完善社会保障体系存在的问题及建议

1、内容提要：建立健全社会保障体系是深化改革、稳定社会、 治国安邦的根本大计。西部现行社会保障体系尚不健全，还 没有覆盖农民，与全面建设小康社会的 发展需求不相适应。 完善西部社会保障体系，需要建立城乡居民最低生活保障 线，把完善社保体系与培育资本市场联系起来设计，构建社 会统筹与个人账户的新型关系，塑造合理的利益机制，降低 道德风险，以 边手段保证社保基金的保值增值，坚持整体 设计，也1、城市全面推进社保体系建设，为西部推进城市 化进程奠定基础。关键词：西部；社会保障； 体系建设一、完善西部社会保障体系亟待解决的主要问题。社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法 建立起来的，是国家为了保

2、持 经济发展和社会稳定,对公民 在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情 况下，由政府和社会给予物质帮助，以保障公民基本生活需 要的制度，是国家调整在社会保障中发生的各种权利义务关 系的基本手段，目的在于维持公民基本的生活水平，从而使 劳动力的再生产得以可持续。西部平稳推进改革与发展的前提是要有一个完善的、规 范的社会保障体系，并要为这个体系建立一个面向全局性的、社会性的保障基金。只有这样才能够保证企业真正做到增强活力和市场竞争力，促进社会融合和社会稳定。迄今为 止，西部已基本建立了 ？三条保障线？制度，保证了绝大多 数国有企业下岗职工和离退休职工的基本生活，加强了失业 保险和城镇

3、居民最低生活保障工作，有力地维护了社会稳 定。但是还必须看到，完善西部社会保障体系，实践中仍然 存在着许多亟待解决的现实问题。（一）现行社会保障制度尚不健全，运行与管理尚不规 范，产生许多亟待解决的问题。社会保障资金来源渠道非常单一，资金缺口较大。西部 省市区基本上是？吃饭财政？，支付庞大、沉重的社会保障， 已是力不从心。如，2002年，青海省地方一般预算收入 21亿 元，但2000年，该省财政一般预算支出中，抚恤和社会福利 救济费、行政事业单位离退休经费、社会福利补助就已高达 21亿元，此三项已超过当年全省地方财政收入。5四川省180个县（市区）中，就有国家扶贫开发重点县36个，财政赤字县8

4、7个。2002年，全省低保资金年资金缺口高达11.3亿元，6自己根本无法解决。一些省市区养老保险基金入不 敷出，不仅对部分离退休人员没有能力按时足额发放养老 金，而且还存在一些 历史欠账,面临着巨大的道德风险。如 2002年，新牌全年征缴总收入 32.04亿元，全年养老金总支出34.91亿元，当年收支差为2.87亿元，减去当年收回的补缴金额1.41亿元，实差为1.46亿元。7企业不按规定以全部职工缴费工资基数之和为企业缴 费工资基数。目前许多企业一方面少报、瞒报、漏报缴费工 资基数，尽虽少缴养老保险费。虽然社会保障部门不断加大 清欠力度，但往往是边清边欠，前清后欠，难以杜绝。如1998 年，青

5、海和新牌生产建设兵团养老保险基金收缴率仅为51%比全国平均水平82.69% 8低31.69个白分点。而截止到2001 年底，新牌历年欠缴25513万元，2002年收回补缴欠费14056 万元，年度清欠目标任务也仅完成60%年内完成到55.1%.2002年底新牌累计欠缴养老保险费 17231万元，低于 2001年累计欠费，但历年欠费中有几年前就破产的一些企业 所欠近的4000万元已很难收回。9企业对社保缺乏积极性，工作上不能积极配合。按照规 定，基本养老保险制度应当覆盖城镇所有企业及其职工。然 而，新制度实行以来，尽管社保部门为扩大覆盖面做了许多 工作，但多数非公有制企业仍不愿意参加。国有企业下

6、岗职 工基本生活费？三三制？的筹资办法难以完全落实，有些下 岗职工没有足额领到基本生活费，还有一些下岗职工由于企 业停产基本生活得不到保障，社会群体上访和妨碍公共秩序 等事件时有发生。据调查，80姒上的中小型民营企业不按规定给就业者缴纳养老、医疗和失业保险，致使大部分大中 专毕业生和下岗职工、失业人员不愿到中小型民营企业工 作。且就业转失业的动态性增强，使得已就业人员波动很大，难以安心就业，劳资、社保关系极不稳定。10基本养老保险个人帐户建帐率比较低。如，2002年，此项工作搞得比较好的新牌，基本养老保险个人帐户建账 1098771人，在职职工个人帐户建账率也仅为85.2%. 11因此，必须大

7、力加强和完善现有社会保障体系，为改革和发 展创造社会稳定的条件。（二）社会保障体系建设水平还比较低，与全面建设小 康社会的发展需求不相适应。西部社会保障工作已经面临着 严峻的挑战，急需进行改革。根据当前两种经济体制转换过 程的实际，社会保障制度改革需要一个渐进过程。应当坚持 低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由 ？全部包揽？ 向？国家、单位、个人？三方负担转变；由？企业自保？向 ?社会互济？转变；由？福利包揽？向？基本保障？转变； 由？现收现付？ 向？部分积累？ 转变；由？政策调整？ 向？法 律规范？转变。但目前西部大部分省（市区）都还做不到这 一点。主要是：社会保障覆盖面还不广。如，20

8、02年，青海省参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为 32.2万人、39.2万人、51.11万人，只分别占青海当年末职工总数的 11.05%、13.45%、17.55%. 12同年，新牌参加失业保险、 基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为131.29万人、115.5万人、148.1万人，只分别占当年末职工总数的 54.19%、 47.68%、61.13%. : 13新牌生产建设兵团参加失业保险、 基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为53.88万人、66.95万人、87.57万人 只分别占当年末职工总数的 56.41%、70.10%、91.69%. : 14西部各省市区企业退休

9、人员社会化管理执行的情况都 比较差。到2002年，新牌开展企业退休人员社会化管理的只 有乌鲁木齐和哈密两个城市，其中，乌鲁木齐市企业退休人 员社会化管理56199人，只占企业退休总人数的 49.8%. 15 国有企业执行得还相对好一些，其他所有制企业，特别是民 营和？三资？企业执行得都比较差。多层次的社会保障体系尚未建立起来，国家强制性基本 保障仍然在唱？独角戏？。亟需加快多层次社会保障体系建 设，积极发展补充医疗保险、个人储蓄保性险、私人养老、 医疗保险、职工互助合作等保障，进一步提高西部的社会保 障水平。（三）社会保障体系还没有全面覆盖农民。西部农村最 低生活保障覆盖面还比较小，许多地方根

10、本就没有。据统计， 到2000年底，全国有14个省（区市）已全部建立和实施了农 村最低生活保障制度，其中，西部仅有广西、陕西、宁夏等 3个省区。16目前，西部的主要社会保障措施仅局限于城 市职工，而广大的农村还没有普及正式的养老保险、医疗保 险，更没有失业保险。农村人口的养老主要是依靠家庭和子 女，整个养老、医疗、伤残、生育等方面的风险都由家庭来 承担。农村社会保障仅体现在社会救济和救助上。有人认为 社会保障应先解决城市，然后在经济相当发达时再考虑农 村。我认为这不符合？三个代表？重要思想的精神，不符合 ?十六大？报告和十六届三中全会决定的要求。西部全 面建设小康社会，农村、农民是一个非常重要

11、和庞大的社保 对象，是社保体系应覆盖的关键群体。不解决这个问题，西 部的大开发和小康社会建设都要受到制约。随着经济结构的 调整，经济高速发展，人口必然大规模向城市迁移，西部城 市化进程只会不断加快。而在这个过程中，亟需 ？为农民转 化为市民建立低限度的社会保障体系，铺平农民进城的道 路。？ 17 土地是千白年来农民最重要的生产资料，是农民 赖以生存的物质基础。在没有其它任何社会保障可以替代土 地的前提下，农村劳动力根本不可能没有后顾之忧地走进城 市生活。因此，当务之急是要为西部的农民建立一种可替代 土地的社会保障。如果现在不考虑农村社会保障的问题，随 着城市化的进程加快，新进入城镇的人口养老基

12、金缺口会更大。危害更大的是，这不仅一方面制约了西部经济结构的调 整，另一方面也制约了西部城市化进程的推进速度；更无奈 的是，千方白计进入城市的农民的社会保障终究也是一个绕 不开的问题。东部许多省市已全部建立和实施了农村最低生 活保障制度，这值得西部借鉴。（四）社会保障的地方立法滞后。西部的社会保障法制 化程度较低，尚不能给政府解决社会保障面临的严峻而复杂 的问题提供充分、有效的政策和法律支持。目前，全国人民 代表大会及其常务委员会还没有审议和通过一部专门调整 社会保障关系的基本法律；在国务院已经制定的条例中，也 很少有属于专门规范社会保障制度的法规；有关社会保障的 规定，主要是由相关部委来制定

13、。因此，在目前我国还没有 建立起统一的社会保险法律制度的情况下，西部的地方立法 与东部相比较，明显滞后。社会保险费用的征缴、支付、运 营、统筹管理很不规范；社会救济、社会福利和优抚安谿的 地方立法基本处于空白；社会保障工作在许多方面只能靠政 策和行政手段推行，由于受经济发展水平的制约，政策调控 比较乏力。国家立法滞后，地方立法空缺，本应统一的社会 保障制度被行政分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障 程度差，也直接造成西部劳动力流动性差，制约了西部剩余 劳动力的转移，导致经济发展成本增加，在一定程度上制约 了西部全面建设小康社会进程的推进。地方立法的滞后，也 导致有关社会保障方面发生的争议、纠

14、纷案件，无法进行仲 裁或诉讼，仲裁机构和人民法院也无法依据有关的法律进行 仲裁或判决，相关当事人的合法权益得不到保护。二、完善西部社会保障体系的对策。西部目前的社会保障制度还存在着固态化和未覆盖全 社会的不完善性，严重地阻碍了改革和发展。如果不能够从 根本上消除社会保障制度存在的缺陷，不调动企业和个人的 参保积极性，不推进制度创新，那么，目前的社会保障制度 运作就始终都面临着巨大的道德风险，始终都要面对如何解 决融资不足的问题。要使社保制度摆脱困境，必须对原有的 制度进行创新，通过构建合理的激励机制调动人们参保的积 极性，减少道德风险，同时辅之以法律和税收手段，解决融 资不足的问题。此外，？应

15、当尽快解决养老保险隐性欠债的 问题，做实个人账户，实现个人账户资金积累和资本化运营， 建立社会保障与经济增长的良性循环机制。？ 18坚持以?三个代表？重要思想和党的十六大报告和十六届三中全会决 定精神为指导，坚定不移地？继续加强？两个确保？和城 市?低保？工作，搞好？三条保障线？的衔接。按照？建立 健全同经济发展水平相适应的社会保障体系？19的要求，坚持按国家统一制度规范，充分调动被保障对象的积极 性，进一步完善城镇企业职工基本养老、医疗保险制度，继续扩大社会保障覆盖面。稳步推进国有企业下岗职工基本生 活保障向失业保险并轨。合理确定低保标准和保障对象 补助水平，切实做到应保尽保。？ 20积极将

16、社会保障线向 农村伸延，发展农村社会保障业，形成西部城乡一体化的社 会保障体系。建议西部采取如下具体对策：（一）积极推动国家进一步完善社会保障制度。西部社 会保障水平提高缓慢，与国家社会保障制度建设不到位有着 一定的关系。所以，推进国家进一步完善社会保障制度，对 西部社会保障事业的健康发展是至关重要的。我国社会保障 体系建设正处在经济转轨和人口老龄化的双重压力下，虽然 取得了一定的突破，但显然是不完善的，不能适应全面建设 小康社会和加快西部发展的需要。国家应进一步加快建立覆 盖全社会的多层次社会保障体系，采取有效措施加快社会保 障事业的发展。如，尽快建立行政、事业、企业（包括不同 所有制的企业

17、）全国统一待遇水平的失业、养老、医疗等基 本保障制度。建立农村社会保障制度，稳步推进农村社会保 障，重点是统一全国的农民基本医疗、养老保障标准和运作 模式。建立多层次社会保障体系，鼓励实力雄厚的社会力虽 发展社会保障业务。明确多渠道筹集社会保障基金的具体形 式和工具，调整现行政府财政支出结构， 开辟新的税收来源 积极推进医疗、社会保障、药品生产流通的 ？三项改革？，探索建立新型社会保障与医疗保险相结合的医保模式。尽快建立下岗职工基本生活保障与失业保险并轨运彳了的体制。尽 快制订社会保障法，规范全社会保障事业的发展，为解 决全国社会保障制度具体标准和模式不统一、运作不规范、 转移对接能力差、执行

18、不协同等问题提供法律支持。（二）建立城乡居民最低生活保障线。社会公平是人类 社会发展过程中产生的一种心理状态和客观需要。社会公平 体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过份的贫富 悬殊。西部大开发的根本目标是实现全国人民的共同富裕， 是体现社会公平的战略性措施。在国家实施非均衡发展战略 时期，由于西部只出售原料、一次性能源、半成品、初级产 品，导致东西部之间收入差距拉大，现在，国家实施西部大 开发战略，就必需运用政府力虽对社会经济生活进行适当干 预，通过对西部城乡居民提供最低生活保障，将高收入者的 一部分收入合法地、恰当地转移给低收入者。在一定程度上 缩小社会成员之间的贫富差距，使西部城乡居

19、民的失衡心理 得到慰平，弥补市场经济的缺陷、缓和社会矛盾，以促进社 会公平。（二）把完善社会保障体系与焙育资本市场联系起来设 计。以求同时解决西部大开发战略实施中，面临的 ？缺乏完 善的社会保障体系？和？缺之完善的资本市场？两个？瓶颈?问题。完善社会保障体系，所设计的社会保障制度不仅是一 种社会制度，同时也是一种经济制度。因为社会保障制度可 以被用来进行再分配，还可设计出提高储蓄能力以及相关资 本形成的功能等。西部在设计社会保障制度时，应把社会保 障制度作为一种经济制度来设计。社会保障制度与资本市场 之间是两个不相干的制度，但西部在完善社会保障体系的过 程中，应着力在其间架起桥梁。相对有效的资

20、本市场要能有 效地配谿资源，除去资本市场的管理规则之外，首先是市场 的背后应有足够的有效运营的 现代企业,否则，资本市场不 会稳定和繁荣；同时，应有足够数虽和质H的 金融机构竞争, 否则资本市场也不会完善。通过社会保障制度的运作，可以 提高国民储蓄率、稳定资本市场，使形成的资本最终能够在 促进西部经济发展中起到巨大的作用。西部的经济发展迫切 需要社会保障制度的支持。大虽贫困人口的巨大压力、经济 发展水平低以及资本短缺等等都是西部的基本区情。西部的 未成年负担率虽较高但老年负担率低，若考虑西部实施大开 发后会引起青年人抚养能力提高的因素，则总抚养能力会更 高。所以，西部政府应积极建立个人的基金账

21、户，运用社会 保障体系保持社会的较高储蓄率，并通过完善社会保障体系 来使储蓄转化为资本。而资本市场的稳健则会吸引更多的资 本，支持更多的有效益的企业，实现经济发展与社会保障的 良性互动。最终实现完善社会保障体系与完善西部资本市场 的双赢目标，并达到养老与推动经济发展的双重目标。建立促进资本市场完善的社会保障体系。在旧制度向新制度的转 制过程中，由中央政府负担转制成本，使新制度能建成真正 意义的部分基金积累制度；实行个人账户基金的公司管理制 度并按市场来配谿资本资源；由中央给予相应的金融工具、 鼓励政策和管理制度，把企业退休基金、个人自愿养老储蓄 纳入资本市场。四）建立个人社会保障帐户，推动社会

22、保障 走向社会化和市场化。每个就业人员从一开始就业起，就必 须建立个人社会保障帐户，保障基金从开始就业就由就业者 所在的单位、政府、就业者本人三方面，按各自应承担的比 例和缴款方式将自己应承担的保障金打入就业者社会保障 帐户，任何机构和个人都不得拖欠社会保障基金和动用社会 保障基金。实现？新人新办法？，新就业人员一定要完全按 照上述要求办。？老人老办法？，对已经就业和下岗再就业人 员，政府要按照一定的方式补上个人社会保障帐户。每个人 的社会保障帐户随本人就业单位变动而流动，就业单位都应 按规定将归自己承担的保障基金足额打入就业者个人保障 基金帐户。政府及就业者本人也按规定将应由自己承担的保 障

23、基金打入个人保障基金帐户。企业、政府、就业者缴纳个人保障基金应具有强制性。个人保障帐户中的保障基金使 用，完全按照社会保障基金使用用途安排。即，帐户中的保 障基金只能用于失业、医疗、退休这二大保障活动，保障基 金必须专款专用，不得用于支付个人的其他消费及社会经浇 活动。如果受保障主体要用自己帐户的保障基金投资，应按 有关法律规定进行,风险自负，投资失误后，政府、企业不 负其因投资失误所造成的保障丧失的责任。（五）构建社会统筹与个人账户的新型关系，确立合理 的利益机制。彻底改变目前社会保障制度重集体轻个人利 益、重统筹轻个人账户的传统模式。将社会统筹与个人账户 分开，赋予参保职工以个人账户所有权

24、，不仅要从资金上分 开，而且是要从制度上彻底分成基本社会保障和个人账户两 个不同的制度。个人账户从统筹中分离出来后，不能并入企 业补充社会保障，以避免企业妨碍劳动力的流动，同时，还 应当将企业补充社会保障或企业年金并入个人账户，给职工 的福利和奖励可以存入其个人账户。应当争取国家允许西部 企业将此项费用计入生产成本，从应纳税收入中扣除。改变 社会保障费的筹资模式，降低道德风险。基本社会保障应米 取向所有企业征收社会保障税的形式筹集资金，实行全国统 筹，由中央转移支付一部分补给西部。个人账户保险费中由 企业缴纳的部分，应改为全部并入职工工资中，按月支付， 再由个人缴入自己的社保账户，使之独立于企

25、业之外，目的 是以避免受企业经济周期和道德风险的影响，制约个人社保 费的筹集。实行个人账户资金由民间运营。由社保基金管理 公司来托管和运营个人账户资金，可以有效地避免风险，保 障资金安全增值。如，可托管给股份制的社会保障基金管理公司管理。政府应站在用社保制度促进经济发展的高度,而不能仅站在使社保基金安全和保值增值的角度来对待个人 账户资金的管理问题。要建立社保与经济发展相互促进的新 型关系，以避免资金被政府挤占、挪用和增加政府管理的风 险。（六）重视社会保障基金经营，保证其不断发挥更大的 社会效益。社会保障基金经过长期的积累，会形成庞大的资 产，成为投资融资的一大财源。如果西部省（市区）级政府

26、 能够通过立法规定社会保障基金的投资项I和投资比例，指 导投资的方向，会促使社会保障基金向政府基础设施和重点 项目投资，从而成为政府对国民经济进行宏观调控的有效手 段。社会保障基金的有效投资收入，也会使社会保障基金本 身保值增值，以缓解西部社会保障基金不足，资金运转压力 大的状况。同时，也实现了推进经济社会的发展，可实现提 高社会保障能力和促进经济社会发展双赢的目标。（七）政府应减少对社会保障基金管理公司的投资限制。 在建立健全社保投资法规、发展多种 金融工具、完善资本市 场的同时，可允许社保基金管理公司自由地向各个产业和资 金市场投资，广泛地选择投资工具，自由地寻求最佳的投资 组合，而不是要

27、求其将一定比例的基金存入银行或用于购买 国债。政府应当向保险基金提供尽可能多的优惠政策，如税收、利率优惠等。对发展前景好、回报率高而稳定的垄断性 行业也要向社保基金开放。对有稳定收益，且需要政府公共 财政投资的公共工程和公益设施建设，政府可采取以较高的 利息向社保基金借款的方式，支持社保基金保值增值。（八）进一步加大对特困职工困难补助的力度。积极筹 措资金，开展节庆假日期间的送温暖活动；进一步落实党政 工青妇联合包保责任制，组建送温暖工程基地，实施送温暖 基金行动，三年内，西部各省（市区）的主要县市和基层建 立基金组织要分别达到 90僧口 70%;各省（市区）都要启动？白 企助白模？活动，建立

28、专项解困基金，并优先为困难劳模及 家属提供就业岗位；积极开展帮助特困家庭子女的助学活 动，不让一个孩子辍学；推进职工互助保障建设，通过公共 合作医疗、互助互济等有效形式，以补充医疗保险为重点， 减轻职工看病就医的经济负担；进一步鼓励和扶持非公有制 经济发展，开展多种形式就业，包括积极发展职工再就业服 务联社，力争5年内使下岗职工基本实现再就业；加大法律 援助力度，建立健全省（市区）和县市工会两级法律援助机 构，无偿为合法权益受到侵害的职工提供法律服务。（九）加快地方法规建设，依法推进社会保障事业的发 展。西部现有的社会保障制度缺乏较高的法律效力和必要的 法律调控，这与西部社会保障制度所应处的地

29、位是不相称。因此，在国家相关立法未完成之前，西部各省市区应当积极 加快地方立法工作，解决社会保障领域法律缺位的问题。人 口素质差、经济实力弱、发展底子薄、各地经济发展状况不 平衡，要在这样一个广大的欠发达地区建立起与全面建设小 康社会相适应的完善的社会保障体系，同时乂能够与各方面 的承受能力相适应，就必须借鉴和吸取国际社会带有共性的 经验，适当参照国际标准，但不能照搬；总结我国社会保障法制建设的经验，通过大胆改革和稳步推进制度创新，尽快 建立起与西部全面建设小康社会相适应的社会保障法律制 度。坚持效率优先、兼顾公平的原则；坚持法律调控与特殊 政策调整相结合，对社会发展中某一特殊时期出现的急需要

30、 解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整。如对国有 企业下岗职工基本生活保障、再就业工程和吸纳扩招后的大 中专毕业生就业等问题，就属于特殊阶段需要采取特殊政策 来调控；对地方政府由领导决定挪用、挤占社会保险基金的 行为，必须通过立法来明确其为违法犯罪行为，坚决依法予 以禁止；通过立法解决社会保障费的收缴问题，加大强制收 缴社会保障费的力度，对欠缴、拒缴社会保障费的，应依法 追究其相应的法律责任。以法律手段解决社会保障基金的支 付风险问题，保证社会保障基金的安全。 西部很多省（市区） 的社保基金当年收不抵支。企业拖欠离退休人员社保金的事 经常发生。社会保险基金的支付风险涉及的是百姓的保命钱，

31、严重影响着社会的稳定，其支付风险的潜在危险并不亚 于金融风险。通过立法建立社会保障基金的安全投资机制， 如，在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保障基金的投 资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社 会保障基金运营的安全。社会保障基金的保值和增值是社会 保障基金运营管理的重要目标。社会保障基金如果不能有效 地增值，长期下去，必然会加重政府在社会保障方面的财政 负担，也会对被保障人未来能够获得的实际社会保障水平产 生不利的影响。六是加快推进西部社会保障信息化方面的立 法，使西部加快社保工作信息化进程能够得到法律的保障。 缺乏信息化的支持，社保工作的 现代化必然受到制约。西部 各省市区

32、立法部门应尽快制订社会保障实施信息化管理条 例、社会保障信息服务系统管理办法等地方法规。利用 法律手段将社保信息化工程建设规范化，保证社保信息化工 作正常、规范地开展，为提高西部社保事业畿展水平奠定基础。（十）完善西部社会保障体系，应坚持整体设计，农村与城市共同推进，为西部加快城市化进程奠定基础。建立面 向进城农民的社会保障体系与我国经济社会转型的基本趋 势是相一致的，并非权宜之计。尽管目前面向进城农民的社 会保障体系在构建时可以保有一定的特殊性，但它必须符合 社会保障制度运行与变迁的基本 规律。鉴于旧体制所造成的城乡差别过大，构建面向进城农民的社会保障体系应有利于 促进农村劳动力的合理、有序流动。面向进城农民的社会保 障体系应重点为各类企业包括国有企业、集体企业、三资企 业乃至个体企业雇佣的农民工（含合同工与长期临时工），从事个体经营或自谋职业的进城农民，在城市已工作、生活 达到一定年限，进入大中城市城乡结合部或卫星城镇的原农 业户口人员，及那些虽在市区从事个体经营或自谋职业但长 期租住郊区或卫星城镇房屋的进城居民等作为其覆盖对象。进入城市达3年及以上，务工、经商、从事建筑、环卫、服 务等有较为固定收入的工作，有较固定的租居