定和市场的良好运行，增进市场信心，预防金融业危机的 发生，并及时处理可能发生的紧急情况和事件。挪威金融监管局监管范围广泛，这就需要其有前瞻性 地单独或合并使用一系列监管方式，包括：监管和监测。这是挪威金融监管局的

4、核心任务， 它包括监督被监管对象遵守相关法律、法规和指引，通过非现场监管和现场检查来实施业务监管等,通过国际合作来监测宏观经济形势和影响金融部门的重大变化情况等。监管规则设定。监管规则设定旨在为经济活动和 金融市场提供一个适宜的监管环境，使监管对象之间既具 有竞争性，又能保持盈利。它既包括制定监管制度，也包 括起草法律法规、参与立法委员会的立法活动等。此外， 挪威金融监管局还参与到国际标准的制定。行政许可。包括依法对监管范围内的业务开办进 行许可、审批。同时，对许可申请人提供建议，并对有关 法律法规进行解释。信息和交流。挪威金融监管局十分重视与监管对 象、工会组织、政府部门以及媒体的良好沟通，

5、信息和交 流目的是使挪威金融监管局的服务更加公开和透明，使享 受服务的人了解相关法律以及挪威金融监管局作为一个监 管机构所扮演的角色。挪威金融监管局由五名正式成员和两名候补成员组成 的董事会领导。董事会的正式成员和候补成员都由财政部 任命，任期四年。日常管理工作由局长负责，局长由财政 部任命。挪威金融监管局由三个监管部、一个行政部和各 级辅助单位组成。各部根据功能和技术的不同下设处和科。 跨部门的团队合作也日益普遍，以应对不同监管领域日益 紧密的联系。二、挪威银行监管中的几个特色挪威在欧洲大陆国家中比较早的建立起了混业经营、 混业监管的金融体制。在这样的金融体制下，银行业所面 临的经营环境远比

6、分业经营模式下更为复杂，这也对银行 业监管提出了更高的要求。挪威金融监管局作为欧洲最早 出现的一体化金融监管机构，自成立以来就一直把银行业 监管作为混业监管的重中之重。经过20年的监管实践，金 融监管局已经总结出一套既符合本国银行业的发展特点、 又充分利用自身监管资源的监管模式，其中的一些颇有特 色的制度安排对于提高银行业监管的效率起到了重要的作 用。在挪威特殊的金融经济体制下，金融监管局的监管范 围实际上已经超越了传统意义上的金融领域，而成为了一 个广泛涉及财政金融事务的监管机构。特别值得一提的是, 金融监管局将外部审计和外部会计也纳入了其监管的范畴, 这就为金融监管局进行监管创新提供了得天

7、独厚的条件。 金融监管局负责审计机构和审计师的登记、认证以及管理, 以确保审计机构和审计师保持充分的独立性，并按照法律、 法规及公认审计准则进行审计。监管局还联合挪威执业会 计师协会对审计机构和审计师的行为，及审计报告的质量 进行检查。其中，执业会计师协会主要负责对其会员进行 检查。金融监管局除了审阅执业会计师协会每年递交的监 管报告以外，还负责对其他审计机构和审计师进行现场和 非现场的检查，其主要的监管对象是那些涉及金融领域， 特别是涉及银行业的审计机构和审计师。对于不能达到监 管要求的审计机构或审计师，监管局有权吊销其营业执照。 与之相似，机构或个人开展外部会计业务同样需要通过金 融监管局

8、的认证，并接受其监督。金融监管局同样要通过 其监管行为来确保会计行业在公认准则下健康有序地发展。金融监管局要求商业银行及其他信贷机构必须将待实 施的信贷规则事先上报金融监管局，而金融监管局将判断 该信贷规则是否符合各种相关制度的要求，并决定该规则 能否实施。这种制度安排实现了信贷风险监管关口的前移, 使监管者可以提前了解商业银行的信贷制度安排，并控制 信贷规则的准入，统一规范信贷市场秩序，同时，避免了 对不符合监管要求的信贷规则进行事后的消极、被动修改 的情况，有效降低了商业银行的运营成本和监管部门的监 管成本。近年来，由于金融监管局成功地实施了信贷规则准入 制度，挪威的信贷市场取得了稳健的成

9、长，信贷规模明显 增长，而信贷损失则呈稳步下降趋势，银行利润也实现了 平稳的增长。作为与监管对象之间信息交换机制的另外一个重要组成部分，金融监管局一直保持着在现场检查后与被检查银 行董事会见面的惯例。这实际上是建立了将监管信息向银 行管理层进行“正反馈”的渠道，并为外部银行监管和银 行内部控制的有机协调创造了条件。现代银行监管理论强 调银行内部控制的作用。199 7年巴塞尔委员会发布的有 效银行监管核心原则就提出了具有普遍指导意义的内部 控制原则。从中不难看出，在现代银行监管理念中，实现 外部监管与内部控制密切配合是提高监管效率的必要途径。1=.基于这种考虑，金融监管局强调在现场检查后与银行董

10、事 会及时见面，将发现的问题及相应的处理结果予以通报。 这保证了银行董事会和管理层可以更好地了解基层的真实 情况，并迅速制定整改措施，在第一时间解决银行内部由 于信息不对称所产生的“委托一一代理”冲突问题，保证 类似问题在该银行范围内不再发生，从而有效规避银行风 险。金融监管局规定商业银行在披露重要信息以前必须先 将信息呈送金融监管局，经批准后方可对外公布。这就是 信息披露前置制度，它是针对商业银行在信息披露过程中 可能引发的负外部性而制定的一种预警机制。金融监管局 认为在商业银行披露重要信息以前应首先与金融监管局进 行沟通，使金融监管局有充分的反应时间针对可能产生的 某些重大消极影响来制定处

11、理方案。这样可以避免金融市 场上的债权人和投资者在短时间内对一些银行个体性或暂 时性的问题产生过度反应，引发银行体系的系统性危机。 多年来，金融监管局通过信息披露前置制度，及时、准确 的掌握了银行业运行中的各种风险状况，为进行科学决策奠 定了坚实的基础。在金融监管局的监管和指导下，挪威银 行业在混业经营的复杂环境下，依然成功克服了自身的脆 弱性，抑制了金融市场的过度波动，实现了银行业的平稳 发展。金融监管局建立了一套风险责任追究制度，该制度主 要适用于银行的高管层，主要目标是督促管理层采取措施 对操作风险和管理风险进行规避。在执行中，该制度以列 席商业银行董事会、约见银行董事会成员为主要执行手

12、段。 当银行管理人员在执行、交易、交割等重要经营过程中， 因为管理或决策失误而给银行造成损失，或当金融监管局 发现高管人员没有尽到规避操作风险和管理风险的职责时, 金融监管局有权约见银行董事会成员，要求董事会对高管 人员的风险责任进行追究、处罚，严重的可以要求高管人 员引咎辞职。金融监管局建立的针对银行高管层的问责机 制，在问责中重视发挥董事会的作用，并通过引咎辞职等 制度来强化问责机制的作用。通过这一机制，金融监管局 可以督促董事会和高管层在强化银行内部控制的过程中发 挥更加积极的作用。三、对我国银行业的几点启示 （一）建立银行信贷规则统一审查制度挪威金融监管局针对信贷规则准入所进行的监管，在维护信贷市场良性发展方面起到了非常积极的作用。这种 制度的优点在于：一是保证了各商业银行所制定的信贷规 则都能够符合监管部门的监管思想，从而统一信贷市场规 则，避免各信贷机构各自为政，造成信贷市场无序竞争。 二是避免了由于商业银行对潜在的信用风险认识不清而造 成信贷规则具有盲目性。三是避免了对不符合监管要求的 信贷规则进行事后的消极、被动修改，有效降低了商业银 行的运营成本和监管部门的监管成本。与之相比，我