浅析乡镇行政组织文化

1、浅析乡镇行政组织文化论文关键词：乡镇；行政组织文化论文摘要：乡镇的基层性、群众性等特点决定了乡镇 行政组织文化的形成及其丰富的内涵，而乡镇行政组织在 新时期的任务变迁，则要求推进以提高农村公共服务水平 为最高目标，以服务行政、自主行政和科学行政为基本框 架的乡镇行政组织文化建设，同时它又与乡镇机构改革相 互融合、相互促进。乡镇行政组织文化是随着乡镇行政组织的历史变迁而 形成和发展起来的，而乡镇行政组织相异与其它行政组织 的功能、特点，则成为乡镇行政组织文化形成的基点，并 赋予了其丰富的内涵。同样，在乡镇历史变迁中形成的乡 镇行政组织文化又融合、作用于乡镇机构改革的全过程。一、乡镇行政组织文化形

2、成的基点乡镇行政组织是我国国家行政体系中最基层的行政组 织，是指国家根据宪法和组织法，按一定程序在建制乡镇 所在地区建立的执行国家意志、组织和管理国家事务的行 政组织，包括建制乡镇设置的行政组织和县（市）在乡镇所 设置的行政派出机构。因此，乡镇行政组织与其它上一级 行政组织的显著区别就在于它直接面对广大群众，具有基 层性、群众性等特点。这些特点决定着乡镇行政组织的功 能定位，从而成为乡镇行政组织文化形成的基点。第一，乡镇职能定位是乡镇行政组织文化形成的基础。 我国乡镇一级行政组织的设立由来已久，但是不同历史阶 段其功能定位却存在很大差异，这种差异造就了不同的乡 镇行政组织文化。传统的乡镇，其功

3、能主要是执行上级政策、命令，尤 其在我国城乡分治的二元体制下，乡镇行政组织的功能更 多地集中于从农村汲取资源，间接为城市发展做贡献。这 种功能定位使乡镇在行政过程中失去了一定的自主性，对 上级行政组织一味地服从，对广大农村群众则是一种居高 临下的态度。因此，这种背景造就了缺乏自主意识、僵化 管制行政的“服从型”乡镇行政组织文化。随着现代化进程的加快，我国行政体制改革不断深人, 乡镇行政组织的功能定位也发生着历史性的变化。现代意 义上的乡镇，其功能定位则是为农村居民提供各类公共服 务和公共设施，这包括农村经济发展过程中的产前、产中、 产后的信息、技术、法律、政策方面的服务，社会发展过 程中的卫生

4、保健、基础教育、社会保障、社会治安等方面 的服务，以及生产、生活的公共设施。新时期乡镇功能定 位的这种转变，要求乡镇行政组织成员在行政过程中转变 观念，主动适应经济社会的变化，以为农村居民提供公共 服务为行政的根本宗旨。这必然要求乡镇行政组织具备更 高的主动性、更好的适应性，促使乡镇行政组织服务理念 的形成，从而为'服务型”乡镇行政组织文化的形成打下 基础。第二，乡镇行政组织的文化氛围取决于乡镇所处的社 会环境。乡镇行政组织处在行政层级的最底层，直接面对 广大农村群众，这就使乡镇处于特定的社会环境，而这种 社会环境直接决定了乡镇行政组织文化的形成。一方面，由于乡镇职能基层性的特点，很多

5、乡镇工作 人员直接来自乡镇所在地，加之我国乡镇人事制度的不健 全，因此很容易造成乡镇行政组织中的“裙带关系”、行政 关系网，从而容易形成“人情行政”。另一方面，乡镇行政组织长期以来在实践中扮演着上 传下达的角色，将上级政策、命令贯彻落实到农村，但是 由于受我国传统压力型行政的影响，很多政策的灵活性不 够，执行、落实起来有难度，所以很多乡镇逐渐形成了他 们自认为可行的行政方式，即如何应付上级、对付群众的 “潜规则”。比如“酒桌上办事”就成为很多乡镇不可或缺 的办事方式。因此，正是由于乡镇所处的行政层级和特殊 的社会环境，决定着乡镇行政组织文化氛围的形成。由此可见，乡镇功能定位及其所处的社会环境为

6、乡镇行政组织文化的形成奠定了基础，而在此基础上形成的乡 镇行政组织文化又具有其特殊和丰富的内涵。二、乡镇行政组织文化的内涵关于行政组织文化的分析讨论，通常主要从价值层面、 制度层面及行为方式三方面进行，这也是行政组织文化的 基本构成框架。乡镇行政组织具有与一般行政组织相同的 组织特点，因此，乡镇行政组织文化的基本构成框架也主 要包括行政价值、制度设计和行政方式几个层面，但是， 乡镇行政组织文化形成的基点决定了其不同与一般行政组 织的丰富内涵：1.行政价值层面。行政组织成员的共同价值是行政组 织文化的核心。乡镇一级行政组织长期以来形成了 “服从 型”文化，行政价值观念主要来自于上级行政组织的指导

7、 思想，这一点，对于政策的总体方向而言是无可非议的， 但也使很多乡镇养成了依赖、模仿心理，凡事都按指示进 行，从而导致乡镇行政行为模式与上级组织行为模式的趋 同性。而这一点又往往与乡镇所处的行政层级不相适应， 从而导致效率低下、形式主义等问题的产生。乡镇行政组织具有基层性、群众性等特点，其成员很 多来自于乡镇所在地，他们充分了解当地实际，能与当地 群众进行很好的沟通，也很容易掌握群众的实际需求。这 些特点是上级行政组织所不具有的优势。这种优势使乡镇 行政组织服务精神、服务意识的形成成为可能，同时，以 服务行政为核心的价值观念正是目前乡镇行政组织所迫切 需要的，因此，无论从必要性还是可能性而言，

8、乡镇行政 组织在把握行政总体原则、方向的前提下，都应当形成其 特定的行政价值观，即始终以服务最广大农村群众为其行 政宗旨，而不是简单的执行政策、应付了事。因此，乡镇行政组织价值观的形成要求其成员将视线 由紧盯上级转向密切关注群众，这需要乡镇行政人员、尤 其是领导干部，转变原有的“官本位”思想，淡化管制行 政，强调服务理念，并将这种理念上升为组织整体的行政 价值观。由此可见，从农村群众的实际需要岀发，建立面 向农村居民的“服务型”组织是乡镇行政组织的最高目标, 它不仅是发挥乡镇功能的现实需要，也是乡镇行政组织文 化的核心。2.制度层面。科学合理的制度设计是规范行政组织行 为的关键因素。乡镇政府作

9、为我国最基层的行政组织，其 人事、财政、行政人员职能分工等制度均不健全。这种制 度上的缺失使乡镇的责、权、利不统一，具体表现为行政 人员办事的随意性、行为的不规范性和整个组织的低效率。 而这些不足也成为乡镇行政组织“潜规则”形成的土壤， 从而直接影响着乡镇组织文化的建设。制度的缺失使乡镇 行政组织的行为很容易偏离正确的方向，同时也不利于乡 镇行政组织价值观的统一。因此，乡镇行政组织文化建设 的成败受相关制度的制约，只有科学、合理、健全的乡镇 行政制度，才能提高行政行为的规范性，从而为乡镇行政 组织文化提供保证。3 行为方式。依据广大农村群众的实际需要而形成的 服务型行政价值观，是乡镇行政组织文

10、化的核心，科学、 合理的乡镇行政制度则是乡镇行政组织文化的保证，而这 二者最终都需要通过乡镇行政组织的行为方式得以体现。 一方面，乡镇行政价值观对乡镇行政组织的行为方式具有 导向性作用，价值观是其行政行为的深层次原因；另一方 面，只有科学的组织制度才能对乡镇行政组织的行为方式、 行为过程及行为边界进行很好的界定，否则就容易导致行 政行为的失范。乡镇政权和乡镇干部的战斗力、凝聚力如何，直接影 响到民心的向背、事业的兴衰，在很大程度上，人民群众 就是通过乡镇干部的形象来认识我们的党，通过乡镇政权 的执政能力来判断我们事业的兴衰成败。这就要求乡镇行 政人员不断规范其行为方式，在服务行政理念的支撑下

11、“科学行政”、“有效行政”、“自主行政”。而对于乡镇行 政组织，它处于行政体系的最低层，面对着农村群众各种 各样的实际需求，政策的执行、落实具有动态性、复杂性 等特点，这必然要求乡镇行政组织行为的自主性、灵活性 和适应性。因此，乡镇行政组织的行为方式是其价值观及 行政制度的外在表现，有什么样的价值观、行政制度，就 会有什么样的行政行为方式，它们共同构成了乡镇行政组 织文化的基本形态。由此可见，以面向广大农村群众实际 需要为宗旨的“服务型”行政价值观是乡镇行政组织文化 的核心，科学合理的乡镇行政制度及自主型行政行为方式 则构成了乡镇行政组织文化的外部条件，而乡镇行政组织 自身的特点又从这几方面赋

12、予了丰富的内涵，从而形成了 乡镇行政组织所特有的文化。三、乡镇行政组织文化建设中存在的问题及应对原则乡镇行政组织自身的特点决定了乡镇行政组织文化的 形成，但其中也存在一些问题。第一，乡镇行政组织价值观的模糊性。一方面，我国 乡镇长期以来的职能定位是很不清晰的，虽然历经多次改 革，但乡镇职能定位的目标性不强，乡镇在行政过程中无 法形成自身的组织价值观；另一方面，乡镇一级行政组织 成员极少受到专门的教育、培训，个人的行政理念、行政 意识存在差异较大，这也使个体行政意识很难统一并上升 到乡镇行政组织的价值观层面。第二，制度缺失和行政行为的不规范。虽然中国正处 于上升阶段，但传统因素仍将以其惯性和人员

13、思维定势在 现代性组织形式中发挥作用，中国行政文化具有现代性的 外层结构和暗含传统性内层结构并存的二元性特征。这一 特征在乡镇行政过程中表现的尤为突出，主要是由于乡镇 行政组织的相关制度如人事制度、组织制度等还不完善， 与经济社会的发展还不相适应，造成很多乡镇的行政行为 过于僵化、低效，同时，由于缺乏科学合理的制度设计， 乡镇行政人员行政行为的理性不足、法治观念淡薄，这就 很容易使行政行为失范。这些问题的产生是有其历史原因的：乡镇行政组织文 化是伴随乡镇行政组织的产生和变迁而形成、发展的，同 时它还受到经济社会变迁和传统社会文化等因素的影响， 所以乡镇行政组织文化建设的过程就本身就是一个长期的

14、 历史过程，而解决这一过程中产生的问题也必然需要长时 期进行。由于行政组织文化的核心在价值观层面，所以解 决乡镇行政组织文化中存在的问题，需要的是一般性的指 导原则而不是具体举措。这些原则有：一是实效性原则。 乡镇行政组织处于最基层，直接面对农村群众，需要解决 的问题一般是具体、复杂和多变的，所以无论行政价值观 的塑造，还是行政行为方式的选择，都应当注重实效。实 效性原则能够引导乡镇行政价值观念的转变，从而为服务 型行政组织文化的建立提供前提。二是行政过程的适应性 原则。适应性指国家行政组织适应生态环境，即本国当 时、当地的社会综合因素和总体发展水平。乡镇行政组织 文化建设过程中适应性原则的运

15、用包括两个方面：一方面 指乡镇能够在行政过程中很好的领会上级组织的政策意图, 从而使政策的走向不发生偏差；另一方面指乡镇行政组织 能从农村居民的实际需求出发，并根据不断变化着的群众 需求及时调整工作重点，从而实现自主行政、科学行政。 而这两点根本上是要求乡镇行政组织能够合理定位，根据 组织所具有的特点提高其对上与对下的适应性。三是目标 性原则。我国乡镇长期以来对于职能定位的目标不够明确、 统一和稳定，直接影响到乡镇行政组织内统一行政价值观 的形成。因此，通过明确、统一目标的设定，能够为行政 价值观和行政行为方式指明方向，从而加快乡镇行政组织文化的建设。乡镇行政组织文化在其形成的长期历史过程中产

16、生价 值观、制度和行为方式等方面的问题是不可避免的，而解 决这些问题的办法是通过实效性、适应性和目标性原则的 确立，进而从内、外两方面推动乡镇行政组织文化的建设。四、乡镇行政组织文化建设与乡镇机构改革乡镇行政组织文化是在乡镇行政组织的形成、变迁过 程中形成和发展的，因此，它与乡镇机构变迁是紧密相连 的，并与乡镇机构改革相互融合、相互作用。乡镇机构改革推动着乡镇行政组织文化建设。乡镇机 构改革自上世纪九十年代就开始了，虽然取得了一定成效, 但改革出现了反复，其中很重要的一个原因就是对乡镇职 能的目标定位不够清楚。近两年开始的新一轮乡镇机构改 革则正在逐步明晰乡镇职能，即以为农村居民提供公共服 务

17、和公共设施为乡镇行政的基本目标。随着这一目标在乡 镇一级行政组织的确立、统一和深人人心（主要是在乡镇行 政人员当中达成共识），乡镇行政组织有了统一的奋斗目 标，从而极大地促进了乡镇行政组织中价值观的明确形成, 最终推动服务型乡镇行政组织文化的形成。同时，乡镇机 构改革的过程，就是一个完善乡镇行政制度设计、规范乡 镇组织行为的过程，这个过程将逐步培育和改善行政人员 的理性思维和法治观念。另外，机构改革的内外压力能够 激发乡镇行政人员行政行为的自主性。因此，乡镇机构改 革将从价值观的形成、行政制度的完善及行政行为的规范 等内外层面推动乡镇行政组织文化的建设。乡镇行政组织文化从根本上促进乡镇机构改革

18、。通过 对乡镇行政人员公共服务意识、公共服务精神的培育，使 乡镇行政组织中的个体服务理念逐步上升为组织整体的价 值目标，从而形成乡镇组织服务行政的价值观，这有利于 提高我国几百万乡镇行政人员对乡镇机构改革的认同度； 通过对乡镇行政组织相关制度的完善和对行政行为的不断 规范化，能使乡镇机构改革的目标落到实处。因此，乡镇 行政组织文化通过其导向、凝聚、规范、激励和资源整合 等作用为乡镇机构改革明确方向，并在不断规范乡镇行政 行为的同时，促使乡镇行政人员达成改革共识并为之努力, 这将从根本上促进乡镇机构改革的顺利完成。乡镇行政组织文化与乡镇机构改革相互作用、相互融 合。一方面，二者相互作用，乡镇机构改革