加强人大常委会建设的几点思考

1、加强人大常委会建设的几点思考内容提要：建国以来，我国的人民代表大会制度建设实 际上走过了 一条加强人大常委会职权和地位的道路。保障人 大常委会全面有效地行使职权是坚持和完善人民代表大会 制度可行的重要途径。人大常委会的建设应三个方面进行： 增加人大常委会的组成人员、延长人大常委会的会期、调整 人大常委会内部结构。关键词：人大常委会人大制度职权sev eralthoughtsonstre ngtheningconstruct ionofthestandingco mmitteesofthepeopl e? scongressabstra ct：sincethepeople ' srepu

2、blicchinafoun d, theconstruetiono fthelnstitutionoft hechinesepeoplescongresshasbeeninfachthepowersofoffic ndingcommitteesofthavebeenenhanced. g standingcommittees essexerciseperfect wersofofficeisapractundergoneawaywhieandstatusofthestahepeoplescongressuaranteeingthattheofthepeoplescongrlyandeffect

3、ivelypocticableandimportantpathwhichthelnst itutionofthechines epeople scongressi sadheredtoandperfe cted. thestandingcoeconstructedfromthreerespects increasingmembersofthest andingcommitteesof thepeople scongress,prolongingthedateofmeetingofthestandingcommitteesofthepeople scongressandregulatinginn

4、erframeworkofthestandingcommitteesofth epeople scongress.keywords：thestand ingcommitteesofthe people scongress t helnstitutionofthe chinesepeople scongress powersofoffi ce人大常委会是各级人民代表大会的常设机关。根据蔡定 剑先生的见解，常设机关，就全国人大常委会来说，是在全 国人大闭会期间持续开展工作和活动的机关。它不是一个独 立的机关，而是全国人大的一部分，在全国人大闭会期间代 行人民代表大会的职责2。同样的道理，我们可以认

5、为， 地方各级人大常委会是在地方各级人大闭会期间持续开展 工作和活动的机关，它在地方各级人大闭会期间代行人大的 职责。人大常委会行使好宪法和组织法规定的职权，对于保 障宪法的实施、人大及其常委会决定国家事务、中国共产党 在国家政权中发扬民主和巩固执政基础、提高执政能力都具 有非常重要的意义。50多年来，我国的人民代表大会制度建设实际上走过了一条加强人大常委会职权和地位的道路。1954年宪法规定， 全国人大常委会拥有主持全国人大代表的选举、召集全国人 大会议、解释法律、制定法令等19项职权2。在19 54年 宪法实施的最初几年，中国共产党依宪治国，全国人大常委 会行使宪法规定的职权，我国的法制建

6、设开始起步。根据 1954年宪法规定，全国人大常委会行使“制定法令”的职权， 但不能制定和修改法律。在政治实践中，宪法的这一不完善 之处很快被修正。1955年7月30日，第一届全国人民代表 大会第二次会议做出决议，按照当时的宪法第三十一条第十 九项的规定，授权全国人大常委会可以根据实际的需要，适 时地制定部分性质的法律，即单行法规。1959年4月28日， 第二届全国人民代表大会第一次会议又通过决议，授权全国 人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展 和工作的需要，对于现行法律中一些已经不适用的条文，适 时地加以修改，做出新的规定3。全国人大与会代表过多， 不可能长时间开会，在政治实

7、践中必须把修改法律等权力赋 予全国人大常委会，因此，在人民代表大会制度最初运行时 就呈现出加强人大常委会地位的趋向。人大常委会职权和地位真正的加强是在改革开放之后。 1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，强化了全国人大 常委会在国家政治生活中的地位。1982年11月26日，宪法 修改委员会副主任委员彭真在五届全国人大五次会议上明 确说：“我们国家政治体制的改革和国家机构的设置，都应 当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成 为国家的主人。根据这个原则，从中央来说，主要是加强全 国人民代表大会。我国国大人多，全国人大代表的人数多了， 又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的

8、常设机 关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可 以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适 当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的 有效办法。” 4根据加强全国人大常委会职权的精神，1982 年宪法规定的全国人大常委会的职权较1 954年宪法的规定 有了较大的增加，由19项增加到21项，其中最主要的有：全 国人大常委会获得了解释宪法，监督宪法实施的权力。制定 宪法的目的是为了依据宪法治理国家，实现宪政。在宪法实 施过程中，不可避免地发生违宪的事情。这就需要有相应的 国家机构行使监督宪法实施之权。1982年宪法明确授予全国 人大常委会有监督宪法实施的职权，为建

9、立中国特色的宪法 监督制度奠定了基础。全国人大常委会拥有制定和修改除应 当由全国人大制定的法律以外的其他法律的权力；在全国人 民代表大会闭会期间，在不同全国人大制定的法律的基本原 则相抵触的情况下，全国人大常委会可以对其进行部分补充 和修改。所有的法律都由全国人大来制定确实没有必要。为，全国人大每年开会只有一次，而且，会期有限。把基本 法律等以外的法律交由全国人大常委会来制定，可以减轻全 国人大的负担。再说，随着国家经济、社会的发展，需要由 全国人大常委会制定的法律也非常多。全国人大常委会获得 了在全国人大闭会期间审查和批准国民经济和社会发展计 划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案的

10、职权 在经济和社会发展过程中，因为较大的自然灾害等不可避免 地要对国民经济和社会发展计划、国家预算做出部分调整， 赋予全国人大常委会这项职权，使之能够更好地监督国民经 济和社会发展计划、国家预算的执行。更为重要的是，在国 家政治生活正常化的环境中，全国人大常委会能够行使宪法 赋予的职权，制定了大量的法律，其中包括了全国人大常委 会自身建设的法律，如1987年的全国人民代表大会常务 委员会议事规则和1 993年的全国人大常委会组成人员 守则。同时，全国人大常委会加强了对国务院、最高人民 法院、最高人民检察院工作的监督，对个别失职的政府官员 行使了罢免权等。地方人民代表大会的建设也经历了设立常委会

11、、加强常 委会职权和地位的过程。1954年宪法没有规定县级以上各级 人民代表大会设立常设机关。在政治实践中是由地方各级人 民委员会即地方政府行使地方人民代表大会常设机关的职 权。这种“议行合一”的地方政府体制很快暴露出弊端：缺 乏对地方行政机关、审判机关进行监督的专门机构。1955年 中共中央提出过地方各级人大设立常委会的意见5。1957 年5月，全国人大常委会党组在向中央的关于改进各级国家 权力机关工作的报告中提出县以上各级人民代表大会可以 考虑一律设立常委会，常委会建立后，原由同级人民委员会 行使的一部分职权划归常委会。并提出常委会的职权可以考 虑规定为：保证法律、法令、上级人大和上级人大

12、常委会和 本级人大决议的遵守和执行；在职权范围内通过和发布决议 主持本级人大代表的选举；召集本级人大会议；监督本级人 民委员会和人民法院的工作；改变或者撤销同级人民委员会 和下一级人民委员会的不适当的决议和命令；改变或者撤销 下一级人大和常务委员会的决议；在本级人大闭会期间，决 定本级人民委员会组成人员的个别任免；任免本级人民法院 副院长、庭长、副庭长和审判委员会委员。1965年，中共中 央和全国人大常委会又一次提出县以上各级人民代表大会 设立常务委员会的问题6。但是，由于各种原因，这些意见、 建议都没能付诸实施。直到“文革”结束后，经过几次酝酿， 1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过

13、了关于修正中 华人民共和国宪法若干规定的决议、地方各级人民代表大会 和地方各级人民政府组织法，正式确立县级以上人民代表大 会设立常委会制度。人大常委会作为国家权力机关的常设机关的独特地位 决定了我国人民代表大会制度建设的一个重要方面是确保人大常委会全面而又有效地行使宪法和组织法规定的各项 职权。改革开放以来，尽管人大常委会在行使立法权、监督 权、重大事项决定权和人事权等方面取得了巨大成绩，但是， 离完全落实宪法规定的人大常委会的地位还有一定的差距。 我们认为，这是与人大常委会自身的建设存在一定的问题有 关系。宪法规定，人大常委会组成人员不得担任国家行政机 关、审判机关和检察机关的职务。然而，有

14、一些人大常委会 组成人员却因为兼任社会职务未把主要精力放在做好人大 常委会工作上；人大常委会全年开会的时间加在一起实在是 太短；人大常委会自身的组织结构还不太完善。在人民代表大会制度的建设问题上，有学者建议，减少 人大代表名额，减少第一线领导干部和先进模范人员的代表 70虽然确实存在着根据人民大会堂来确定全国人大代表 的问题，但是，人们已经习惯了几千名全国人大代表汇聚一 堂议事，要想大幅度减少全国人大代表的名额恐怕一时间人 们在心理上难于接受。故此，与其减少人大代表名额，不如 增加人大常委会人数。这样说，是基于如下考虑：第一，人 民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强人民代表大会 自身建设的

15、任何一项措施都必须以人们的承受力为前提。50 年来，有关部门反复宣传，各行各业的先进模范当选人大代 表、几千名全国人大代表聚集在一起议事是人民代表大会制 度优越性的表现等早已被人们当成铁定的事实加以接受，习 以为常。既然是人们的习惯，为什么一定要去打破、取消这 种习惯呢？从尊重业已形成的传统、保持政治稳定、推进人 民代表大会制度建设出发，在维持目前全国人大和县级以上 地方各级人大名额不变的条件下增加人大常委会的人数应 该是可行的选择。增加人大常委会的人数须考虑到两方面的 问题。一是人大常委会议事的效率。人数太多，议事的效率 必然降低。二是人大常委会的代表性。人大常委会作为人大 的常设机关，其组

16、成人员从人大代表中产生，必须有相当的 数目才能显示其代表性。当然，在人大常委会中，组成人员 原来所从事的职业也应考虑，这也决定了人大常委会的人数 不能过少。第二，人大每年集会一次，会期较短。就全国人 大而言，会期为15到20天。县级以上地方各级人大的会期 有长有短，但最长也不会超过全国人大的会期。显然，如此 短的会期是不可能指望人大能够发挥好监督政府、法院、检 察院的作用。大量的立法、对“一府两院”经常性的监督等 工作实际上是由人大常委会来承担的。而现在人大常委会的 规模较小，功能未充分发挥出来，一个明显的事实是宪法等 赋予人大常委会的一些职权并没有得到有效地行使。同改革 开放以前相比，全国人

17、大常委会、有地方立法权的各级人大 常委会在立法方面的工作确实大大加强，制定了大量的法律、 地方性法规。全国人大常委会和地方各级人大常委会在监督“一府两院”的工作方面取得了巨大的成绩，但仍有需要改 进的地方。至于宪法赋予全国人大常委会保障宪法实施之权 全国人大常委会几乎从未行使过。加强和完善人民代表大会 制度，必须充分发挥人大常委会的功能，使人大常委会有效 和完整地行使宪法赋予的职权。而这要求增加人大常委会的 人数。从世界主要国家的情况看，立法机关的成员多在40 0 一700人之间。美国众议院为435人，参议院为100人，合 计为535人。英国下议院议员1984年大选时为6 50名。法 国国民议

18、会议员的人数从原来的491名增加到1986年的597 名。联邦德国在两德统一之前联邦议院为2 48人。意大利众 议院有630人。可见，立法机关成员要维持一定的数目上才 能履行其职权，发挥其功能。从保障全国人大常委会有效而 完整地行使职权出发，全国人大常委会委员应从目前的175 人增加到3人左右，即约为出席全国人大会议的代表的十 分之一。地方各级人大常委会可在修改地方人大与政府组织 法后适当扩大现有规模。在增加人大常委会组成人员的同时，应考虑以保障人大 常委会全面而又有效地行使宪法和人大组织法规定的职权 为目标，切实推进人大常委会组成人员的专职化进程。宪法 第六十五条和一百零三条虽然明确规定人大

19、常委会组成人 员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，但 这是不够的。因为人大常委会作为国家权力机关的常设机 关，其任务是在人大闭会期间代表人民决定全国或者地方的 事务、对“一府两院”的工作进行经常性监督。这是一项神 圣的政治使命，人大常委会组成人员应不辱使命，行使好职 权。在实际政治生活中，有一些人大常委会组成人员还担任 着政党的领导职务或者社会职务，尽管他们努力履行人大常 委会组成人员的职责，然而，他们毕竟不可能全身心地投入 到人大常委会的活动之中。“结果，相当一部分的委员并没有 成为严格意义上的常委会委员。这些委员要么仍在党内担任 要职，要么在原工作单位正常上班” 8。显然，人

20、大常委会 组成人员的专职化进程还有待完成。从巩固中国共产党的执 政地位、提高中国共产党的执政能力来看，必须解决人大常 委会组成人员真正专职化问题。执政是一种中国共产党推举 自己的代表，这些代表按照法定的途径进入国家机关、依据 宪法和相关法律规定贯彻执政党治国主张的活动。这种活动 是以国家代表的名义进行的，对所有公民都是有约束力的， 是最高层次的政治。按照巩固执政基础、提高执政能力的要 求，中国共产党就必须选拔年轻的优秀分子合法地进入各级 人大，成为人大常委会组成人员，通过在人大常委会中的活 动，学会如何反映人民的要求和意愿、怎样监督“一府两院” 行使职权，保障人民的利益，从而积累起丰富的政治经

21、验。 这必将耗费人大常委会组成人员主要的精力。如果人大常委 会组成人员兼任其他职务，势必影响履行人大常委会组成人员的职责，甚至把做人大常委会的工作当成次要的任务来完 成，其结果必然影响到人大常委会行使职权的效果。由此看 来，人大常委会组成人员不宜担任政党或者社会组织的领导 职务。加强和完善人民代表大会制度的另一项措施是延长人 大常委会会期。众所周知，开会是人大常委会行使其职权、 履行其职责的主要形式。只有开好会议，人大常委会才能发 挥其作用。人大常委会现行会议制度的一个问题是会期太短， 不少议题不能进行深入讨论。全国人大常委会每次会议的时 间一般为一周左右，加上全国人民代表大会开会的时间，全

22、年总计不过2个月。与世界各国立法机关的会期比较起来， 中国全国人及大常委会的会期实在是太短。韩国国会的会期 由国会决定，最长迖11个月；日本国会会期为150天；新 加坡国会为120天；印度国会一年中开会的时间不少于12 0 天；法国国民议会一年集会两次，会期总计170天，美国国 会的会期为9个半月；加拿大国会则是全年开会。中国地方各级人大常委会每次开会持续45天。如此短的会期使人大常委会很难真正发挥监督“一府两院”工作的作用，就 是立法工作，也因会期过短难以对法律草案进行深入、细致 的审议，一些法律往往未及实施就发现其中存在着问题。因 此，要加强人大常委会自身的建设，保证人大常委会有效行使宪法

23、和法律赋予的职权，必须对人大常委会的会议制度进 行改革。考虑到中国是一个大国，正处于社会转型期，需要 提升立法机关的地位等因素，全国人大常委会除了全国人大 开会时停止活动之外应实行常年开会的制度。除法定节假日 外，根据中国人的习惯，可在夏季和冬季安排两次休会时间， 但全国人大常委会开会的时间总计不得少于7个月。地方各 级人大常委会不象全国人大常委会那样，有那么多的事务需 要处理，可以考虑省、自治区、直辖市人大常委会会期为80 一1天，省级以下各级地方人大常委会会期为6080天。延长人大常委会的会期，相应地减少了人大常委会开会 的次数。我们提出该设想是基于这样的考虑，宪法规定了各 级人大常委会在

24、本行政区内有立法权、重大事项的决定权、 人事权和监督权，延长会期就是要保证人大常委会能够全面 而有效地行使这四个方面的职权。如果人大常委会的会期延 长了，人大常委会可以广泛采用召集听证会等形式，听取各 方面的意见和建议，就能够提高立法质量和就重大事项做出 决定的科学性，同时也使得人大常委会行使人事权、监督权 在时间上有充分保证。四在人大常委会组成人员增加并且会期延长之后，提高会 议的质量至关重要。就全国人大常委会而论，需要充分发挥 分组会议的作用。根据全国人大常委会议事规则的规定， 全国人大常委会会议分为全体会议、分组会议和联组会议。 联组会议自七届全国人大以后不再召开，只开全体会议9。 全体

25、会议主要是听取提交常委会审议的各种议案的说明，听 取向常委会所作的各项工作报告、汇报等，对法律案、人事 任免案等进行表决等。从全体会议的内容看，全体会议不对 提交全国人大常委会的议案、议题进行审议、讨论，基本上 是程序性的工作。在全国人大常委会组成人员增加的情况下 由全体会议对某一议题进行深入细致的讨论更是不可能。此，充分发挥分组会议的作用对提高全国人大常委会会议的 质量具有特别重要的意义。分组会议是将与会的全国人大常 委会组成人员分成若干个小组，对提交常委会审议的议案、 对国务院及各部委、最高人民法院和最高人民检察院向常委 会所作的工作报告、汇报进行充分的审议，讨论人事任免事 项等。分组会议

26、的每个小组的成员相对固定，便于工作。实 际上，全国人大常委会会议对所列事项真正能够进行深入细 致讨论的是分组会议。问题在于，现行的分组会议的分组是否有利于保障全国 人大常委会行使宪法规定的职权呢？恐怕未必。要不然，为 什么还有人提出设立宪法法院或者在全国人大常委会之下 设立宪法监督委员会呢？宪法规定，全国人大常委会有解释 宪法，监督宪法实施之权。如果全国人大常委会很好地行使 了这一项职权，也就不会有人再提设立宪法法院、宪法监督委员会之类的建议了。中国能否在全国人大之外设立宪法法 院或宪法委员会之类的机构，这是可以讨论的。但是，有一 点必须说明，根据现行宪法的规定，全国人大是最高国家权 力机关，

27、它及它的常设机关一一全国人大常委会制定的法律 是否违宪，其它任何机关是不能进行审查的。其它国家机关 的行为是否违宪，亦由全国人大及其常委会来审查。事实上， 由全国人大及其常委会行使监督宪法实施之权使得中国的 宪法监督体制类似于英国的宪法监督体制，不可能由一个别 的机构宣布某部法律或其中的某一条款违宪，只能采取全国 人大及其常委会修改自己制定的法律，改变或者撤销其他国 家机关制定的同宪法、法律相抵触的法规、决定和命令等形 式。在制定1982年宪法的时候就有学者提议在全国人大常 委会之下设立宪法委员会或宪法监督委员会。近年来，在全 国人大及其常委会立法工作空前加强的情况下，监督宪法和 法律实施不力

28、的软肋凸现出来，几乎每次修改宪法时都有学 者呼吁在全国人大常委会之下设立宪法委员会。这一见解注 意到了宪法有关全国人大常委会行使监督宪法实施之权的 规定并且全国人大常委会未有效行使这一职权的现实，力 在大框架不变的前提下通过设立宪法委员会解决监督宪法 实施不力的问题。然而，中国监督宪法实施不力的关键在于 现实中的政治权威与宪定的政治制度的权威没有完全统一， 在执政党的政治权威与宪法确定的国家权威未真正统一以前，即使在全国人大常委会之下设立宪法委员会，亦未必能 解决监督宪法实施不力问题。因此，全国人大常委会全面而 有效地行使宪定职权的前提是执政党从执政的高度解决执 政党的政治权威与国家权威的真正统一问题，即执政党将其 主要活动转入宪法规定的政治制度中，以增强宪定的政治制 度的权威为中心任务，巩固和扩大执政党执政的基础。只有 实现了执政党政治权威与宪法确定的国家权威真正统一，全 国人大常委会才有可能很好地发挥监督宪法实施的作用。为了保证人大常委会有效行使宪法规定的职权，我们建 议对人大常委会的内部结构进行调整，充分发挥分组会议的 作用。根据宪法和有关法律关于设立专门委员会的各级人大， 在闭会期间，各专门委员会受同级人大常委会的领导的规定， 人大常委会在召开分组会议时以专门委员会为基础，专门委 员会的