论行政规划程序的比较行政法研究.doc

1、论行政规划程序的比较行政法研究【摘要】：p 】迄今为止，世界上还没有任何国家制定有关行政规划的统一立法，虽然德国197_年制定行政程序法，但是，它只是就行政规划中一个很小的范围进行了统一的规范。然而，各国在行政规划制定的时候并不等于无法可依或者无准则之依，总要受到法律原则、一般行政程序等制约以及司法的监督等。一般而言，行政规划程序应当包含行政规划的确定、实施、救济程序。【关键词】：p 】行政规划；程序；比较行政法现代国家已经由自由法治国发展到社会法治国家，国家政府的功能日趋复杂。为了更积极地保护公民的权利，更合理地配置有限的资，行政规划越来越多地被运用在行政管理的各个方面。行政规划是对于未来的

2、预测和目标的确定，规划法采用“目的手段”而不是“要件效果”的规范构造，其在实体法控制上相较于其他的行政行为非常弱。因此，程序成为对行政规划权力进行规制的重要手段。一般而言，行政规划程序应当包含行政规划确定、实施、救济的程序。一、行政规划程序的立法原则（一）正当程序原则民主原则、公正原则和效率原则是各国行政法和行政程序法的共同原则，其中民主原则和公正原则更上一位的原则是正当程序原则。虽然英美法系最重视程序法，但就正当程序原则来说，两大法系的法律模式都有很强的渗透。在世界法学界，用程序作为控制权力的手段是一种重要的法律技术。随着科技的发展，世界各国的沟通与文化碰撞，德国行政程序法受到英美法系正当程

3、序的影响体现了自然公正原则。德国程序法这一潜在的理念又扩展到日本和台湾地区，所以正当程序原则成为他们的一个共同点。（二）效率原则英美法系国家同大陆法系国家一样，也重视效率，只是他们更注重在合法程序下的效率。美国行政程序法中有正式程序与非正式程序之分，通过正式程序得到的裁决也能取得一事不再审、间接地禁止翻供的效力。因为过于追求效率而忽视程序公正可能导致的损害会使效率变得没有意义，甚至适得其反。（三）信赖保护原则德国和我国台湾地区关于行政程序中最值得一提的具体原则是信赖保护原则和比例原则。信赖保护原则是德国行政法院在受益性行政行为的撤销判决中发展起来的一个原则，其实质是政府对人民的诚信。现在不仅仅

4、适用在一般的受益性行政行为上，只要存在值得保护中的信赖，行政机关就不得撤销违法的行政行为，或者只能在给予合理补偿的前提下才能撤销。二、行政规划程序中的听证制度行政规划虽然一般不直接对行政相对方产生影响，但是间接的影响极大，范围也比一般的行政处分更大。所以行政规划的制定应采取听证的方式，征求利益相关者的意见，使民众的意见在行政规划制定中得到应有的考虑。听证制度是行政程序法的核心内容，这在各国程序法中都有体现。对于凡事已经影响或可能影响公民重大权益的行政行为，都可以根据当事人的要求举行听证。只有对于紧急情况下采取的行政行为，涉及国家安全及利益的行为，外交行为及阶段性行政行为不适用行政程序。听证的精

5、髓是行政相对方能积极地参与到行政程序中，尤其是在可能有不利于相对方的行政行为产生前能听取其意见。程序的平等就是参与的平等，听证的采取有助于保障相对人平等、有效参与行政决定。各国在这个问题上的区别仅仅是，保护模式的行政程序法以听证程序为主导，一般程序和简易程序为辅助；效率模式的行政程序法正好相反。从相对人的保护效果来看，保护模式比效率模式更加民主，对相对人合法权益保护的程度也更高。在美国，听证程序实际上是程序原则在行政法领域内的最高体现。当然，仅仅泛泛地规定行政规划制定要召开听证会是不够的。从实践来看会存在一些问题，比如，日本制定行政规划召开听证会过程中就有一些不尽如人意的地方：附加居民参与程序

6、的规划为数不多；居民的范围大多受到限制；有义务召开听证会者少，参与方式仅限在提出意见书等范围内；参与时间大多设定在行政机关制定规划案后，故难以修改；如何将居民通过参与有关活动提出的意见反映到规划中去，对此缺少法律的规定等等。由于这些原因，听证程序的规定往往流于形式。此外，有法学家说过“民主是没有效率的”，我们深以为然，过多、过频的听证成本太高，也不能避免多数人的专政问题。所以，不管是立法上还是实践中，采取听证形式还是有限的。确定合理的听证事件范围是立法者应着重解决的问题。三、行政规划程序的公开行政公开的法律出台对行政程序合法提供了有力支持。美国在联邦行政程序法颁布之后陆续于196_年颁布情报自

7、由法、1974年颁布隐私法、197_年颁布阳光下的政府法。这几个法律的颁布强化了民主政治，对腐败的防止有极大作用。在国家安全允许范围内，人民越能详细而便捷地知晓政府信息，参与国家事务，越能更好地监督行政机关，从而保护自己的权利。日本1982年4月山形县金山町首次实施情报公开制度，之后便迅速在全境发展起来，最终于1999年5月7日经国会审议通过信息公开法，在国家的层面上正式建立起了行政信息的公开制度。德国联邦行政程序法第39条规定：“以书面作出或以书面确认的行政处分，应以书面说明理由。官署应于理由中说明其决定所考虑的事实或法律上的主要理由。有关属于裁量决定的理由中，也需要说明其使用裁量权的着眼点

8、。”我国台湾地区行政程序法中也有类似于德国的规定。总之，没有行政规划程序的公开、透明，就难以保证依法行政，因为行政机关很容易形成一个官官相保的利益集团。有了行政的公开，才能督促行政机关在阳光下正大光明的行使权力。四、行政规划制定中的调查政府的一切决策都严格按照科学管理原则和程序处理。美国很多城市的基础设施几十年不变，仍应付自如，关键是靠科学管理而不是长官意志。在国内，却常常出现这样的情况。今天埋水管，把地挖开；明天铺电线，再挖一遍；后天装煤气，又来挖一次。这说明，我们市政建设缺乏统一的、合理的、长远的规划。近年来，推动美国管理水平提高的最大动力是信息技术的发展和运用。现代规划的调查无外乎两个方

9、面：实际情况的认真勘察和科学的计算与预测。五、行政规划中的司法审查在美国行政程序法中，判例法所占据的地位是不容忽视的，尽管已经有了联邦行政程序法，但是法院判例的约束力依然存在。这些判例可以解释成文法中的模糊语言，也可以对成文法中的疏漏补缺拾遗。不管联邦行政程序法还是各州行政程序法对行政机关是否规定了程序规则，法院都可以衡量行政机关行为所采取的程序是否符合宪法“正当程序”条款的要求。5美国是典型的三权分立国家，司法审查是保护公民的最后一道防线，一般的行政行为都可以被诉至法院。由于行政规划尚无统一的法律规范，而其本身种类繁多，单行的法律、法规对其规定难免有遗漏或纰漏。由公正的法院对行政规划程序合法

10、性审查，又通过为没有法律可依据的规划程序作出判例来创设法律是独特、合理的。就目前情况看，在判例法国家有关行政规划的问题上，相对人得到的保护更可靠。德国行政程序法第74条与我国台湾地区行政程序法（草案）第125条等对行政规划的救济规定的比较合理，一般情况下都确认了“利益将受影响的人”的诉权。立法中之所以可以这样规定，与他们的行政规划裁决的“集中事权”效力分不开。集中事权就是由单一机关统筹，以单一程序收件审查，其他机关会同审查，最后由统筹办理的机关核发确定规划的裁决书。简单地说，集中事权效力就是以程序集中的方式处理达到决定集中的效果，相当于我国规划制定行为与许可行为的合而为一。6总体来讲，保护模式的行政程序比效率模式的行政程序更民主、更有利于保护公民的合法权益。在行政规划程序中，牺牲民主的效率可能导致不能全面考察规划的影响广度、深度及可能的后果。而错误的规划的制定、实施，不但不能实现其初衷，反而对公共利益、公民利益是一种侵害。靠牺牲公平来追求效率是不正义的。【参考文献】：p ：1宋雅芳等 行政规划的法制化理念与制度M 北京：法律出版社，20212湛中乐 现代行政过程论