我国森林火灾应急响应与指挥分级问题研究探讨

1、我国森林火灾应急响应与指挥分级问题研究探讨株洲政府门户网站  编稿时间： 2009-03-02 10:01:25 来源: 中国应急管理   浏览次数： 摘要：处置森林火灾是最常见的应急救灾行动之一。针对目前我国森林火灾应急响应分级现状，总结明确其应急响应分级及标准。同时，把森林火灾应急管理划分为预防与应急准备、监测与应急预警、应急响应与处置、灾后善后与评估四个阶段，并阐明了森林火灾处置原则、应急指挥和应急决策等问题。关键词：森林火灾；分级响应；应急处置；组织指挥森林火灾是目前世界上最为严重的自然灾害和突发公共事件之一，被联合国粮农组织列为当今世界八大自然灾害之一。森林火灾不

2、仅直接损害森林资源和生物多样性，破坏陆地生态系统，还产生碳氧化物和烟尘污染大气环境，同时影响林区生产生活和建设发展，给人民生命财产乃至社会稳定和可持续发展都带来严重损失和影响。我国是森林火灾比较严重的国家之一，1950年以来年均发生森林火灾1.3万起，受害森林面积66.4万hm2，因灾伤亡580多人。特别是随着我国造林绿化事业的不断发展，森林面积不断增加，同时由于全球气候异常变化，高温干旱天气增多，林火灾害呈现上升趋势，加之当前我国森林火灾扑救技术手段相对落后，使森林资源及消防人员面临诸多风险和危险，从而使森林火灾应急处置成为森林消防和应急管理研究的一个重要课题。一、我国森林灭火应急响应分级现

3、状国家突发公共事件总体应急预案和国家自然灾害应急预案都把森林火灾纳入四类主要突发公共事件之一的“自然灾害”范畴。国家处置重特大森林火灾应急预案把应对重特大森林火灾的处置响应分为三级，该预案所称“重特大森林火灾”是指：燃烧蔓延超过72小时没有得到控制的森林火灾；受害森林面积超过300hm2尚未扑灭的森林火灾；造成10人以上死亡或造成重大影响和财产损失的森林火灾；威胁或烧毁林区居民地及重要设施的森林火灾；国外火场距我国界或实际控制线5km以内，并对我境内森林构成较大威胁的火灾。不论是国家国家突发公共事件总体应急预案和国家自然灾害应急预案，还是2007年8月颁布的中华人民共和国突发事件应对法，都把包

4、括森林火灾在内的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件按照发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度，分为一级（特别重大）、二级（重大）、三级（较大）和四级（一般），分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。基于此，应对上述突发事件的应急响应与处置，也相应分为四级。目前在森林火灾应急管理研究与实践方面，现行国家处置重特大森林火灾应急预案对扑救重特大森林火灾的基本原则、指挥体系、职责任务、预警监测、火灾扑救等作出明确规定，并把应对重特大森林火灾的处置响应分为三级。这种针对处置重特大森林火灾的应急响应分级，从国家级层面的重特大林火灾害应急处置来说是科学合理的，但是对于整个森林火灾的应急处置而言

5、，还不能全面涵盖所有森林火灾的应急响应与处置分级，需要健全涉及基层层面和覆盖所有森林火灾的响应机制。由于森林火灾具有突发性、复杂性、危险性和不确定性等特点，预防和控制重特大森林火灾必须从火灾初发阶段入手，从处置火警和一般火灾做起，这样才能防止小火酿成大灾。因此，针对目前我国森林火灾应急管理实际，结合中华人民共和国突发事件应对法和国家突发公共事件总体应急预案、国家自然灾害应急预案、国家处置重特大森林火灾应急预案等法律法规，在森林火灾应急响应与处置方面不但要考虑重特大火灾，而还应明确能涵盖处置所有森林火灾的应急响应分级与标准。二、森林火灾应急响应分级与标准参照自然灾害总体分级标准，依据森林火灾可能

6、造成的危害程度、紧急程度和发展态势，我们把森林火灾预警分为四级，特别重大的是I级，重大的是级，严重的是级，一般的是级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。与之相对应，森林火灾应急响应分为四级，其分级标准与启动升级如表1和图1所示。这样的分级涵盖了所有森林火灾的应急处置，也是今后我国颁发森林防火法规性文件如修订森林防火工作条例时，需加以明确强调的重点问题。这样确定的应急响应分级，既符合中华人民共和国突发事件应对法和国家突发公共事件总体应急预案、国家自然灾害应急预案，又切合我国森林火灾应急处置尤其是逐级响应的实际。这里强调一点，这种应急响应分级标准并不等同森林火灾统计分级标准。三、森林火灾应急处置阶

7、段划分与指挥决策（一）阶段划分森林火灾应急处置是各级政府和相关部门应急管理的组成部分与重要内容，属于自然灾害应急管理范畴，是为避免或减少森林火灾所造成的对林区公众伤害、对森林资源损害、对重点设施危害而采取的防范、准备、预警、决策、响应、处置、灾后善后与评估等相关行动。其目的是为了提高应对森林火灾突发事件的组织指挥能力、林火灾害的应急处置能力以及扑救行动的应急管理能力，最大限度地控制和减少森林火灾造成的人员伤亡、资源损失、扑救消耗。森林火灾应急处置一般按事前、事中和事后进行分期，可分为预防与应急准备、监测与预警、应急响应与救援处置、善后与评估等阶段，具体阶段划分、目标与主要内容详见表2。其中，预

8、防与应急准备、监测与应急预警属于事前管理，应急响应与救援处置属于事中管理，灾后善后与评估属于事后管理。在森林火灾应急管理实践中，不论启动哪一级应响应与处置，都离不开预防与应急准备、监测与预警、应急响应与救援处置、善后与评估这四个阶段。 （二）处置原则森林火灾应急处置应遵循以下原则：1、属地管理、分级负责。火灾扑救实行属地管理，严格落实行政首长责任制。各级各相关部门认真落实各项支持保障措施，通力密切协作，确保处置森林火灾行动快速反应。2、以人为本、安全第一。坚持以人为本，把保护人的安全放在首位。全力保护人民群众生命财产、消防人员和公共设施安全，把森林火灾损失降到最低程度。3、预有准备、

9、应急联动。各级各部门落实好预防森林火灾的各项措施。提前做好紧急应对突发火灾的思想准备、机制准备和工作准备，建立应对森林火灾的有效机制，做到常备不懈、快速反应、协同联动、处置得当。4、注重效益、综合处置。在森林火灾应急处置行动中，注重效益与成本，科学组织指挥。充分运用以水灭火、化学灭火、风力灭火、阻隔灭火、以火攻火、航空灭火、机械化灭火等多种技术手段，最大限度地提高应急处置水平和火灾扑救效益。（三）应急指挥应急指挥是森林火灾应急处置的关键，不同应急响应需要启动不同的应急指挥层次。在森林火灾应急处置行动中，具体指挥层次和级别分为五级，其中五级最低、一级最高，由低至高依次升级转换，详见图2。森林火灾

10、扑救应急指挥由启动响应的相应级别的森林防火指挥部负责，具体由其派出的火场前线指挥部组织实施。火场应急指挥应遵循统一领导、分级负责、协同联动、尊重科学、注重效益、安全第一的原则，确保政令畅通、令行禁止，严密组织、各尽其责，应急联动、协同行动，科学扑救、安全高效。（四）应急决策决策是管理的核心，应急决策是应急响应与处置特别是应急指挥的核心。森林火灾扑救应急决策可分为事前决策、事中决策和事后决策，其具有可利用资源的严重短缺性、决策环境的高度不确定性和极其复杂性、决策目标的动态权变性、决策结果的难预测性、决策单元的核心目标直接受决策过程的影响性、决策对象发生发展的多变性等特殊特点。这要求决策者（扑火指

11、挥员）当机立断、科学判断和多谋善断，也决定了应急决策在森林火灾应急处置中的核心地位。应急决策包括决策主体、决策对象、决策目标、决策环境、决策过程和决策方案。多年森林扑火实践证明，应急决策是决定火灾扑救应急响应和处置的核心与关键。同时，由于森林火灾的自然灾害属性，决定了森林火灾应急处置行动的高风险性、高危险性和难预见性。从这一意义上来说，森林火灾扑救应急决策也是风险决策。森林火灾扑救应急决策的主体是防火指挥部、前线指挥部、一线指挥员和专家组成员，应急决策对象是森林火灾与扑火队伍，应急决策目标是科学安全、高效低耗地消灭火灾，决策环境和决策方案则是围绕不同扑火阶段的各种现实条件做出的实时扑火行动方案

12、。森林火灾的突发性、复杂性、危险性、难预测性等特点决定了森林防火部门应急状态下的决策机制具有以下特点：在应急决策制度上有保障，在应急决策组织机构上应精干，在应急决策方法上应科学，在应急决策流程上应高效，这样使应急决策针对突变性而具有果断性、针对危险性而具有强制性、针对威胁性而具有风险性、针对不确定性而具有权变性、针对紧迫性而具有高效性、针对信息有限性而具有权威性、针对难预见性而具有科学性、针对阶段性而具有战略性、针对责任性而具有独立性。森林火灾扑救必须把尊重科学、遵循规律和扑火人员安全放在首位。这就对各级扑火指挥员特别是一线指挥员的应急决策提出了特殊要求和严峻考验。应急指挥决策必须适应瞬息万变

13、、变化莫测的林火行为，实施非程序化、非常态的相对独立的决策方式，要求一线指挥员具有过硬的专业技能、丰富的实践经验、果断的应变能力、沉着的心理素质、强烈的危机意识、敏锐的认知反应等，必须具有森林火灾扑救实战指挥经验，全程跟踪组织火灾扑救行动。一线扑火人员必须具有扑火实战经历，令行禁止、严守规程，有效应对扑火行动中可能遇到的突发意外险情，防止火场失控和扑火人员伤亡等情况发生。四、结语本文针对我国森林火灾应急响应分级现状，总结提出涵盖处置所有森林火灾的四级应急响应及其标准，从而使各级森林防火部门对森林火灾应急响应与处置的程序更加科学规范。在明确森林火灾应急响应分级的基础上，把森林火灾应急处置划分为预防与应急准备、监测与应急预警、应急响应与处置、灾后善后与评估四个阶段，并阐明与森林火灾应急处置密切相关的处置原则、应急指挥和应急决策等问题，这对森林火灾应急处置具有一定的指导和借鉴意义。作者简介：岳金柱，武警内蒙古自治区森林总队政治部副主任。周俊亮，国家森林防火指挥部办公室扑救处处长。姜伟，武警警种指挥学院森林系政委。参考文献1敖孔华。加强我国森林防火能力建设的几点思考J森林防火，2007（4）：101