论我国行政许可法上的信赖保护原则.doc

1、论我国行政许可法上的信赖保护原则【摘要】：p 信赖保护原则是二战后由联邦德国通过法院判例逐渐发展起来的行政法基本原则。我国行政许可法开创了我国信赖保护原则的先河，意义重大。但它作为一项基本原则，抽象而不易掌握。因此，必须明确其具体内涵，完善其相关制度。力求使信赖保护原则更加明晰，发挥其最大的社会功效。【关键词】：p 行政许可法 信赖保护原则信赖保护原则是20世纪在德国行政法中作为一个法律原则提出来的。德国进入法治国家时代后国家任务发生变化，“传统自由法治国家时代受限于国家目的之单纯性而产生之行政行为单样化(即依靠行政处分)已不符合时代的需要”，“而是可由行政所欲追求之任务而来决定所使用之法律方

2、式，即行政法可根据客观需要援引私法中有关规定”。 德国行政法院最先在判例中引用信赖保护原则而后进入立法者的视野被规定在联邦德国行政程序法、租税通则、联邦建设计划法等成文法上。行政信赖保护原则经日本及我国台湾地区等的效仿、继承与发展现已成为大陆法系的一般法律原则。在英美法系虽然没有明确的行政信赖保护原则的概念，但英国的“自然正义”原则、美国的“禁止翻供原则”都涵盖了信赖保护的内容。信赖保护原则在各国行政法中地位的确立，是行政法发展的必然要求。它不仅有利于维护法律安定性和社会稳定性的需要，而且有利于维护相对方合法权益的需要，还有利于监督行政机关依法行政、合理行政。信赖保护原则的基本涵义，是指私人由

3、于国家机关所实施的某项行为(法规、政策或者行政处理等）而对一定的事实或行为产生了正当的信赖，并基于这种信赖安排自己的生产生活，做出了一定的处分行为，国家对于私人的这种信赖应当提供一定形式和程度的保护。信赖保护原则旨在保障私人的既得权，并维护法的安定性，以及私人对其的确信。得到法律保护的信赖必须具有正当性。所谓正当，是指私人对行政机关的行为或其创造的法律状态深信不疑，并且对信赖基础的成立为善意且无过失;如果信赖的成立是因可归责于私人的事有所导致，则此信赖不值得保护。一、行政许可法中信赖保护原则的确立20_4年7月1日颁布实施的中华人民共和国行政许可法（以下简称行政许可法），在我国行政法律规范中首

4、次确立了信赖保护原则，这对于妥当处理公共利益和私人利益的关系，保护公共利益和相对方的合法权益，创建诚信政府、责任政府具有重要意义。1.行政许可信赖保护原则的内容行政许可法从以下两个方面确立了信赖保护原则。 (1)合法行政许可行为的信赖保护。行政许可法第8条规定:“公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应当依法给予补偿。” (2)违法行政许

5、可行为的信赖保护。行政许可法第69条规定:“有下列情形之一的，做出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可:行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守做出准予行政许可决定的;超越法定职权作出准予行政许可决定的;违反法定程序作出准予行政许可决定的;对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。 依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔

6、偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”从该规定可以看出，违法行政许可行为的信赖保护主要包括以下内容:第一，区分了“可以撤销”和“应当撤销”两种类型。行政许可行为是由行政机关违法作出的，做出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销。若被许可人是以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当撤销。也就是说，如果违法行政许可行为是由行政主体造成的，该项行政许可未必撤销；因为撤销该项行政许可必须考虑公民、法人或其他组织的行政信赖利益。 第二，限制了违法行政许可的撤销权。行政许可法明确规定对可能对公共利益造成重

7、大损害的行政许可，不予撤销。从这一点我们可以看出，一项违法的行政许可，即使是被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，未必一律撤销。如果对公共利益有可能造成重大损害的，该项违法行政许可不予撤销。 第三，财产赔偿是违法行政许可信赖保护的主要方式。违法行政许可行为的撤销，使被许可人或者第三人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法赔偿，但被许可人或者第三人以不正当手段获取行政许可而产生信赖利益的不予保护。 2.行政许可信赖保护原则的价值信赖保护原则在行政许可法中的确立，对于我国行政法的理论与实践有着重要的价值:（1)有利于维护相对人的合法权益。信赖保护原则设置的目的之一就是要保护相对人的合法权益

8、。现代行政法试图在国家利益，公共利益和相对人的个人利益间寻求一种平衡。在不损害国家利益的前提下尽量的满足相对人的利益需要，但为了国家利益，社会公共利益不得已而损害相对人的合法权益时，必须对遭受损害的相对人以适当的补偿。确立信赖保护原则要求行政政策不能朝令夕改，如必须改变，就必须考虑相对人已产生的信赖利益，并能促使行政机关更加谨慎的行使行政权，防止行政权被滥用。(2)有利于建立诚信政府。行政机关要有效实施行政管理，必须得到相对人的配合与支持，而这种配合与支持是建立在对行政机关充分尊重和信任的基础上的。行政许可机关一旦做出某种许诺或承诺，就应履行其许下的诺言，取信于民。如果行政机关缺乏诚信，出尔反

9、尔，势必影响行政机关的形象和权威。信赖保护原则要求政府作出决定不能反复无常，朝令夕改，要讲诚信，对自己的行为或承诺守信用，不得随意变更，如确需变更，由此造成公民的损失要补救。尤其是我国入世以后，国家应积极履行承诺，维护责任大国形象，督促政府及其工作人员在实施行政许可行为中落实诚实信用原则，在国际经济交往中依法保护外商的行政信赖利益。只有这样，才能构建诚信社会，创造更好的投资环境。(3)有利于促进法治建设。作为一部具有划时代意义的立法，行政许可法对信赖保护原则的规定在我国行政法领域尚属首创，具有重大理论和实践意义，为其他行政法律规范的制定提供了极好的范本。行政许可法对信赖保护原则的确立是我国法治

10、建设成果的又一个重要体现，随着法治建设的逐步深入，信赖保护原则必将在行政法领域全面推行。 二、行政许可法中信赖保护原则的适用由于信赖保护原则产生于行政诚信原则, 而诚实信用原则本身就抽象而不易掌握。因此, 要使行政许可中的信赖保护原则得以实现, 必须明确其具体内涵, 完善其相关制度。1.信赖保护的前提信赖保护原则要求对公民因信赖政府行为而产生的利益加以保护, 对行政机关变更和撤回行政许可给予限制。我国行政许可法对行政许可变更或撤回的情形做出了限制性规定,有两种情形: 一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止, 使行政许可事项不再被允许。在此情形之下, 行政许可撤回或变更的情形易于确认,

11、 不存在适用上的问题;二是颁发许可所依据的客观情况发生重大变化。由于法律用语的模糊和现实生活的复杂, 对这一条款就需要行政机关在实际运用时进行自由裁量, 因而在适用上就会存在困难, 或执行时产生偏差:(1)何为“客观情况”？此处所指的客观情况,一是应是排除了人为的主观因素以外的情况;二是必须是与具体的行政许可直接相关的客观情况;三是能够作为行政许可变更或撤回的客观情况通常是行政许可事项得以成立或得以完成的那些前提性条件或其他情况。(2)何为“重大变化”？重大变化是指行政许可据以撤销或者变更的客观情况的变化要达到一定的程度。而这种程度, 一是必须考虑该客观情况对行政许可本身的影响程度, 是否可能

12、导致原有目的无法实现;二是要看该客观情况变化带来的公共利益与个人利益的损失的大小。2.信赖保护的目的公共利益在行政法中常成为行政机关作出撤回或变更行政行为的主要原因和目的, 在行政许可中尤为突出。对于合法生效的行政许可, 行政机关为公共利益的需要也可以变更或撤回, 而对于违法的或有瑕疵的行政许可, 如撤销可能对公共利益造成重大损失, 也不能撤销。可见, 行政许可的撤与不撤、变与不变, 均与公共利益密切相关。确认公共利益, 应从主观和客观、内容和程序多个层面进行综合分析p 和判断。3.信赖保护的标准行政机关撤回或者变更行政许可, 给予补偿的前提条件有两个:一是对公民法人或其他组织的财产造成了损失

13、;二是财产损失与撤回或者变更行政许可有着直接的必然的因果关系, 但具体到实际中, 补偿应如何补,按什么标准补, 对什么范围内的损失补, 法律并未作明确规定,因而需要对其进行深入研究和立法完善。(1)补偿原则。我国法律并未对补偿原则作出明确规定, 大多只规定应给予补偿,或应“依法给予补偿”, 或给予“相应补偿”, 行政许可法也不例外。现实中主要依据的是适当补偿的原则。从中国的国情和经济发展水平考虑, 中国要在短期内实现正当或完全的补偿是不现实的, 但过去长期采用的适当补偿的标准有过低, 不利于对公民利益的保护, 因此, 中国现阶段的补偿原则以公平合理补偿原则为宜。(2)补偿范围。根据我国行政许可

14、法的规定, 变更或者撤回行政许可对相对人造成财产损失的, 行政机关应依法给予补偿，补偿范围可见简单而又明确。但在适用中如何确认补偿的具体范围, 却不是一个简单的问题。行政许可法中规定的补偿范围要从以下几个方面去认定：一是权益的种类。公民、法人或其他组织所享有的法律权利可分为实体权利和程序权利。行政许可出于公共利益目的需要, 对上述权利都有可能造成损失。但行政补偿是对现实、确定的特定损失结果的弥补, 因而同行政赔偿一样, 行政补偿也只能以实体权利为限制, 不存在程序补偿责任;二是权益的性质。行政补偿制度产生的直接目的主要在于对当事人民事权益的补救, 因而我国目前的实践中, 行政补偿范围从过去的仅

15、限于财产权逐渐扩大到人身权, 但限于因为人身权的侵害而直接造成的财产损害, 所以从本质上讲, 仍属于财产权范围, 不是对人身权本身的补偿。至于选举权和言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰和自由权等政治权利及劳动权利等权利的侵害，均不属于补偿的范围。(3)补偿标准。给予补偿的标准, 应当是客观存在的、直接的财产损失。一是补偿只针对财产损失, 不包括精神损失。当前我国的法律实践中, 行政补偿强调了对人身伤害应补偿由此造成财产损失的原则, 而对精神损失实行限制补偿和不予单独补偿的原则;二是补偿针对客观存在的确定的损失。三、行政许可法中信赖保护原则的完善行政许可法的重要贡献是用法律的形式将许可

16、的责任固定下来，将信赖保护原则作为一项基本制度值得纳入法律规范，是我国社会民主法制建设的一次重大突破，但也存在具体运用上的不足。1.确立行政信赖利益的补偿或赔偿标准我们认为，行政许可信赖利益的补偿或赔偿标准至少应当有一个参照标准，做到有法可依、有章可循。在实践中，行政信赖利益的补偿或赔偿标准可以以信赖利益的实际损失为补偿或赔偿的下限，以其期待利益为补偿或赔偿的上限，由行政机关依据自由裁量权原则根据当地的实情加以明文规定为妥。2.明确补偿依据和补偿程序在联邦德国，有关信赖补偿争议的解决，不采用行政法律途径，而是采用民事法律途径 。那么，保障我国公民信赖补偿请求权得以实现的“法”，究竟应当是什么“

17、法”？我们应当尽快出台专门的行政补偿法，从而为被许可人申请补偿，为行政机关给予补偿，为法院处理补偿争议提供法律依据；如果采用民事法律途径，则完全可以依民法通则的规定，通过民事诉讼途径来解决信赖补偿争议。3.增补行政许可撤销程序行政许可法对行政许可的撤销程序存在着明显的法律空白。为了弥补这一方面的空白，我们建议应在正在起草的行政程序法中设置授益性行政行为的撤销、撤回程序，使行政许可信赖保护原则在实体上和程序上形成有机的统一。 4.规定行政许可撤销权的行使期限我国行政许可法没有限制撤销权行使的时间，容易使有关法律关系处于不稳定状态。为此，我们建议应当在今后的立法中为行政许可撤销确立一个有效的行使期限以对行政机关进行限制，从而使行政许可信赖利益得到稳定的法律保护和及时的法律救济。如德国要求行政机关自知悉变更或撤回原