公共租赁住房退出机制法律问题探究

1、    公共租赁住房退出机制法律问题探究    刘纯根公共租赁住房是由政府以出租的方式提供给城镇中低收入群体的一种新型保障性住房，2010年6月20日，住建部、发改委、财政部等七部委联合发布了关于加快发展公共租赁住房的指导意见（以下称指导意见），随后又发布了公共租赁住房管理办法（以下称管理办法），为解决城镇“夹心层”群体的住房困难提供了一条有效途径。2014年，廉租房和公共租赁住房并轨后我国的住房保障体系已基本建成，但由于我国公共租赁住房建设仍处于初级阶段，有关公租房退出机制的相关法律法规并不完善，使得房屋腾退不能顺畅实施，“退出难”问题尤为明显。基于此

2、，本文就公共租赁住房退出机制的法律问题进行粗浅探讨。一、公共租赁住房退出机制存在的法律缺陷1.立法体系不健全任何社会保障制度要发挥其为广大民众服务的作用，都必须依靠严格的立法作为支撑。住房保障制度属于社会保障制度体系，作为其重要组成之一的公共租赁住房制度的规定应当体现在法律中，但当前我国并未出台专门的有关住房保障方面的法律法规。指导意见管理办法关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知和关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见等文件，都对公共租赁住房退出的主体、条件、程序、管理及责任方面都有所涉及，然而这些大多是政策的宏观指导，在具体实践指导方面只有一部管理办法。北京、上海、重庆等大城市根据

3、自己的发展水平制定了公共租赁住房方面的具体法规规章，由于缺乏上位法的指导而显得过于杂乱。至于公租房退出方面的规定，很多城市仍处在探索阶段。且无论是指导意见管理办法等部委规章还是各地方的具体规定，都缺乏稳定性和强制性，加之法律责任不明确，使得在公共租赁住房退出制度的执行当中的随意性很大。2.具体退出标准不完善管理办法中规定了公共租赁住房合同到期的正常退出和包括拖欠租金退出、主体不适格退出和违反规定退出的强制退出两大情形，从表面上来看，这两大情形已经覆盖了全部，但具体分析起来每种情形具体设置的退出标准却并不完善。一是对合同期限的设定存在不合理性。管理办法中规定，合同期满需要继续租住的承租者，应当在

4、期满之前3个月内提交申请，若未按规定提交的在租赁期满后应当腾退，同时还概括性地规定了最长合同期限一般不超过5年。各个地方结合管理办法对合同期限也都有具体规定，大多将最低年限定为2-3年。笔者认为此设定存在一定的合理性，各个地区的发展是有差异的，有的一线城市也将合同的最低期限设为3年，这样的合同审查期限相对来说过长，使得部分承租者在经济情况已有所好转后仍居住在公共租赁住房内，与公共租赁住房的建设宗旨相违背。二是对拖欠租金的规定缺乏详细规定。管理办法规定，租金拖欠的最长期限为累计 6 个月，若承租者未能在该期限内交纳租金则应退出其租住的公共租赁住房。笔者认为，拖欠租金具有一定的主观恶意性，应与正常

5、的退出分离开来，而且管理办法中并未规定对已拖欠的租金怎样补交和是否需要缴纳滞纳金。三是退出标准整体表现僵化。管理办法中关于退出条件，在承租期内仅有对家庭住房状况审查的规定，那些经济条件明显转好的家庭只有在申请续租时才被审查，这就造成了一些问题，即部分经济条件转好者在租赁期内不会按规定退出而是租住数年，既影响了公租房的高效流转，也侵害了部分符合保障条件的轮候人的基本居住权。3.退出的相关制度不配套一是现有的公共租赁住房退出的监管体制不健全。既缺乏专门的管理机构，且数据统计方式落后，虽然个别省市设立了专门的保障房管理机构，但受人员编制、财政等的影响，管理机构往往没有专门针对退出环节成立相应的机构，

6、在工作中更多是对公租房进行笼统管理，难以发挥实质的监管作用。此外，在日常管理中一般采用的都是承租人主动申报，工作方式较为被动，加之我国缺乏全面有效的住房征信信息化统计体系，居民住房、购房的相关数据分散，政府部门之间共享信息困难，使得数据统计严重滞后，难以满足退出管理的需要。二是缺乏配套的奖惩机制。我国对于公租房的退出并没有设置明确的奖惩制度，虽然大多数城市在实施细则中对惩罚措施有一定规定，但力度薄弱。以拖欠租金为例，管理办法中仅规定拖欠租赁者应退出公租房，并没有惩罚规定。即使一些地方性规范中有所规定，也基本以补交租金或缴纳一定的违约金为主，惩罚性质较弱，难以起到威慑作用。此外，目前我国公共租赁

7、住房退出制度中激励政策是空白的，只有上海等少数城市稍微有鼓励措施，由于缺乏上位法和相关法律法规，很难起到约束承租者主动退出的实质性作用。三是缺乏退出后保障制度。管理办法中对于三种承租人资格不符的情形人性化地设置了合理的搬迁期限，但设置并不完善，缺乏具体的操作规范，加之各地方并未都规定搬迁期，使得搬迁期制度的运行不规范，难以真正发挥其保障效果。此外，退出后的过渡期也没有相关设定，因此这种没有过渡的体制是有明显缺陷的，容易导致按时腾退房屋者也可能面临经济压力，应加大完善力度。二、完善公共租赁住房退出机制的法律建议1.坚持立法先行，健全住房保障法律体系公共租赁住房的实施要有严格的法律法规作为其执行的

8、保证，因此，要完善公共租赁住房退出的立法问题，必须坚持立法先行，建立起一套保障性住房法律体系，从国家的基本法到部门规章、地方性法规都应当对公共租赁住房的退出进行明确规定，以法律的层面来规定违法行为及法律责任，从而保证住房保障制度可以在法律规范的制约下稳定运行。具体到公共租赁住房的退出机制，应明确规定申请人员的范围、申请条件、退出条件、程序和相应人员的法律责任等，充分发挥法律的强制力和执行力。尤其是对于公共租赁住房的法律责任，要以严格的法律来详细规定各种可能发生的违法行为，对不同的违法行为作出区分，针对各种违法行为的主观恶性程度轻重制定不同的处罚力度，以保证公租房在实施过程中有法可依。 2.完善

9、具体退出标准一是优化合同期限标准。租赁期满退出是公共租赁住房退出的一种正常情形，因各地方的经济发展水平不一致，在设定合同的最高年限时要结合地区自身的发展水平和居民居住情况，发达地区的经济发展较快，公民收入或住房情形变化也会较快，这些地区的合同期限可适当缩短，反之经济欠发达地区的合同年限可适当加长。二是补充对拖欠租金的详细规定。应当在管理办法中对于拖欠租金进行详细补充，除按租金标准补交租金外还应按照拖欠天数缴纳滞纳金，同时应当规定一旦拖欠次数达到3次，即便累计未到6个月也应强制退出。三是动态调整退出标准。我国经济正处于不断向前发展时期，公民整体生活水平也不断提高，因此，笔者认为，公租房退出相关标

10、准的制定必须要根据社会经济发展水平动态调整并且实现动态管理，和市场联动，掌握市场规律，合理且适时地调整退出标准。3.完善公共租赁住房退出制度一是完善相关的监管体制。公租房制度从建设到分配再到管理和退出涉及到很多领域的工作，要确保此工程有条不紊地进行，除应有专门的保障管理机构对其相关事务进行具体负责外，还应建立动态监管制度，包括完善公租房管理档案，建立统一的公租房信息管理平台、建立资格年审制度、加大巡查力度等，通过动态监管，使得公租房从建设、分配到后续的退出等阶段都能实现有效管理。二是制定奖惩结合的配套措施。如对于违反公共租赁住房退出规定的人员给予严厉的惩罚措施，给予中低收入家庭买房提供优惠的税收政策、降低首付比例等，以鼓励承租者主动退出促进公租房的高效流转。三是建立公共租赁住房退出后的保障体系。现行的退出机制缺少用户退出后的住房保障，可能导致中低收入群体的生活水平下降，降低了承租者主动退出的积极性。对此，笔者认为可制定公共租赁住房用户退出后的货币补贴政策。同时，管理办法中对退出过程中暂时不能搬离的承租者设置了搬迁期，但缺少腾退后过渡期的相关规定性。笔者认为，有必要补充设置，用来保障承租者退出公共租赁住房以后