排污权交易法律制度的思考

1、排污权交易法律制度的思考王丽娟 周远涼z容摘要：随着科技的发展和人类生活质量的提髙，环境同题却每况愈 下，对此各国都提出了循环经济或可持续发展战略，其中很重要的就是排污 权交易。我国从1994年开始便在进行排污权交易的试点工作。本文试从排 污权的性质、国外的排污权交易制度、我国的排污权交易实践情况入手，提 出了一些完善排污权交易的建议。关键词：排污权总量控制初始分配to ponder on the legal system of emissions tradingwang li juanzhou tian_yuanabstract: with the development of techno

2、logy and improving the quality of human life, environmental problems are getting worse, which countries have made ? a circular economy or sustainable development strategy t which is very important is emissions trading. in china, since 1994, emissions trading will be conducting a pilot project. this

3、paper from the nature of emission rights, foreign emissions trading system, china冬 practice of emissions trading to start, made a number of sound emissions trading proposals.key words: emission rights total control initial distribution现代社会，随着人类科学技术的发展以及对环境的利用和依赖越来越 大，环境问题已经成为越来越重要的问题。环境问题主要是指环境由于受 到

4、自然原因或者人类生产生活的影响而产生的不利于人类发展的变化，继 而产生自然灾害的现象,其中环境污染问题是对环境影响最大也最难消除作若：王丽姐（1987 -）女，汉族内蒙古赤峰人贵州民族学院2010级法律硕士研究生邮 编 $50025作者:周天源（1985）男，汉族，贵州岑巩人，贵州民族学院2010级法律硕土研究生，邮编: 550025 218 的问题，从而成为各国环境研究和立法的主要对象。因此，研究排污权交易 的法律制度会弥补环境资源法律的供给不足和倚重行政强制机制的缺陷， 促进环境法调整机制多元化，从而更好的保护环境。一、排污权交易概述（一）排污权交易的定义排污权又称排放权，是排放污染物的权

5、利°、它是指排放者在环境保护 监督管理部门分配的额度内，并在读探该权利的行使不损害其他公众环境 权益总前强下，依医拿有的向环境排放污染物的权利。排污权的概念首先 是由美国经济学家戴尔斯于1968年提出的，其内涵是政府作为社会的代表 及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利向股票一样出卖给出价最 高的竞买者。污染者可以从政府手中购买这种权利，也可以向拥有污染权 的污染者购买，污染者相互之间可以出售或者转让污染权。而由此产生的排污权交易是指政府或者环境保护监督管理部门向企业 或厂商发放排污许可证,企业或厂商则根据排污许可证的规定和要求向特 定地点排放特定数量的污染物。排污许可证及其所代

6、表的排污权是可以买 卖的，厂商可以根据自己的需要，在市场上买进或卖岀排污权。在此基础 上，本文认为可以将排污权交易制度定义为:依照某一区域内对环境标准和 环境质fit的要求，在一定的时期内，确定污染物的排放总fit,并在此基础上 通过颁发排污许可证的方式分配排污指标，并允许将排污指标在市场上交 易,它作为控制污染的一种方式，和总宦控制制度、排污许可制度等相配 套，是一种科学性的环境保护新方法，体现了可持续发展的要求。通过排污 权交易，有助于形成污染水平低、生产效率高的合理经济格局，同时也避免 了在征收排污费过程中存在的问题，最终促使环境质慑随经济增长而不断 改善。（二）排污权的法律性质在当今社

7、会，各种新型权利不断衍生，而法律制度往往跟不上衍生的速 度。如具有无体物展性的环境资源使得传统物权无法对其调整并完善。为 了有效保护环境以及合理利用自然资源，一种相对独立性新型权利体系便 应运而生。准物权制度就是为寻求对传统物权制度的超越而建构起的能够 涵盖这种新型权利关系的权利制度。“准物权不是属性相同的单一权利的 严法善:环境经济学祗论，复旦大学出版社2003年版，第196页 李舉萍:环境法的新发展，人民法院出版社2006年版，第114-115页219 称谓,而是一组性质有别的权利的总称。按照通说，它由矿业权、水权、渔业 权和狩猎权等组成。”由此可见，准物权是一种特殊的物权，而环境物权便

8、是准物权的一种。环境要素物权化解释论为此观点提供了理论主持，即在 保持传统物权权利制度体系和以经济价值作为核心的客律选择税理的前提 下，通过将环境要素生态价值经济化的方式，将兼具经济价堇与生态价值的 各环境要素纳入物权客体的范畴，从而实现环境妾索的物权化。环境物枚的特点在于环境容斎虽然具有无体化性质，但是可以通过一 定的手段赋予其价值，实现其“有体化”，从而形成民法意义上的物权。另 外，有体的自然资源为无体的环境提供了物权上必要的载体,离开了这一实 物形态，环境物权无法独立存在。排污权作为生态价值衍生的权利,其物权 属性依赖于传统民法理论社会化的发展。（三）排污权交易的特征排污权交易是一种以市

9、场为依托的经济政策和经济刺激手段。它充分 发挥了市场资源的配置作用。其特征主要体现为：第一，排污权交易是一种平等主体之间的民事法律行为。排污权交易 中的主要民事法律行为是买卖排污权的行为，这就决定了排污权交易的法 律性质是一种民事法律行为，排污权交易应遵循民事交易行为的基本准则, 即平等、自愿、有偿原则。第二,排污权交易是一种环境经济手段。联合国经济组织与发展自治 理事会于1991年1月提岀的关于在环境政策中使用经济手段的建议中 建议成员国更加广泛、坚定地采用经济手段，以作为其他政策手段的补充或 替代。该建议提出了四类经济手段:第一是收费和收税;第二是可交易的许 可证;第三是押金制度;第四是财

10、政补贴。由此可以看岀排污权交易是其中 一种经济手段，并且是一种环境经济手段。第三，排污权交易有利于调动排污企业的积极性，以实现污染物总量的 减少。排污权交易是一种可操作的具体政策,并不直接体现在要实现的环 境目标上，而是体现为实现目标的途径和手段。排污权交易可以借助总量 控制造就的政策实施条件,弥补和纠正总量控制本身因为“命令”而带来的 效率低的问题，充分发挥灵活的经济刺激功能。 崔建远: < 准物权研究，法律岀版社2003年版，第20页 王佳:我国排污权交易法律制度研究，吉林大学,2010年 王岩:论排污权交易制度在中国的本土化，北方工业大学,2010年 220 第四，在规定排污总量上

11、，排污权交易有别于我国现行的排污收费制 度。排污收费制度是先确定一个收费价格，企业排多少污染物就交多少钱， 也就是说排污总量是由市场情况确定的，政府或环保部门对排污最仍没有 达到最有效的控制。而排污权交易则不同。它首先确定徘污总童后再让市 场确定价格，市场确定价格的过程也就是资源伐化配置的过理。二、我国排污权交易的現状以及与奨国排芒技交易制度的比较（一）航囲对于樁污叔.交易的立法现状我囲且前没有拄法律上没有明确规定排污权以及排污权交易，只是在 全国各个试点进行了一些排污权交易。宪法只规定了一些原则性问题, 环境保护法在10条、18条、27条、28条规定了原则性规定以及排污许可 证等一些配套制度

12、。大气污染防治法和水污染防治法规定了污染排放 总量的问题。目前只有一些地方性法规和地方政府规章明确规定了排污权 以及排污权交易，如：1987年，作为试点的上海闵行区在治理黄浦江水源保 护区的过程中，就排污权的确认、排污交易程序和排污交易费的使用管理问 题开展了研究，并制定了相应的管理办法；2002年9月30日，江苏正式公布 了江苏省二氧化硫排污权交易管理暂行办法，该办法规定了二氧化硫排 污权交易的主管部门和交易程序、排污许可证的颁发、排污权的初始分配 等，是一套比较完整的排污权交易的地方性法规。根据兎庆市环保局印发 的关于切实加强主要污染物排放权交易工作的通知）,2010年12月i日 起，重庆

13、市全面实行排污权交易，排污权交易管理工作将作为环保系统年度 考核的重要内容;山东莱芜市也于近日颁布了关于实施排污权有偿使用 和交易的意见（试行），规定2011年6月底前，逐步扩大交易范围，增加交 易标的，建成比较完善的初始排污权分配和排污权交易管理信息系统，基本 形成管理规范、交易顺畅的排污权交易市场,并启动排污权抵押贷款工作。 由此看出，我国的排污权交易的规定仅限于分散的地方政府规章的层 面，并且由于各个地方的差异，进行排污权交易的具体规定和程序手续也不 尽相同。在法律上并没有使排污权、排污交易制度、排污交易市场等得到确 认。而在美国，排污权交易已经被立法所明确规定。上个世纪70年代，美国空

14、气清洁法及其修正案规定了将排污权交易 吴凌:排污权交易的法律规制.兰州大学,2008年 江梁:賈庆:全面实现排污权交易，水工业市场,2010年第12期，第59页 王景:莱芜将施行排污权有偿使用和交易，水工业市场.2010年第10期，第3页221 用于大气污染和水污染的管理，并规定了四种政策:补偿政策、气泡政策、净 得政策和存储政策,这四项政策都与“排污削减信用”有关。在1986年美国 环保局颁布了排污权交易政策报告书，并发表了“排污权交易政笫总结报 告”，全面阐述了了排污权交易的原则，并幣上述四项政笫合并为统一的排 污权交易政策，允许各州建立各自的“推污交易系统”。19cg年的清洁空 气法修正

15、案在总结经验豪基础工更为详细坯規定了排污权的初始分配、交 易的对象、贰排的设施，容许的排启量、许可的交易、排出污染物的监督、制裁措施等，建立了一套细化而完整的可操作系统。所以我国要进行排污权 交易的立法应当借鉴美国的先进经验。（二）我国对于排污权交易的实践情况1、我国目前的环境污染控制手段。我国目前的环境污染控制手段主要包括总量控制政策、排污申报和排污许可证制度、排污收费制度等。现行水污染防治法、大气污染防治法规定了总量控制的政策，主要 是指为了达到环境质址标准，将某一控制区域或环境单元作为一个完整的 系统，对该系统内的污染物总量实施控制，但其暴露出来的缺点也很多, 如:该政策要按照环境单元（

16、行政区划）执行，对于跨区域的环境问题会解决 不到位;该政策在实行中会过度依赖政府的行政干预，对企业缺乏激励机 制，难以调动企业的环保积极性；由于环境质量的目标不清楚，总量控制政 策缺乏切实可行的实施措施。中华人民共和国环境保护法第27条规定排放污染物的企事业单 位，必须依照国务院环保部门的规定申报登记”。即所有企事业单位在利用 自然资源、向规定的控制区域或环境单元排放污染物之前，都必须事先向政 府环保部门申请办理相关手续，经有关部门登记许可后，才可以从事利用环 境资源的行为。1987年,我国开始推行以总址控制为基础的排污许可证的 试点工作，到1989年全国有六十多个城市试点成功，并由此推广至全

17、国，而 且水污染防治法、大气污染防治法、森林法等多部法律都规定了排 污许可证制度。排污收费制度是经济政策中的主要手段。1979年环境保护法（试 行）首先以法律形式确立了排污收费制度。排污收费制度是指向环境排放 污染物或超过规定的标准排放污染物的排污者，应当根据污染物排放的种 类和数量，依照国家法律和有关规定向有关行政部门交纳费用的制度。排 王佳:我国排污权交易法律制度研究人吉林大学,2010年 222 -污收费制度体现了环境法中的“污染者负担”原则，作为一种环境管理政策, 排污收费主要体现了一种调控功能:通过对企业征收排污费,使得企业为了 减少成本而控制污染物的排放或者提高环保设施的标准，从而

18、达到控制污 染物排放量的目的。但其运行中的缺点也有很多，如排污费的径收标准不 科学，费用远远低于企业采取环保措施的成本，玫便很多企业宁愿交纳排污 费也不愿治理污染。2、我国目前徘污权交易的实践情况。我国排污权交易最早开始于1994 年，当时进厅排放大气污染物许可证试点的16个城市有6个城市被选中，进 行大气徘污权交易的试点工作。2001年国家环境保护总局与美国环保基金 会会签署了“研究如何利用市场经济手段帮助地方政府和企业实现国务院 制定的污染物排放总量控制目标"的合作协议备忘录，帮助我国政府解决二 氧化硫污染物的排放问题，并在江苏南通市和辽宁本溪市开展了排污权交 易的试点工作。20

19、02年，山东、山西、天津、江苏、河南、柳州、上海七省市作 为二氧化硫排放总址控制及排污权交易试点城市，这是迄今为止我国启动 的瑕大规模的排污权交易示范工作。2002年，江苏省环保厅与省经贸厅联 合制定公布了江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法，这是 国内岀台的第一部排污权交易办法。2010年,重庆市环保局印发了关于切 实加强主要污染物排放权交易工作的通知，山东莱芜市也于颁布了关于 实施排污权有偿使用和交易的意见（试行），这些都为排污权交易的进行提 供了切实可行的操作程序和管理规范。在试点工作如火如荼的进行中我们可以看出我国的排污权交易有以下 一些待点:首先，交易价格大多由政府定价，没有

20、充分发挥市场的调控作用; 其次，排污权的分配不合理不公平,不能有效地优化资源配置；最后,政府介 入过多，使得政府与市场的角色划分不很明确。按照美国二氧化硫排污权 交易体系的启示，一套完整而典型的交易模式应包括以下三个环节:权属分 配、权利交易和交易监幣。权属分配应由政府和市场共同作用完成,权利交 易则必须以市场调整为基础，交易监督则主要由政府和相关部门来完成。在美国，排污权交易主要有四种政策：补偿政策、气泡政策、净得政策和 存储政策。补偿政策是指在环境质斌不达标地区，在满足环境影响评价标 准的前提下，一个企业所增加的污染物排放量必须小于等于其他企业所减 熊志宏:“二氧化硫排放交易”匕省市试点，

21、中国环境报,2002年6月3日第8版 邓海峰:排污权:一种基于私法语境下的解读，北京大学出版社2008年版，第201页223 少的污染物排放量。气泡政策（或称泡泡政策），是指将一个企业的内部的 不同厂区或者排放同一污染物的企业看做一个“气泡”，允许“气泡”内部某 个排污单位利用“排污削减信用”来增加排放駅,而其余的排污单位则要相 应的减少排放量，以此来减少或保持整体排放世的平衡“净後蚊策是指企 业内部的排污量并无显著增加且排污增加世来超岀排污限廉対，则其新增 加的污染源可以免于审杳乂务，但排污增加址超过了法律规定的排污限度 时，就要履行审连攵.务。及政策工厂内部任何地方的“排污削减信用”都可

22、以用来抵消其他地方的排污增加量，灵活简便，易于施行。存储政策（或称 排污银行政策），是指污染源企业可以将“排污削减信用”以信用证的形式进 行确认并存储在银行，留作在补偿政策、气泡政策和净得政策中自己使用或 留作以后在排污权交易中与第三人交易使用。该政策从法律上确认了排污 权的准物权的性质,使排污权交易市场更加灵活和开放，使排污权交易制度 日趋合理和完善。三、完善我国排污权交易制度的构怨（一）我国建立排污权交易制度的必要性和可行性分析1、必要性分析。首先，排污权交易是市场经济的必然要求。我国已经 建立社会主义市场经济，市场上各类企业层出不穷，毎个企业的排污量和预 算成本不尽相同，低成本的企业可以

23、通过改进环保措施和减少排放境来获 得更多的排污扯余额，而高成本的企业则可以通过购买其他企业的排污議 来滅少总体成本，以获得经济效益的提高。其次，现有的环境保护制度不利 于可持续发展。我国传统的环境保护措施包括行政处罚、刑事措施、民事诉 讼等，这些措施具有一个相同点滞后性，往往是已经造成了不可逆转的 环境污染事故时才要运用到这些措施对企业进行惩罚。这种“先污染后治 理”的措施不具有事前控制性,不利于环境的可持续发展。2、可行性分析。首先,我国已有实行排污权交易的相关法律制度基础， 如总量控制制度、排污权申报制度、排污许可证制度以及排污收费制度等, 这些为排污权交易制度的实行提供了法律基础和前提条

24、件。其次,各个试 点的排污权交易实践为全国范围内实行排污权交易提供了实践经验。例如 江苏省、重庆市、山东莱芜等地环保部门颁布的规章和办法的实行情况可以 为进行全国性的排污权交易立法提供蓝本，各试点的实践情况，如初始分 配、交易程序、相关手续、交易监督等先进制度可以为建立排污权交易制度 提供实践基础。最后，排污许可证和排污权相结合才更有利于控制污染物 排放量。我国传统意义上的排污许可证仅仅是以行政权力为基础的公权凭224证,并不具有私权功能。而如果将排污许可证和排污权相结合，使得排污许 可证具有确认排污权的功能，使其具有公权凭证与私权凭证的双重属性，不 仅有利于方便交易，提高效率，而且更有利于排

25、污控制。(二)完鼻排污权交易的具体构想1、加强立法构建，使排污权交易制度法制比。美国实施排污权交易的 成功经验表明，要建立规范化的扯污权交易市场；必须有完备的法律制度来 加以保障本文建议应当在(中华人民其和国环境保护法中明确规定排污 权以以排污权交易制度的基本原则、具体制度、相关程序等。具体来说包括 如下方面：(1) 基本原则。基本原则包括总锻控制原则和平等、自愿、有偿原则。 总量控制原则是指在一定时期内和一定区域内对于某一污染物的排放总量 进行控制,不使其超过既定环境标准的环境监管制度。总量控制比浓度控 制更为合理也更具有人性化，这要求我们要在对污染物排放总量的科学的 监测数据和评估数据的基

26、础上，合理的确定排放总址的标准和范围。排污 权是一种椎物权，排污权交易的主体是平等的民事主体，排污权交易要通过 市场来优化资源配置，所以要坚持平等自愿有偿的原则。(2) 初始分配的方式。排污权的初始分配是企业在排污交易市场上取 得的初始权益，不仅对企业本身的财政负担有很大影响，而且关系到排污权 交易市场的建立。理论界关于初始分配的方式主要有三种意见:有偿分配、 无偿分配以及拍卖方式。有偿分配的方式要求政府对于排污权的价格进行 合理的定位，技术性要求很高，价格过高会造成企业的负担过重，打消其积 极性，价格过低会使既有的总億控制目标不易实现;拍卖方式有利于节约政 府成本，简便易行，但会使得企业成本昂贵，最终也不利于排污权交易市场 的建立。因此，无偿分配是最优的办法,企业可以有更多的资金投入到环保 设施的建立和污染物的排放控制上，有利于调动企业积极性。我国一些试 点城市也采用了无偿分配的实践方式,取得了良好的效果。(3) 具体程序。应当建立一个排污权交易系统，每个企业在初始分配时 得到