关于撤销中小城市区级建制的构想

1、关于撤销中小城市区级建制的构想内容提要本文在调查研究的基础上，分别描述了我国中小城市区 级政府机构的功能和政权组织机构及其人员的配备状况，提 出了撤销中小城市区级建制的建议，并具体列举了有关理由 加以论证，对于我国中小城市的行政体制改革具有一定的参 考价值。城市行政体制改革作为政治体制改革的先行，在各个层 次与方面充分而有序地展开。城市是一个区域内政治、经济、 文化的中心，是一个多重结构组合而成并受多种因素影响的 复杂系统。城市的特性决定了它在经济体制改革和政治体制 改革中的关键作用。“十三大”对城市改革作出了总体设计， 但众多具体步骤还需进一步从理论上加以说明及在实践中 不断深化。为配合城市

2、行政体制改革的进程，我们近两年来 对江苏省的常州、无锡、苏州、扬州、南通、盐城、淮阴等 七个中小城市区级建制的设置与作用作了一些调查，在这一 过程中，还有幸得到了由苏、浙、沪、闽、赣、鲁、鄂、内 蒙等省十多个城市组织的"城区工作探讨会”的大力支持。 通过事实调查和资料分析，我们认为中小城市区级建制没有 存在的价值，建议撤销，以此作为城市行政体制改革的突破 口。、中小城市区级政府机构功能描述我们的调查是从区级政府机构的功能人手的，因为功能 及其实现是衡量行政组织地位、作用的最佳尺度。某种行政 组织的设置必须具备并能发挥一定的功能，而且是其它行政 组织不可替代的功能.从我们所调查的七个城

3、市及”城区工 作探讨会”十多个城市提供的资料看，区级政府机构的功能 基本相同，大致可归结为以下五种：1城市市政管理功能城市市政管理占区政府工作量的三分之一，内容主要有: 公用基础设施的建设与维修，包括街巷里弄道路的翻修，居 民公宅的维修、拆迁，公共厕所的修建，下水道的铺设，城 市垃圾、粪便的处理等；环境保护，如“三废”的处理，“三 害”的防治等；交通、市场管理，包括交通秩序的维护，交 通要道违章建筑、堆放物的拆除和清理，市场物价、品种、 销售场所的规定与管理等；城市美化，主导工程是绿化，包 括开辟绿地，植树栽花，城市雕塑，盆景花坛，园林小景的 建造等。2. 城市服务功能发展城市的社会公益事业，

4、为社会提供优良服务，是城 市功能的另一主要方面。各区政府所做工作体现在：社会公 共福利事业，包括敬老院、托儿所、幼儿园的开办，烈军属 照顾、社会救济、残疾人福利、待业人员安置等；教育、科 技，卫生及于计化生育工作，包括小学教育、区级医院、卫 生站管理，科技交流与协作，科普宣传，计划生育政策的宣 传落实等；第三产业，包括饮食业、旅馆业、各种维修业务 及商业网点的开设，个体户的管理，咨询业等。3. 城市保卫功能这方面区政府的工作包括：普法宣传、教育；社会秩序 维护，治安保卫值勤；以街道里弄对失足青少年的帮、教、 改为主的社会综合治理；民事纠纷的调解；配合公安部门打 击刑事犯罪和经济犯罪活动等。4.

5、 精神文明建设这虽说不上是一大功能，但确实是目前各区政府着力抓 的一项重要工作。包括；形势、政策的宣传；”四有”、“五四 三”教育；学英模、学先进，创“三优”活动；军民共建精 神文明活动：群众文体，如兴建群众文化馆所、文体活动中 心、图书馆，开展多层次多类型的群众文化体育活动等。5. 经济管理功能自党的工作重心转移到经济建设上来，经济工作成了城 市工作的中心内容。从调查情况看，所有城市的区政府都一 分重视经济活动，通常由政府中一名主要负责人管理经济。 各区皆有自己所属的区、街工业，年总产值一般达千万元以 上，高的上亿元。区政府对所属城区的管理和服务，很大程 度上依赖区属工业的发展。、中小城市区

6、级政权组织机构及工作人员配备状况区级建制的机构设置、人员配备及相互关系状况是我们 调查的另一大目标。调查表明，区级政权组织机构构成及人 员配备有如下特点。1. 麻雀虽小，五脏惧全我国现行宪法规定，除县级市外，市可设区，作为一级 国家政权是国家机构的基层组织。因此，区相当于县级机构, 党委员会、人民政府、人民代表大会常务委员会、人民政协 委员会四套班子齐全，加上各种群众性政治组织机构，总计 四五十之多。2. 上下对应，机构庞杂由于长期形成的机构组织上下一一对应的惯例，使得区 政府政权组织各类机构繁多。党委系统有办公室、组织部、 宣传部、纪检委、科协、人武部、退委会、退休科协等机构。 群众团体有工

7、会、共青团、妇联等。区政府最为庞大，有区 政府办公室、财务科、民政局、工业局、城建局、文教科、 卫生局，劳资科、人事科、商业局、工商分局、司法科、公 安分局、老干部科、环保局、房管局、房屋建筑办公室、爱 国卫生运动委员会办公室、职工教育办公室、体委等，有的 区还设有计经委、协作办、体改办和众多临时性机构，如五 讲四美三热爱办公室、老龄工作委员会、绿化领导小组、拆 迁办公室等十多个。3. 工作人员超编各区的正式编制一般都在15 0-200人之间。但由于各 种临时性机构林立以及人浮于事，互相扯皮现象严重，每个 区都从街道委员会、区瞩企业中抽调若干以工代干性质的临 时工作人员，这类人数量很大，约占全

8、部工作人员的三分之 -o使得区级机关十分庞大。三、撤销中小城市区级建制的理由首先，界定一下中小城市的概念，理论标准是50万人 口以下称中小城市。但从城市总的情况看，100万人口以上 城市与100万人口以下城市在其运行、管理各方面存在较大 差异，而100万以下则无明显差别，故以100万为界划分大 中城市比较符合现实。我们这里所说的中小城市，即揩100 万人口以下的城市。问题的提出始于对区级建制存在的合理性及其价值的 怀疑，最初的理由很简单，第一，中小城市既具有人口密集， 工业集中，经济、政治、文化相对发达等城市特征，但交通、 住房等社会问题不如大城市突出，规模也相对小得多。中小 城市机构设置与行

9、政管理有何特点，以往极少注意，谈到城 市无论大小部一样，这从理论上讲不太科学。有的中小城市 仅相当于大城市的一个区，甚至无论地域还是人口都不如大 城市的一个区，是否也要象大城市那样划分若干个小城区？ 第二，已有一些城市进行了改革，把原来三个区或四个区合 并成两个区甚至一个区，不仅不影响城市的管理，而且有利 于城市整体协调与功能发挥。有些小城市，人口仅二、三一 万，又不辖郊县，也要设立一个所谓的“城区”，增加一个 层次，实无必要。第三，很多区领导和工作人员抱怨手中无 权，于工作别扭，认为市领导不肯放权，对区的工作不重视。我们走访的许多市领导的意识中似乎并不存在区，除了召开 人大、政协会议或党代会

10、外，市政领导与区的联系很少，而 与各部委办、主管局之间的关系则十分密切，矛盾症结何在? 带着上述问题，我们对区的结构一功能进行了深刻分析，发 现了弟四点理由，也是最根本、最关键的理由：区级政权组 织作为国家政权系统的一个组成部分，并不具备属于自身的 独立功能。目前区政权组织所做的工作只是城市功能的不正 常或畸形表现。现代城市政府的功能到底是什么？有人说是管理，有人 说是服务，其实并不矛盾，在一种意义上是管理，另一种意 义上就是服务。究其实质，城市政府的作用就是*过有效的 管理达到为居民创造一个优美、舒适的工作、学习、生活的 环境这样一个服务目的。但是，如果粗略划分，两者还是可 以区别的，并且，

11、这种区分对城市机构的设置具有很大的指 导意义。据此，我们将前文所描述的区政府功能作了一些有 意义的调整，类归为管理和服务两大部分。上表左边是目前区政府履行的主要职能.共五大部分， 右边则是我们依据行政管理原理对中小城市总体功能的分 类。一经综合调整，就比较清楚地看出，右边第一大类即管 理功能，基本属于国家行政事务管理活动范围，是需要国家 行政推行或干预的直接性国家行政事务。这类功能虽然区政 府有所体现，但科学意义上应由市政府具备，因为城市是一 个相对集中的整体，无论是城市的发展规划或模式设计，还 是对政治、经济、文化、卫生、科技、教育等行政事务的管 理，都具有严密的系统性，需要总体考虑。尤其是

12、城市总体 规划，是城市为适应现代化发展需要而日益重视和必须具备 的重大功能。人为划分成不同的区，造成不必要的条块分割, 严重影响城市总体功能的实现，区对上述各种功能只是一种 名义上的或者是部分的因而也是畸形的实现。如区政府履行 城市市政管理功能维修公用基础设施时，仅负责本区范围内 各街巷里弄小道的翻修，拓建，所有交通干道、支线都归城 建、市政工程部门管：又如文教系统中，所有中学、中专、 职校、干校等全由市政府管理，只有小学由区政府负责。完 全是人为因素破坏了教育管理的系统性。最典型的是经济管 理，区名义上执行这一功能，但实际上只拥有数量极少的区 属企业。规模稍大，经济效益稍好的企业全由市里收管

13、。即 使是数量极少的这部分区属企业，也不应由区政府按现在的 方法管理。在调查中，几乎所有的区领导都介绍了他们是如 何抓经济的，把这看作是工作中心转移的标志，这是一种误 解，当然，也是现行管理体制的弊端所在。正确的做法应该 是区政府如何创造条件，为经济活动提供优质服务，而不是 众多领导围着几个小厂团团转。象上述区政府功能的畸形化 几乎在各项管理中都存在。由此，我们可以解释一个长期以 来尤其是机构改革以来争论不休的对区级政权是否要放权 的问题。区级政权组织一直抱怨自己作为一级国家政权，权 力得不到保障，不仅不是一级财政，而且各方面都无相对独 立的权力，于是纷纷要求市里给予放权，有些城市确实这么 做

14、了。但是，我们认为，这里不存在是否放权的问题，打破 既成事实造成的传统观念，我们就可发现，上表右侧第一类 管理功能部分的权不仅不能下放给区，而且要从区里全部收 回到市，即管理功能上交。上表右侧第二大类是服务功能，这部分内容属于社会性 具体事务。过去我们很少把行政事务与社会事务加以区别, 结果一切由国家行政系统包办代替，不仅违反了社会事务管 理活动的规律，而且是造成国家行政机构庞大的重要原因之 -o现代科学行政管理原则要求国家行政活动应减少到最低 限度，把属于社会事务性活动交还社会，实现社会自我管理。此文篇幅有限，对这一问题不作理论上的详细分析。从 调查情况看，服务功能类的活动，虽然名义上属于区

15、政府, 却都是由街道、居委会具体实施的。例如服务类第一种功能 一社会公共福利，绝大多数是街道居委会承担的。象敬老院, 托儿所，幼儿园，各城市一直交由街道管理。而计划生育工 作，民事纠纷调解，形势、政策、法制宣传，军民共建精神 文明活动等则完全是街道居委会所为。即是说，第二类功能 本来就不是区政府履行的，应该全部下放给街道、居委会， 这从行政管理规律上来讲也是科学的。所以我们主张：服务 功能下放。经过科学分解，区政府功能一部分上交给市，一部分下 放给街道居委会，本身因此而失去了存在的价值。四、撤销中小城市区级建制的优点以上分析，使得撤销中小城市区级建制的优势显而易见。首先，有利于城市的总体设计和

16、功能发挥。撤消了区， 消除了人为的块块分割，使城市成为一个整体，不仅减少了 区与区之间的矛盾，还为市政府对城市管理与发展制定总体 规划、统盘考虑提供了可能，有利于城市功能的高效发挥。其次，有利于行政机构的精干合理。区级政权组织原本 就存在众多弊端，表现在机构重叠、职责不分，从而引起互 相扯皮、人浮于事、效率低下，如环保局、爱卫会、“五四 三”办公室等部门职责权限无法划清；又如房管局、城建局、 房屋建筑办公室、拆迁办公室之间的关系也很难处理；还有 老干部局与老龄工作委员会、科协与退休科协及科技同等扯 皮机构，根本谈不上科学性、合理性、撤销区级建制，可望 从根本上铲除弊端。再次，有利于行政效率的提

17、高。行政系统的层次划分要 合理，在任何情况下越少越好，不仅是减少了机构和人员, 更重要的是加快信息传递，降低由于层次转换所产生的信息 误差，以提高行政管理的效率，撤销可有可无的区级建制, 正符合这一原则。又次，还可减少行政人员过巨，节约行政经费。根据1 984年资料，我国100万人口以下的城市就有281个，如果 按50万人至1 00万人口的城市平均设4个区，20万至50 万人口的城市设2个区，20万以下平均设1个区，仅1984 年全国就有450至500个区。若按每个区正式在编人员和临 时工作人员相加250人计算，共有行政人员1112万之多。 假设其中三分之一被充实到市或街道居委会，还可减员78

18、 万，这是一个保守的但已非常可观的数字。最后，有利于发扬社会主义民主，体现人民自治原则。 社会主义民主的实质性内容是人民当家做主，这一点已由宪 法规定，但具体实现方式并未完全解决。目前进行的政治体 制改革，从总体上说就是一个政治民主化问题，其中一个很 重要的内容就是在可能范围内釆用自我管理的自治方式更 直接地体现民主原则.取消区级建制后，相当一部分功能转 交给人民自治组织的街道居委会，这样做的结果不仅直接体 现了人民自治原则，而且通过人民群众自我管理过程，锻炼 了人民群众的自治能力，培养了民主精神，增强了民主意识, 提高了行使民主权利的自觉性和主人公的责任感。五、具体办法与措施综合各方情况，特

19、别是许多市、区实际部门工作同志的 意见，我们对撤销区级建制后的城市机构设置及人员安排提 出以下几点构想。1. 在市府设立城区工作委员会。区撤销后，一部分功 能上交给市，市府可通过设立城区工作委员会来承担。城区 工作委员会与目前机构改革相适应，成为市府直接领导下的 部委办机构，将城建局、环保局、城市规划办公室、市政工 程公司、房地产局等各履行城市建设、管理功能的部门统一 归口领导。由于上述机构各市原先都已设置，不必增加很多 编制或设立新机构。需要说明的是，设立城区工作委员会只 是那些实行市管县新体制的城市才有必要，未实行市管县体 制或无郊县的市由于市政府工作仅面向城市本身，则可不必 设立这样的机构。2. 强化街道居委会组织。服务类功能下放后，现有的 街道居委会就不太适应了，需要强化。街道办事处目前是由 少数区政