PPP模式中的行政法律问题研究

1、    ppp模式中的行政法律问题研究    徐志刚摘 要：进入21世纪以来，我国社会经济发展迅速，经济发展呈现出多元化态势。作为有效的项目推进模式，ppp模式已经成为我国社会基础设施建设的主要模式，对经济发展起到了重大的促进作用。目前ppp模式尚处于初级阶段，其中诸多法律关系问题亟待完善，尤其是政府、企业、社会公众之间的法律关系始终并不明确，一旦发生争议，社会公众的利益无法得到最大化保障。基于此，本文围绕ppp模式中的行政法律问题开展研究，从行政法视角，讨论ppp模式法律规制构建。关键词：ppp模式；行政法；法律规制一、ppp模式含义及法律关系（一）p

2、pp模式含义ppp模式是政府与私人之间围绕公共物品或服务，以特许权协议的方式形成合作关系，通过签署相应的合同，规范双方的权利和义务，确保合作能够实现，完成相应的合作项目。ppp模式利用特许权经营的方式将政府责任转移给企业，形成政府与企业共享利益、共担风险的合作关系，ppp模式能够减轻政府的财政负担，并且能够减少企业的经营阻力。（二）ppp模式法律关系ppp模式作为一种特殊的合作模式，具有较为复杂的法律关系。首先，以政府为主的公权组织和投资者之间的合作关系，2015年国家已经明确将此种关系列为民事法律关系，但是政府在合作过程中的监管及公权力运用仍归属为行政法律关系。其次，政府与私人共同出资新建经

3、营主体，这种关系可以视为前一种关系的延伸，仍是由民事法律进行调节。最后，政府公共权利部门与第三方运营部门之间的法律关系，比如政府监督管理权利，ppp项目回收给政府等行为的法律关系，这些涉及行政特许经营和行政监管，必须由行政法律予以调整。由此可以看出，ppp模式的法律关系既包括民事法律关系，又包括行政法律关系，本文主要探究的是行政法律关系。二、ppp模式法律规制存在的主要问题（一）ppp模式法律层级较低从目前实际情况来看，ppp模式法律并不完善，纵观涉及ppp模式的相关立法，均以国家部门规章和政府规章形式出现，并不具备较高层级的法律效应。值得注意的是，ppp模式的项目类型繁多，各自具有特点，由国

4、家部门以规章形式予以立法可以理解，但长期缺乏上位法律，只由部门规章予以立法必然缺乏立法的系统性和全面性，更容易出现各部门规章矛盾的现象。因此，目前ppp模式中法律层级较低，一定程度上导致ppp模式下法律依据并不牢固，相应的立法规范也存在较多问题，容易导致政府部门和企业之间产生矛盾，并且在司法实践中难以解决。ppp模式法律规制存在的最严重问题就是现阶段ppp模式立法层级较低，相应的法律法规并不健全，因此ppp模式容易产生矛盾。（二）ppp模式相关立法不完善ppp模式由来已久，直至2015年财政部門才颁布ppp项目合同指南，明确规定了ppp模式属于政府向社会资本采购的公共服务民事法律行为，由民事法

5、律关系予以调整。但是，政府仍是该合作项目的监督管理者，其与社会资本之间仍存在行政法律关系。笔者认为，政府与社会资本既存在民事法律关系，又存在行政法律关系。根据ppp项目合同指南要求，合作双方应出于平等自愿，一旦双方之间产生争议，应适用民事诉讼程序，此项规定显然无视ppp模式中的行政法律关系，鉴于政府地位具有特殊性，利用民事法律关系调整政府和社会资本的行为显然并不合适。一旦政府和社会资本产生矛盾，政府的地位就会影响民事法律关系的公正性，甚至会导致行政公权力凌驾于司法审判之上，因此，目前相关部门出台的涉及ppp模式的立法并不完善，民事法律关系并不能完全解决政府和社会资本的矛盾。（三）ppp模式法律

6、救济缺位ppp模式法律救济在ppp项目合同指南中已经有所体现，该规定将ppp模式法律救济适用于民事诉讼救济制度，但事实上，民事诉讼制度并不能很好地救济ppp模式中存在的争议。一方面，ppp模式民事诉讼救济无法保障平等。实践中政府和企业之间的地位并不平等，企业往往不敢对政府提起诉讼，在合作过程中始终处于弱势地位，民事法律关系无法更好地保障企业合法诉求。另一方面，政府兼具合作者、管理者、经营者三重身份，一旦在合作过程中出现纠纷，往往以行政命令的方式解决纠纷，这就导致政府既是“当事人”，又是“裁判者”，政府在涉及自身利益的前提下，往往发布有利于自身的行政命令。因此，目前ppp模式法律规制存在的主要问

7、题就是救济缺位。三、从行政法视角构建ppp模式法律规制（一）构建以行政服务为核心的新行政法自党的十八届三中全会开始，我国对市场资源配置十分关注，强调政府要转变职能，要简政放权，要从“管理型”政府向“服务型”政府过渡，要将政府工作的重点落实到公共服务之中。随着政府职能的转变，传统行政法的相关要求已经偏离现实，应基于政府转型对行政法相关内容进行修缮，完善行政法的相关规定，构建以行政服务为核心的新行政法。现阶段ppp模式大量出现，其中产生的矛盾不占少数，我国应借鉴先进国家作法，把ppp模式中涉及的法律问题纳入到新行政法体系之中，让政府更多地承担监管责任，避免在与企业合作中产生民事法律关系。（二）充分

8、展现ppp模式中行政法律价值ppp模式中政府需要对公共物品或服务的质量、安全予以保证，并且要为企业运营行为提供担保，确保ppp模式下合作的公共物品或服务能够满足公众需求，让公共利益能够得到最大化的保障。但是，目前关于ppp模式的相关规章要求，并没有对政府的监管责任进行进一步明确，政府在履行监管责任时难免出现懈怠，一旦ppp模式下的项目对社会公众利益造成侵犯，社会公众只能以民事法律关系对相关企业提出诉求，并无法对政府部门提出诉求，限制了社会公众的权利。从行政法视角，ppp模式法律规制应体现行政法律价值，突出政府责任，并在司法救济中增加社会公众对政府部门的追责，政府部门只有承担相应责任，才能更好地

9、履行监督和管理义务，更加充分地维护社会公众利益。（三）强调行政法律对公共利益的维护ppp模式存在的根本意义在于更好地提供公共物品或服务，最大限度满足社会公众利益。政府不应站在社会公众的对立面，而是应与社会公众利益一致，对ppp模式中的项目进行监督和管理，这才能体现出ppp模式的优势所在。现阶段ppp项目合同指南中涉及社会公众利益维护的内容相对单薄，并没有强调和突出政府对社会公众利益维护的态度。只有赋予政府相应的责任，让政府代表社会公众，利用行政法律维系政府和社会公众之间的关系，才能让社会公众利益得到充分保障。归根结底，政府创设ppp模式的目的是让公共利益最大化，一旦ppp模式项目与社会公众利益相悖，社会公众不仅能够向企业提出民事诉讼，更应允许社会公众向政府提供行政诉讼，借助双轨道保障社会公众利益，才能让社会公众利益最大化。四、结论ppp模式中蕴含复杂的法律关系，只有理清这些法律关系，让民事法律关系、行政法律关系共同发挥作用，调节政府、企业、社会公众的利益，ppp模式才能在中国走得更远。在未来的发展过程中，从行政法视角，ppp模式法律规制构建应构建以行政服务为核心的新行政法，并充分展现ppp模式中行政