农村集体土地征地补偿中应注意的几个问题

1、农村集体土地征地补偿中应注意的几个问题从一件征地补偿纠纷谈起德江县人民检察院 李先赋【案例：某县中坝村有集体山塘一口，土地下户之前由本村几个村民组轮流管理。2003年10月，村委会通过拍卖方式交给村民张某经营，签订了承包合同，承包期限40年。2013年10月，该县为建设体育馆将山塘予以征收，补偿价款16.8万元。部分村民提出，该补偿款应有全体村民参加分配，要求镇政府将补偿款支付给村委会进行分配。而山塘承包人张某则认为，自己是山塘的承包人，向人民法院提起诉讼，要求镇政府按照其他地块的征地补偿款的支付方式将16.8万元补偿款直接支付给自己。人民法院判决镇人民政府向张某支付山塘征地补偿款16.8万元

2、，村民不服。该判决是否正确？村民不服判决该怎么办？】近几年来，随着农村城镇化和西部大开发进程的加快，征收农用土地用于城镇建设和交通设施建设现象极为普遍，征地补偿纠纷和征地补偿款分配纠纷越来越多。由于这类纠纷往往牵涉面大，有的纠纷涉及整组整村甚至数个村组，只有正确纠纷，化解社会矛盾，才能确保社会会稳定。否则，容易引起多人上访，甚至整村整组上访，带来很大的维稳压力。加之，征地补偿事关村民的切身利益，矛盾纠纷非常容易激化。如何正确处理这类纠纷，是摆在基层司法工作人员和基层党政工作者面前的一个迫切而重要问题。要正确处理这类矛盾纠纷，必须从以下几个方面着手。一、认真学习掌握我国农村土地承包法（一）我国农

3、村土地承包法制定颁布的历史背景农村土地承包经营我国农民的一个伟大创举，改变了人民公社的生产经营方式和计划经济模式。农民承包土地自主经营，可以根据市场的供求关系，自主地组织生产，打破了过去那种高度集中的计划经营方式，实行“统分结合”双层经营体制，适应了我国市场经济要求。1993年，国家将“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写进宪法，将其作为我国农村的一项基本经济制度固定下来。党的十五届三中全会通过的中共中央关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定明确提出：“要坚定不移地贯彻土地承包再延长三十年的政策，同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律，赋予农民长期而又

4、有保障的土地使用权。”从上世纪八十年代初期到本世纪初，我国农村实行家庭承包经营二十多年来取得的巨大成就，证明家庭承包经营是解放农村生产力发展农村经济的有效方式。以此为背景，2002年8月29日全国人民代表大会常务委员会审议通过中华人民共和国农村土地承包法，自2003年3月1日起施行。（二）中华人民共和国农村土地承包法关于两种承包方式的规定该法有五章六十五条，分为总则、家庭承包、其他方式的承包、争议的解决和法律责任、附则。关于农村土地的承包方式，该法不仅在第一章总则部分进行了明确：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采

5、取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”（农村土地承包法第三条）而且用专门的章节对“家庭承包”和“其他方式的承包”两种承包方式各自的程序、适用对象、双方权利义务等问题分别作出具体规定。农村土地承包法的第二章专门对“家庭承包”作出规定，第三章专门对“其他方式的承包”进行规定。其中家庭承包一章分为五节，分别为“发包方和承包方的权利和义务”（第一节）、“承包的原则和程序”（第二节）、“承包期限和承包合同”（第三节）、第四节“土地承包经营权的保护”（第四节）、“土地承包经营权的流转”（第五节）。总的来看，两种承包方式的性质、功能和承包程序、适用对象、承包内容都是不同的，当让也就适用各自不同的法律规范。（1

6、）两种承包方式的性质功能不同。家庭承包是集体经济组织内部的承包。由于农村集体所有的土地是是各个集体经济组织成员的基本生活保障，因而这种以农户家庭为单位的土地承包具有强烈的社会保障和福利功能。只要是本集体经济组织的成员，不论男女老幼，不考虑劳动能力大小、身体健康与否、文化程度高低，人人均等，人人有份。这种承包方式属于“统分结合”双层经营体制中“分”（即以农民家庭为单位分散自主经营）的成分。而其他方式的承包，指的是对“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地”，通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包，承包主体通过市场化的竞争方式取得承包经营权。这种承包不具有对承包人的社会保障和福利

7、功能，而具有明显的商业性质。因而有人又将其他方式的承包称为“有偿承包”、“经济承包”或者“商业承包”。 不论是招标、拍卖、公开协商中的哪一种方式，都是为了最大限度的开发利用土地资源，追求的是发包收益最大化。这种承包本质上属于普通民事行为，这种承包的承包合同实质是民事合同【1】。这种承包方式的的发包方按照承包合同取得收益归集体所有，用于本集体的公益事业或者集体经济组织成员的分配，仍然是集体经济组织对土地这种农业生产资料的统一经营，本质上应当属于“统分结合”双层经营体制中“统”的成分。（2）两种承包的承包主体不同。农村土地承包法第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”可见，家庭承

8、包的方式是以农户家庭为单位，既不是个人承包，也不能几个家庭共同承包。这种承包方式只能适用于本集体经济组织的成员，非本集体经济组织成员不享有对本集体的土地的家庭承包权。而其他方式的承包，按照农村土地承包法第四十七条“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”的规定，既可以是本集体经济组织的成员，也可以本集体经济组织以外的其他人，既可以一个人承包，也可以几个人联合起来共同承包，还可以由专业合作社等经济单位承包，但本集体经济组织成员小有优先权。这是基于本集体经济组织成员的利益优先和发集体经济收益最大化的双重考虑。（3）两种承包的土地不同。家庭承包的土地，一般是不需要整

9、理开发，能够正常耕作生产，有稳定收益的耕地和林地，能够充分实现土地对农民的社会保障和福利功能。而用于其他方式承包的对象，按照按照农村土地承包法第四十四条“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章的规定。”的规定，采其他方式承包的只能是“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等”不宜采用家庭承包方式的农村土地，包括“四荒”等开发利用难度大需要一定投资开发实力和经营管理能力的土地，以及集体的山塘、水库、林场、苗圃、养殖场等无法分割承包或者零星分割后价值贬损的集体土地。（4）两种承包方式承包程序不同。家庭承包的程序主要有，选举产生的承包工作小组以人人平等

10、、民主协商为基本原则，在均衡搭配土地的基础上拟定、公布承包方案，经三分之二村民或者村民代表同意通过方案后实施承包，最后签订承包合同。“其他方式的承包”是招标承包、拍卖承包和公开协商承包的三种具体承包方式的统称。招标承包即就是发包方拟定发包方案公开发布，有承包意向者前往投标，招标方开标后通过对各投标竞争者的条件进行综合比较，从中选择资信情况良好和经营能力强的农业经营者作为中标方，发包方与其签订土地承包合同的承包方式。拍卖承包是指发包人事先确定并公布拍卖承包经营权的土地情况、经营期限、拍卖地点、拍卖日期等事项，竞买人届时参与现场公开竞价，出价最高者取得土地承包经营权的承包方式。通过招标、拍卖和公开

11、协商等方式对特定的土地进行发包时，本集体经济组织内部成员享有同等条件下的优先权承包权，对外发包必须经经村民会议三分之二以上成员同意。应当指出的是，以拍卖方式进行的承包，承包方取得的是土地承包经营权，而不是土地的所有权，土地所有权仍为发包方代表的集体经济组织所有。二、正确理解我国土地管理法律法规我国土地管理法第二条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”农村集体所有的土地经过征收，其所有权性质变为国有。国家征用土地是一种临时性的安排，国家取得土地使用权，土地所有权性质不变，征用期限结束后土地使用权仍交还土地所有权人。不论是征用还是征收，国家均依法给予补偿

12、，但两者补偿的内容是有区别的。征用是一种临时性的安排，补偿主要考虑征用时地上附着物的价值和征用期间土地使用收益，或者地上建筑物的搬迁、返迁费用等。征收作为一种永久性的处置方式，其补偿问题要比征用复杂得多。结合我国土地管理法和土地管理法实施条例等法律法规的规定，可以明确以下几点：第一、征收土地必须经过依法审批按照土地管理法第四十四条、第四十五条规定，农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续。其中，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目，由国务院批准；执行土地利用总体规划实施城市和村庄、集镇建设，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规

13、划的机关批准；其余建设项目需农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。国务院或者省、自治区、直辖市在批准农用地转为建设用地时一并办理征地审批手续，但征收基本农田和其他耕地超过三十五公顷或者其他土地超过七十公顷的由国务院批准，征收基本农田以外的耕地三十五公顷以内、其他土地七十公顷以内，由省、自治区、直辖市人民政府审批。农用地指的是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，其他农村土地指的是农村集体经济组织所有的直接用于农业生产的土地以外的部分。第二、征收补偿对象和补偿费用途我国物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征

14、收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”土地管理法实施条例第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”按此规定，以下几点是明确的：一是土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。法

15、律这样规定是基于物权属性作出的。农村土地属于特定的集体经济组织所有，集体土地通过征收变为国有土地，集体经济组织永久性地丧失被征收土地的所有权，国家通过征收行为取得了土地所有权，应当给予补偿。二是安置补助费用于失地农民的安置，区分不同情况区别处理。由农村集体经济组织安置的，安置补助费由农村集体经济组织管理和使用。由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位。不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者经被安置人员同意为其支付保险费用。这里的保险，主要指社会保险。前面讲的三种安置方式可以归纳为本集体安置、其他单位安置、自行安置。不论哪一种安置方式，基本的原则是解决保障被征地人口就业问题和生活

16、来源，使被征地农民的长远生计有保障。三是地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。如果被征收的土地是宅基地，要对住宅及其附属建筑物进行合理补偿并采取合理方式解决被征地对象的居住问题。如果是经营性房屋，要考虑建筑物本身价值和经营补偿。如果被征地是耕地或林地则应对林木和庄稼的补偿。第三、征收集体土地补偿的项目和标准根据土地管理法第四十七条的规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿，即原用途不同补偿的项目和标准也就不同。土地管理法对于征收耕地的补偿项目标准是十分明确的。土地管理法第四十七条对土地补偿费、安置补助费标准、需要安置的农业人口数的计算方式和补偿限额等均有具体的规定。青苗的补

17、偿标准，由省、自治区、直辖市规定。如果土地补偿费和安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准可以增加安置补助费，但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。对于宅基地的征收，土地管理法第四十七条第3款和第4款有原则性规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”由此可见，征收宅基地补偿要考虑土地补偿、房屋价值、安置费用三个因素。一般的处理原则是，在城市远郊和农村地区采取迁建安置方式，

18、重新安排宅基地建房；在城乡结合部和城中村主要采取货币或实物补偿的方式，由被拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。此外，征收林地、养殖用地等主要考虑土地补偿费和地上附着物，没有耕地的林区、养殖区或者以林业、养殖业为主的地区还要考虑安置补助的问题。如果征收的土地是未利用的“四荒”等地，可以只考虑土地补偿费；已经投入开发的，还应考虑开发投入补偿。三、正确适用有关政策和司法解释2005年7月，最高人民法院出台的关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释(法释20056号)第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已

19、经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”据此，除非地方性法规、自治条例和单行条例（报全国人大常委会备案）和地方政府规章（报国务院备案）另有规定，否则征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人应当平等地享有土地补偿费相应份额。对此必须清楚的：第一，这一条讲的是土地补偿费分配，而不是其他补偿款；第二，参加分配的是征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，而不是按照

20、承包的人口，也不是按照分配时的人口。2010年6月，国土资源部发出关于进一步做好征地管理工作的通知。通知第一条第（三）项要求：“征地批后实施时，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用；应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。”有人将这一条解读为“补偿直接给农民”【2】，这实际上是一种片面的理解。这一项要求强调了两点：一是要求市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案及时足额支付补偿安置费用；二是应支付给被征地农民的要直接支付给农民个人。由于安置方式有本集体安置、其他单位安置、自行安置三种，所以正确的理解是，不论

21、哪一种安置方式都必须及时足额支付安置费用，特别强调的是如果是被征地农民不需要统一安置而采用自行安置方式的话（即“应支付给被征地农民”的情形），要将安置费直接支付给农民个人，以防“应支付给被征地农民的”安置费被截留、挪用。实际上，应当直接支付给农民个人的还不止“自行安置”的安置补助费，还有青苗补偿费、林木补偿费、房屋拆迁补偿费等，只不过相关的法律法规已经明确，没有必要重复啰嗦。四、问题的解决通过上文的分析，我们可以得出以下结论：（一）家庭承包方式承包的。（1）土地补偿费，虽然法律规定归集体经济组织所有，但由于家庭承包的属性决定了被征地份额与相应家庭的对应关系，不牵涉其他农户的利益，可以直接支付给

22、承包者家庭，如果支付给集体的也应当及时交付给承包的家庭，不得截留、挪用。（2）安置补助费按照安置协议支付。需要集体统一安置的，安置补助费支付给集体；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要集体和其他单位安置的，直接支付给承包家庭。（3）土地补偿款中属于农民家庭的个人部分如地上附着物和青苗补偿费应当直接支付给承包家庭。（二）其他方式承包的。（1）土地补偿费，由于其他方式承包的属性决定了本集体经济组织成员（人口数以征地方案确定时为准）平等地享有权益，土地补偿费归集体经济组织所有，应当经村民会议或者村民代表会议三分之二同意后用于分配或者用于本村公益事业。（2）由于其他方式承包的属性决定了承包方并不存在因土地被征用而丧失基本生产资料和生活来源的问题，不需要专门的安置。因而安置补助费归属于集体经济组织，同样应当经村民会议或者村民代表会议三分之二同意后用于分配或者用于本村公益事业。（3）被征收的承包地的地上附着物和青苗属于承包人所有，相应的补偿费应当直接支付给承包人。至此，本文开篇提出的案例中的争议有了一个基本的定论。补偿款16.8万元中的地上附着物和青苗补偿费部分归承包人，土地补偿费和安置补助费由村民会议或者村民代表会议决定由于村民分配或者用于本村公益事业。五、需要进一步明确的问题我国土地承包法的基本精神是明确以农村家庭承包为基础同分结合的双层经营体制，同时为了