行政执法责任制的实践与深化的思路

1、行政执法责任制的实践与深化的思路党的十五大、十六大和国务院全面推进依法行政实施纲要 对在各级行政机关建立和推行行政执法责任制提出了要求。为了 推行行政执法责任制，国务院办公厅又于今年七月份印发了 “关 于推行行政执法责任制的若干意见”，从依法界定执法职责、建 立健全行政执法评议考核机制、认真落实行政执法责任制等方面 作出了具体规定，这对推动建立“权责明确、行为规范、监督有 效、保障有力”的行政执法体制和“结构合理、配置科学、程序 严密、奖惩分明、制约有效”的权力运行机制，具有重要意义。 我市自1997年开始，在全市行政机关中普遍推行了行政执法责 任制，在实践中不断完善和深化，对我市依法行政工作

2、起到了积 极地推进作用。一、我市推行行政执法责任制的基本实践（一）认识不断提高，领导不断增强，落实不断深化。1997年2月份，我市在试点成功的基础上，专门下发了杭 州市行政执法责任制实施方案，对在全市推行行政执法责任制 进行了部署，并在全市上下实施行政执法责任制“一把手”工程。 各级政府专门成立了 “杭州市行政执法责任制评议考核领导小 组”，负责行政执法责任制推行工作的组织实施。1997年5月份, 在全市行政执法责任制动员大会上,46个行政执法部门一把手同 市长签订了责任状。同时本着“条块结合、上下联动、整体推进” 的工作思路，各部门在自己的业务系统内部、各个区、县（市） 同其各部门之间，一级

3、抓一级，从纵横两个方向，逐个签订责任 状，做到层层落实，建立了一个多层次、多方位、强大的行政执 法责任制运行网络。1997年9月，我市要求各级政府和行政机关 把学习、领会十五大精神同实施行政执法责任制紧密结合起来, 从依法治国、依法行政的高度认识行政执法责任制的重要性和迫 切性。党的十六大召开后，正值我市第一轮行政执法责任制期满, 2003年9月，我市在认真学习和贯彻十六大关于社会主义法制建 设精神的基础上，召开全市依法行政工作会议，市长与重新确定 的46个行政执法责任制责任单位签订行政执法责任书，对第 一轮行政执法责任制进行了完善，使其更加符合我市依法行政工 作形势行政执法工作实际的要求。2

4、004年，行政许可法和全 面推进依法行政实施纲要的实施，我市各级政府和行政机关开 展了大规模的宣传和学习活动，按照行政许可法的要求清理 许可主体、许可事项，按照全面推进依法行政实施纲要依法 界定执法责任、规范执法程序、明确责任追究。我市在抓行政执 法责任制落实的同时，每年坚持对行政执法责任制责任单位评议 考核，及时总结和通报行政执法责任制工作情况，使行政执法责 任制和评议考核制的落实始终成为依法行政有力的“抓手”，并 在落实进程中不断深化。（二）确认执法主体，梳理执法依据，建设配套制度。为了分清权限、责任，1998年市政府结合市机构改革，对 全市219个执法单位、处罚主体进行逐个登记、确认，以

5、确保主 体的合法、有效。2003年9月，市政府对全市140个行政处罚实 施主体进行审查确认并以予公布。行政许可法实施前，市 政府又对全市63个行政许可实施主体进行审查确认并以予公 布，确保了行政主体的合法性。另一方面，行政执法责任制的 实施，定岗定人，对行政执法人员的整体素质提出了更高、更 严的要求，1996年起，组织了全市36000余名行政执法人员进行 了培训，实行持证上岗。梳理行政执法依据是落实行政执法责任制的一项基础性工 作，我市要求各行政执法部门把本部门所执行的法律、法规和规 章进行全面整理，并汇集成册上报市政府备案。同时，加快立法 步伐，加强规范性文件的“立、改、废”工作。1997年

6、以来围绕 我市社会发展、经济建设、城市管理等重点，我市出台地方性法 规和规章共200件。另外根据行政处罚法、加入wto和行政 许可法的要求，市政府废止了 46件与法律、法规相抵触的规章, 修改了 50余件市政府规章。为了加大对规范性文件的监督，2003 年10月，我市对市级行政机关制发规范性文件实行了前置法律审查，未经市政府法律审查通过并在规定媒体公布的规范性文件不 得印发施行，有效地扼制了违法规范性文件的出台。我市在推行行政执法责任制过程中边探索、边总结经验，通 过前后十几年努力，构建起了比较完善的行政执法责任制配套制 度体系。1998年1月，市政府颁布实施了杭州市行政执法责任 制暂行办法，

7、把实行行政执法责任制纳入规范化、法制化轨道。 1998年8月，市政府又颁布了杭州市行政执法错案责任追究办 法，与我市先后颁布实施的杭州市规范性文件备案规定、 杭州市行政执法监督检查暂行规定、杭州市行政处罚听证 程序实施规定、杭州市重大处罚决定备案审查规定、杭 州市政府规章制定办法、杭州市实施行政许可工作制度和 杭州市政府信息公开规定等，形成了行政执法责任制的制度 体系。各行政执法部门内部也狠抓建章立制，加强自我监督，不 断规范执法行为，确保执法的合法、及时、公正、有效。（三）严格评议考核，及时修订标准，注重四个结合。自1997年以来，每年坚持在全市范内开展行政执法评议考核工作。评议考核采取检查

8、为主、汇报为辅、召开座谈会、素 质测试、统一标准、量化打分的方式进行。几年来，通过严格开 展行政执法责任制的评议考核，行政执法行为逐步规范，违法行 政行为明显减少。同时，我市在工作中坚持单位自查与集中评议 考核相结合，建立了日常行政执法监督检查制度，及时发现和纠 正行政执法活动中发生的违法行为，并按其违法事实和处理结果 纳入年度评议考核。评议考核结束后，及时将年度评议考核情况 反馈给受检单位，适时组织检查整改落实情况。及时修订评议考核标准,是确保行政执法责任制工作落实能 够与时俱进的基础。这几年，我市按照国务院、省政府对依法行 政工作的要求，结合加入wto组织和新的法律法规的实施的实际, 针对

9、我市经济和社会发展的具体特点，及时修订行政执法责任制 评议考核的标准，坚持做到每年的评议考核都能紧跟依法行政的 形势的需要，都能跟上我市中心工作实际的需要，有效推动了行 政执法责任单位行政执法水平逐年提高。由于，及时修订评议考 核标准，行政执法责任制逐年都被赋予新的要求、新的内容和新 办法，使行政执法责任制更具有发展性、针对性和实践性，其作 为依法行政主要“抓手”的作用越来越“凸现”出来。注重“四个结合”是我市探索出来使行政执法责任制具有强 大生命力的实践经验。一是把行政执法责任制同执法检查相结 合。把落实责任制的情况作为执法检查的一项重要内容，进行综 合评分考评，推动了行政执法责任制的有效落

10、实。二是把行政执 法责任制同行政机关行风建设相结合。通过行政执法责任制的建 立，行政机关和行政执法人员不断增强依法行政的责任感，提高 了依法办事的自觉性。三是把行政执法责任制同政务公开相结合 起来。行政机关积极地把行政执法责任制的各项具体内容落实到 政务公开内容中，建立起投诉电话，自觉加强自我约束监督和接 受群众、舆论的监督。四是把行政执法责任制同政府目标管理考 核相结合。市政府目标考核把行政执法责任制作为一项目标纳入 考核，有效的促进了行政执法水平的提高。三、当前实施行政执法责任制中存在的主要问题行政执法责任制推行以来，我市虽然在理论研究和具体实践 方面做出了积极努力，取得了一定成效。但是还

11、存在着一些重要 因素阻碍了这一制度的深化和发展。（一）立法和体制的问题是当前不可逾越的两大障碍。第一，立法障碍。立法是执法的前提。当前立法中存在的某 些责任不清、相互冲突的问题，或者立法不完善、法律依据不健 全的问题，给执法带来了一定的混乱。其一，立法冲突转化为执 法冲突。由于立法主体不同，中央、地方、部门之间利益存在分 割，部门垄断主义和地方保护主义等因素导致了立法冲突，法规 之间扯皮、打架现象比较严重，引起执法责任不清，执法有失公 正。同时，立法中的部门利益倾向导致法规对主管部门的权力规 定较多，对自己的责任、义务体现很少，为对执法者执法责任的 确定留下了 “隐患”。其二，规范行政行为及其

12、程序的法律尚不 完善，许多重要的执法行为缺乏法律的调整，制约了行政执法责 任制的实施，影响了执法责任制的效力。我国行政处罚法和行政 许可法的颁布实施，解决了行政处罚和行政许可行为的主体、职 责范围和程序。但其他一些重要的行政行为实施的行政程序法也 还没有制定，这就使得在确定行政行为是否越权、是否滥用自由 裁量权、是否违反法定程序等问题上缺乏统一的、有法律效力的 标准，实践中出现标准不一、各行其事现象，增加了实行行政执 法责任制的难度。第二，体制障碍。当前，我国仍处于转型时期，行政管理体 制、行政执法体制也处于过渡和改革阶段。虽然经过上几轮的机 构改革，基本明确了各行政执法部门之间的职责，但是仍

13、有一些 部门之间的职责尚未完全理顺，执法主体多元化，职责、权限重 叠交叉的现象在具体执法中仍然存在，如在城市建设管理、文化 市场、集贸市场、食品卫生、社会医疗机构等管理领域中存在。尤其是在城市建设管理和某些违法行为的查处中比较突出，如对城市户外广告和假冒伪劣商品，公安、工商、城管、城管理执法、 技术监督等部门都有权进行管理和查处，往往就出现执法打架现 象。城市管理开展相对集中行政处罚权后，行政许可权与行政处 罚权相对分离，行政许可的监督管理与行政许可违法的查处，部 门之间的责、权界定和监督管理与违法行为的处罚的衔接存在着 厘不清的问题。（二）执法权力与执法责任不统一，责任追究不到位。权力与责任

14、是一柄双刃剑，因此，实行行政执法责任制必须 强调权责的一致性。我市各部门虽然大都建立了错案追究制度， 市政府也出台了行政执法错案责任追究办法，但是，几年来，行 政执法责任追究工作并没有得到严格的实施，在推行行政执法责 任制工作中，明显存在着淡化责任追究的倾向。往往是过错纠了, 但在处理责任人问题上却迟迟没有结果。一些部门的领导怕丑护 短，担心严格追错会影响本部门的声誉和执法人员的积极性，不 愿认真追究责任，甚至掩盖执法违法问题，往往是大事化小，小 事化了。（三）评议考核缺乏科学性、可操作性和经常性。几年来，我市虽然开展了行政执法责任制评议考核，每年修 订考核标准，并将行政执法责任制的评议考核结

15、果纳入市政府目 标考核。但是，在行政执法责任制评议考核的内容、标准和方式 方法等还存在着一些不足之处。一是考核内容缺乏科学性，对执 法任务较重的部门（如公安局、城管执法局、工商局）和执法任 务较轻的部门的考核标准缺乏科学性，造成干工作越多，毛病越 多，得分较少的不公平现象。二是考核内容缺乏可操作性，对行 政执法中的行政行为的评判缺乏可操作性，造成评议考核时不能 完全对号入座。三是考核评议缺乏广泛性，没有上级机关和行政 相对人直接参与，还不能准确地反映执法人员的执法水平，考核 结果很难做到真实和全面。（四）法制机构建设不适应推行行政执法责任制牵头的要 求。几年来，各县（市）、区政府和多数市级行政

16、执法部门虽然 成立了法制机构，并配备人员开展法制工作。但是，由于没有统 一的机构设置和编制的规定，在机构数和编制数紧缺的情况下， 基层法制机构建设不规范，领导重视的地方情况就好一些，领导 不重视的地方情况不容乐观。按照国务院文件对牵头单位的要 求，切实担负起在推行行政执法责任制方面的统筹协调的责任， 法制机构实有人员与之要求很不适应。有的县级政府仅有法制工 作人员不到三人，少数执法职能较多、执法任务较重的部门没有 设立法制机构，无专职人员负责法制工作。多数行政机关的领导 对法制机构的作用认识不足，在经费、车辆等配备上未给予充分 保障。以上情况势必会影响法制工作的正常开展和行政执法责任 制工作的

17、有效推进。三、深化行政执法责任制工作的思路推行行政执法责任制是依法行政的要求。贯彻落实国务院 办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见，在做好依法界定 执法职责的基础上，应该经过各级共同努力在以下几方面有所突 破：（一）努力解决立法和体制上的障碍。完善立法程序，提高立法质量，完善执法依据。努力克服立 法中的部门垄断主义、地方保护主义，消除引起执法责任不清、 扯皮打架的“隐患”。通过立法明确行政执法责任主体，核心是 解决“谁有权执法，谁承担责任”的问题。对一些法律规范空白 领域，有权机关应当加强立法力度。法律规范的进一步完善，解 决了 “有法可依”的问题，对行政执法责任制的落实必然起到良 好的促进

18、作用。在法律规范无明文规定的前提下，行政机关内部 应当建立一些有效的规范措施，使本部门的执法行为有规范可 依。同时，在现行法律规范的体系下，行政机关要全面理清与本 部门行政执法活动有关的法律、法规、规章及其他规范性文件， 弄清执法依据，明确职责、权限、做好行政执法责任制的基础工 作。加快行政执法体制改革，建立综合执法机关。依据行政处 罚法的规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人 民政府可以设定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚 权”，把推行执法责任制与行政执法体制改革相结合，依法设立 综合执法机关，实行综合执法，将多支队伍变成一支队伍，理顺 部门之间、上下级政府之间的权、责关系

19、，从体制上解决越权执 法、多头执法和重复执法的问题。（二）坚决落实责任追究制度。过错责任追究就是要通过追究有关人员的责任，增强执法人 员的压力感和约束力，进一步规范执法行为，为此，必须在真抓 实干上下功夫，要花大力气抓好落实。凡是行政执法部门及其执 法人员因违法造成国家利益和人民群众合法权益损害的，一律追 究其行政责任和法律责任。要在认真界定的基础上，明确追究的 运用范围、弄清应追究的对象，必须动真格、下决心，要敢于碰 硬，敢于追究，一究到底。对年终考核不合格和基本合格的单位, 在取消其评先选优资格的同时，并予以通报批评。当然，不能简 单地以被责任追究处理的人数来评价一个单位的工作好坏，而应 看该部门现实中过错多少，纠正多少，群众意见如何。要从积极 的方面去衡量，以调动过错责任追究工作的积极性，对已发现和 查实的过错，该部门不予追究或拒不履行监督部门的追究决定 的，要严肃追究有关领导的责任，绝不能姑息迁就。（三）创新开展行政执法责任制的评议与考核。要认真总结几年来行政执法责任制评议与考核的经验，查找 差距和不足，使这项监督机制有用、好使，真正成为行政机关的 行为准则。要结合当年的工作实际和上级部署，对行政执法责任 制的考核内容及时作出调整和修订，使考核内容更具有可操作 性。深入研究评议工作的方式、方