中外遗址保护立法的迥异论文

1、中外遗址保护立法的迥异论文摘要：作为遗址留存丰富的国家，我国的遗址保护立法 却比较落后。文章就国外遗址保护立法中关于划定遗址保护 区域、设置保护机构、建设控制地带范围、遗址保护与周边 发展的关系等方面规定的比较，提出我国有必要在立法理念 等方面加以借鉴，以完善我国立法。关键词：遗址；遗址区；周边环境；协调 大遗址是人类文化遗产的重要组成部分，大遗址的保护 越来越受到包括中国在内的世界各国的重视。目前世界范围 内，对大遗址的保护已经由原来只对遗址本体的保护，扩展 到了对遗址本体和遗址周边区域的综合保护；从对遗址的消 极保护， 改变为通过遗址展示、 利用等方式实施的积极保护； 立法保护的层次不断提

2、高。但我国国内遗址保护却存在保护 水平低下，立法不完备，观念落后等问题。一、大遗址与大遗址区的界定 基于遗址保护理念的转变，各国趋向于将遗址与包含遗 址在内的遗址区域区别看待，并试图整体保护发展。所谓遗 址是指人类活动的遗迹，属于考古学概念。按照国际古遗 址理事会章程的规定， “遗址 ”一词应包括一切地貌的风景 和地区，人工制品或自然与人工的合制品，包括在考古、历 史、美学、人类学或人种学方面具有价值的历史公园与园林。遗址实际上是从历史、审美、人种学或人类学角度看，具有 突出的普遍价值的人类工程或自然与人联合工程以及考古 地址等地方，该地方具有特殊价值，是人类与自然的共同产 物，是人类文化传承

3、的一种方式，具有不可再生性和不可移 动性。所谓大遗址，是指那些占地面积较大，具有较高历史 价值的文物遗址。大遗址的概念内涵应具备规模性、人类文 明或地区文化现象的代表和重要历史时期或重大历史事件 的标志等三个基本特点。大遗址的界定仅仅指遗址本体，而 不包含遗址周边区域在内。遗址区是一个新名词，目前尚未有明确概念或界定。遗 址区名称首次正式出现是在 2007 年 11 月西安市关于唐大明 宫国家遗址公园的规划方案中。该规划方案将大明宫遗址区 分为三个层次：以即将建设的大明宫国家遗址公园为核心 区，属于遗址本体部分；以周边改造区域为第二层次，包括 建设控制地带在内；以北二环以外集中安置区为最外层，

4、属 于建设开发区域。也就是说西安市关于大明宫遗址区的规划 实际上不仅包含了传统意义上的遗址本体，还包括了遗址建 设控制地带和一定范围的周边发展环境，这突破了我国以往 对遗址保护的基本思路，将其扩展到周边区域和城市环境构 建中，也给我国立法提出了新的挑战。从我国现有的立法文 件中，很难找到直接将遗址周边区域纳入到遗址保护规划的 的范例，目前也只有极少数地方立法在一定程度上略有提 及，如杭州市人大常委会杭州市良渚遗址保护管理条例 规定，将良渚遗址保护总体规划应当纳入杭州市城市总体规 划；对良渚遗址环境风貌应当进行整体保护等。比较而言， 国外立法中关于保护区划定、 保护机构设置、 建设控制地带的范围

5、及遗址区保护和发展问题、周边环境与 遗址本体风貌相适应等方面都有国内立法可借鉴之处。二、关于大遗址区保护发展的国内外立法比较 通过划定大遗址区实施遗址保护，很多国家都逐步走上 了遗址保护与周边区域保护发展同步的道路。通过划定遗址区域的方式保护遗址本体 保护考古遗产的欧洲公约 第二条规定： “为保证对埋 藏有考古物的堆积层和遗址的保护，每一缔约国承允采取可 能的措施： 1.划定并保护具有考古意义的遗址和地域”。关于保护景观和遗址的风貌与特性的建议规定：保护不应只 限于自然景观与遗址，而应扩展到那些全部或部分由人工形 成的景观与遗址。因此，应制定特别规定确保对那些通常受 威胁最大、特别是因建筑施工

6、和土地买卖而受到威胁的某些 城市中的景观和遗址进行保护。 考古遗产保护与管理宪章 第二条规定： 土地利用必须加以控制并合理开发，以便 把对考古遗产的破坏减小到最低限度。考古遗产的保护政策 应该构成有关土地利用、开发和计划以及文化环境和教育政 策的整体组成部分。 考古保护区的划定亦构成此种政策的一部分。马耳他开发规划法规定了各种类型的保护区，其中 可以包括被登录的历史建筑和遗迹。设立保护区的原则是保 护和改善城市空间及单体遗迹、 建筑、遗址或景观风貌特色。埃及文物保护法明确规定，凡属国家所有及本法实 施前作出的决定、 命令，或根据主管文化事务的部长的建议， 经总理批准视为文物古迹区域的土地，根据

7、本法均属文物古 迹区。该地区内的任何一块土地，如经文物局核实，其内没 有文物古迹或被划在经批准的文物古迹整修线区外，根据主 管文化事务的部长的建议，经总理批准，可划为非文物古迹 区或非文物公益区。可见，上述立法均认为，可以通过划定遗址保护区域的 方式来对遗址本体进行保护，同时在该区域内围绕遗址本体 保护开展一系列开发或发展措施，将其作为遗址保护发展的 组成部分。 2005 年 10 月关于历史建筑、古遗址和历史地 区周边环境的保护西安宣言 ，更是肯定性的提到， “周边环 境”被认为是体现真实性的一部分并需要通过建立缓冲区加 以保护，这为国际古迹遗址理事会、联合国教科文组织以及 其他合作伙伴进行

8、国际和跨学科合作提供了机会，同时也为 确定遗址保护区域提供了理论基础和法律条件。保护发展机构的设置在保护机构的设置方面，目前国外立法主要有三类形式，即国家机关、国家成立的专门委员会及NGO 。其中，国家机关作为遗址等文化遗产保护机构的情况比较常见；其次 就是成立专门的委员会，这种机构可能隶属于一个或多个国 家部门，具有相应的管理权限；单独由非政府组织成立的保 护机构在国外实践中尚不存在，目前只有国际古迹遗址理事 会通过的考古遗址保护与管理宪章中提及，政府可在某 些情况下，将遗址保护和管理工作委托给当地人民或非政府 组织。首先，以国家机关作为文化遗产保护部门的立法例包括 但不限于：日本文化财产保

9、护法明确，文部大臣有权决定文化 遗产的保护和使用，遗址等考古遗产直接归属于文化厅长官 直接管理。埃及文物保护法明确，埃及文物局系负责管 理各博物馆、文物仓库、古遗址和历史文物地区的一切与文 物考古有关的事务的专门机构。 1975 年颁布的 建筑文化遗 产保护法规定，希腊的文化部负责文化遗产的保护，公共 工程部负责大型工程、城市规划与建设。其次，成立专门的委员会对文化遗产进行保护的立法例有：智利 1970 年 1月 27日第 17288 号法律规定，国家纪念 物是指地产、废墟、建筑物及其他具有历史、艺术特征的物 品 。国家应妥善保管这些物品。这些纪念物的保护和保养应根据本法的规定通过国家纪念物委

10、员会进行西班牙历史遗产法规定，历史遗产委员会应促进有关西 班牙历史遗产的具体计划和信息的交流和交换。国家历史遗 产委员会由省长任命的各自治区的代表组成，国家有关行政 当局的首长亦是该委员会的成员，同时亦是该委员会的主 席。主要负责历史遗产的保护工作。实际上，由单一的政府部门对遗址文物进行管理，可以 避免政出多门、相互扯皮，但对于需要由其他部门配合的工 作，却比较难以协调。采用专门委员会管理，委员会内部可 能由多个部门派人组成，在一定程度上解决了部门之间的协 调配合，但相互扯皮的现象却不可避免。民间机构或非政府 组织在遗产保护方面具有天生缺陷，权威性不够，因而不宜 作为持久性的保护机构。另外，就

11、保护机构发展区域经济文 化事业的功能而言，各国立法及国际公约虽都有不同程度的 提及，但均未将其作为保护机构的核心职能。目前我国由文 物行政主管部门主要负责遗址文物保护工作。建设控制地带划定范围及遗址区保护和发展相协调问 题1、建设控制地带的范围所谓建设控制地带，就是为保护文物安全和环境风貌， 在文物保护单位和历史文化保护区的周围，划定的必须进行 建设控制的一般保护区。随着文物保护理念的更新，世界范 围内通过政府规划手段划定一定区域实施建设控制，保护发 展遗址等周边环境与遗址本体保护相适应已成为各国的不 二选择。考古遗产保护与管理宪章第二条明确规定，采用遗 址整体保护政策，划定一定范围作为考古保

12、护区，在考古区 内，各国政府应当保证区域内的环境风貌与遗址本体相适 应，而不得毁坏、损坏和改变。埃及规定，在遗址和文物古迹区内颁发进行建筑的许可 证，禁止在该区域取土、沙等行为。对与该地区比邻的非居 住区内 3 公里或由文物局划定的距离范围内的区域前款适 用，以保护这些文物地区的环境。1992 年马耳他开发规划法也规定， 不允许任何会对这些 遗迹或遗址的自然环境产生负面影响的开发。在其周围设有 至少 100 米的外围缓冲区，该区不允许任何开发项目，该地 区属于最优先保护区域。除此之外的区域内从事建设应取得 当局的许可。我国文物保护法规定， 根据保护文物的实际需要， 经省、 自治区、直辖市人民政

13、府批准，可以在文物保护单位的周围 划出一定的建设控制地带，并予以公布。在文物保护单位的 建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历 史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相 应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。可见，划定建设控制地带一般是基于保护遗址周边环境 风貌的需要，但从各国立法来看：第一，建设控制地带的划 定一般都列入政府规划中，满足规划权限要求；第二，建设 控制地带的划定并没有固定统一的标准，具体应根据遗址保 护的实际需要来确定；第三，建设控制地带的划定并不意味 着在该区域内不得从事任何建设，而是应经过政府相关部门 或法定机构的许可且该建设不破坏遗址周

14、边环境风貌。这一 点，我国北京市人民政府于 1987 年颁布的北京市文物保 护单位保护范围及建设控制地带管理规定第五条和第六条 中均有较为明确的规定，只不过该规定并未涉及建设控制地 带以外保护发展的问题。2、遗址区保护和发展问题 遗址区的保护和发展主要是对遗址本体的保护和对遗 址本体及除本体之外的遗址区内其他区域的利用乃至发展 问题。但这种保护与发展利用在一定程度上存在冲突和矛 盾。遗址本体属于应受法律保护的文物范畴，虽然各国文物 保护立法一般都对遗址文物的保护做出明确规定，但随着保 护观念的逐步发展，如何更好在保护基础上合理利用遗址文 物，各国立法均做了一定程度探索。目前，不外乎就是通过 展

15、览展示、收集相关信息资料、进行考古研究等活动，进行 有限的利用。 例如，我国文物保护法规定可以通过举办展览、 科学研究等活动发挥文物的作用；还有关于保护景观和遗 址的风貌与特性的建议中规定，各国可以通过建立和维护 自然保护区与国家公园的方式对遗址采取保护措施，这为遗 址保护提供了一种新的思路。至于遗址区内除遗址本体及建设控制地带以外的其他 区域的发展问题，各国立法规定不一。澳大利亚 ICOMOS 文化遗产宪章规定，在澳大利亚亚瑟港遗址保护过程中就 明确亚瑟港的保护和开发项目是一个区域性开发项目，内容 包括对塔斯曼半岛历史资源的保护和开发。除对亚瑟港遗址 本体进行保护之外，该保护和开发项目还涉及

16、到其他一些重 要工程， 包括一定范围内的建设。 在进行遗址展示的过程中， 还要在历史、地理及其他的社会环境和背景下认识遗址。在 其他国家立法乃至国际公约中，对遗址区保护与发展作出原 则性规定的较为普遍。虽然我国文物保护法规定了保护单位在保护范围和建 设控制地带内进行工程施工等活动的法律规范，但对于如何 发展遗址区内其他区域，我国文物保护法并未提及。可见，对于在遗址区内对遗址本体进行保护与对区域本 身进行发展这一问题，各国很少采用消极保护文物的态度而 忽视区域发展，基本的共识是在以保护为核心的理念下，适 当进行利用乃至发展，以促进遗址文物更好地发挥其经济社 会文化功能。但各国对于应当在多大的范围

17、或程度上发展遗 址区，发展的程序和实际手段等方面存在不同认识。周边环境与遗址本体风貌相适应问题 从目前来看，周边环境与遗址本体风貌相适应问题是国 外立法的必备内容，如埃及规定，经文物局同意，有关方面 可获得许可，在居住区内的与古迹区毗邻的地方进行建筑。 但应当符合规定的条件，保证建筑物的高度，照顾该区域的 基本特色和特征。 保护历史城镇与城区宪章规定，当需 要修建新建筑物或对现有建筑物改建时，应该尊重现有的空 间布局，特别是在规模和地段大小方面。与周围环境和谐的 现代因素的引入不应受到打击，因为，这些特征能为这一地 区增添光彩。还有关于保护景观和遗址的风貌与特性的建 议规定，在保护景观和遗址的

18、风貌与特征时，也应考虑到 因某些工作和现代生活的某些活动而引起的噪音所造成的 危害。虽然我国文物保护法也规定， “在文物保护单位的建设控 制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风 貌 不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进 行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污 染文物保护单位及其环境的设施， 应当限期治理。 ”但这些规 定的局限性主要表现在环境风貌一致性的范围比较狭窄，仅 限于文物保护单位及其建设控制地带内而不包括整个的周 边环境风貌。另外，对于遗址等文物保护经费的来源，从各国立法乃 至国际公约的规定来看，一般通过政府拨款、鼓励捐赠、提 供低息无息贷款及接受国

19、际援助等方式获得。当然我国法律 对此也有规定， 文物保护法就规定通过国家财政拨款、 文物保护单位事业性收入和通过捐赠等方式设立文物保护 社会基金等方式来筹集保护经费。 2005 年国家财政部、 文物 局共同颁布的大遗址保护专项经费管理办法 ，则更为具 体的规定了政府财政专项经费的使用管理，但该规定对专项 经费的使用范围仅限于中央政府主导的大遗址保护示范工 程，中央政府引导的大遗址保护工程及大遗址保护管理体系 建设三个方面。三、对我国大明宫遗址保护发展的启示 针对国内大遗址保护的实践，通过对比各国立法乃至国 际公约的规定，就大明宫遗址保护实际情况，可在以下几个 方面加以借鉴和学习。更新保护观念，

20、实施整体保护发展战略，即对遗址本体 保护与对遗址本体以外周边区域的保护发展相一致。具体来 说，就是通过划定一定的遗址保护区域或者设立一定的遗址 保护特区，在该区域内按照文物保护法的规定实施遗址本体 保护的同时，通过合理利用遗址文物资源及保护并发展遗址 周边区域的方式，使遗址和遗址周边环境乃至历史区域在社 会变迁、经济发展及旧城改造中，达到协调一致，减小城市 化进程对文化遗产真实性、整体性和多样性的破坏，从而更好的保护遗址资源。在上述理念的指引下，在大明宫遗址区域内，可以建立 遗址公园，也可以设立单独的具有管理职能的遗址保护特 区，组成相应的保护、管理机构，赋予该机构单独的管理职 权，执行相应职

21、能。与此同时，处理好以下几个问题：1、通过规划手段确定大明宫遗址的建设控制地带范围， 建设控制地带实施开发建设、保护发展的具体措施范围及程 度；正确处理遗址区的保护和发展问题，即管理机构的职能 方面要将保护与发展并重，以保护为核心，将发展作为保护 遗址文物的积极手段，采用合理的利用、开发等措施达到发 展中更好保护的目的。2、正确处理遗址保护发展与旧城改造、城镇居民房屋 拆迁安置的关系，遗址文物保护工程是一项系统工程，但保 护不是最终目的，保护是为更好的发展和满足人民群众生活 所采取的措施。对于大明宫遗址区保护发展工程而言，遗址 区被拆迁人的福祉是遗址保护工程是否完满的重要衡量标 准。3、正确处

22、理遗址本体风貌与周边环境相一致相协调的 关系，即就是在遗址本体保护方面贯彻相关国际公约原址 性、原真性保护的基本原则，同时在周边区域的发展保护过 程中要注意新发展区域应当在绿化、色彩及建筑物风格、高 度、距离等方面与遗址本体的风貌相协调，减少强烈反差的建筑或环境风格对遗址区内整体风貌的破坏。公务员之家另外，基于遗址本体的文化价值，在遗址区内特别是周 边区域大力发展与遗址保护、唐文化复兴乃至整个现代文化 相关的文化产业群体，最大化遗址的秦地文化价值，为人文 西安的目标打造新的文化坐标。遗址区保护发展的费用来 源，在我国现有规定的基础上，可是尝试吸纳民间资本进入 遗址文物保护，可以与国际社会、国际组织建立更为密切的 联系，吸收国外资金和技术为大明宫遗址保护做出贡献。在更新保护观念，实施整体保护发展战略的指导下，制 定并完善遗址保护立法。目前我国国内的遗址保护立法主要 体现在两个层面上，一是国家层面以文物保护法为基础的相 关法律法规；二是地方层面上专门的遗址保护立法。总体来 看，上述立法都体现出一种消极保护遗址文物的立法理念， 没有将遗址本体的保护与周边区域