地方债务融资与官员晋升机制

1、地方债务融资与官员晋升机制妥善处理好央地关系 ,完善对地方官员的治理体制 , 对于中央集权体制国家 的长期发展来说 , 有着重要的现实意义。财政分权下的地方竞争构成了“中国奇 迹”的重要制度背景 , 实际上正是因为解决了央地之间的委托代理问题。财政分权使得地方官员对地方财政收支拥有了更大的自主权 , 在地区经济活 动中所起的作用也越来越显著。然而 , 分权程度的扩大也意味着地方政府有更大 的能力去干扰市场 , 甚至是为了个人利益将财政收入投入到更利于自身晋升的项 目中去。财政分权程度的权衡关系到对地方官员的激励与监督 , 那么, 如何保证官员 考核选拔体系的有效性 , 成为在财政分权改革过程中

2、需要考虑的重要维度。 2008 年全球金融危机爆发 , 中国中央政府为稳定宏观经济 ,紧急出台了四万亿刺激计 划, 并且其中的大部分资金由地方政府进行配套。为此, 中央放松了地方政府不许债务融资的限制 , 地方政府债务融资的潘多 拉盒子由此打开。地方政府财力手段的再一次增加 , 改变了原有的中央 -地方分权 局面。那么, 地方政府财力手段的增加将对原有的官员治理体制产生何种冲击 ?金 融危机后的地方债务膨胀 , 其规模变化可作为中央对地方财权控制程度变化的一 种反映, 为本文的基本逻辑提供了绝佳的经验性研究样本。本文以城投债的大规 模发行为切入点 ,考察了地方债务发行对于官员晋升机制的影响 ,

3、 并对其影响机 制进行了分析 , 以探究地方政府预算外收入的突然增加对官员晋升机制有效性的 影响。文章首先在第一章提出了本文的研究问题 : 地方债务如何影响了官员晋升以 及官员晋升机制。 并从财政分权下的官员晋升、 中国政治体制与地方债务、 地方 债务的影响及后果三个方面进行了文献综述。接下来介绍了本文的研究框架与研究方法。 第二章对地方债务融资情况以及 官员晋升机制进行了背景介绍。第三至七章是本文的主体部分。其中 , 第三章是本文的分析框架章节。 本章首先从理论层面讨论了地方债务影响地方官员晋升机制的逻辑。 地方债 务融资增加了地方政府的财力手段 , 地方官员因此有更多的途径去完成中央设定

4、的考核目标 , 显示自身能力并获得政治晋升 ,进而确保“选贤任能” 考核选拔机制 目标的实现。不过,财力手段的增加 , 也可能会导致地方官员“走捷径” ,完成面子工程建 设甚至是以行贿的方式来模糊与干扰中央对地方官员能力信号的识别, 破坏官员选拔机制的有效性。接下来 , 文章以城投债发行数据作为地方债务的代理变量 , 手工搜集中国地级市领导人职务变动数据及官员的个体特征资料 , 将其与城投债 数据及相关经济数据相匹配 , 实证考察了地方债务发行影响官员晋升的整体效应 结果发现 : 城投债发行对官员晋升有显著的正向效应 , 大约会发生在发行城投债 后的两到三年 , 并且发行规模越大、发行次数越多

5、 ,这一促进作用越强烈。并且,实证分析还发现 , 经济增长率越高 , 产业结构调整程度越大 , 官员得到 晋升的可能性越大。最后,本章实证发现 ,地方债务减弱了经济增长对官员晋升的 促进作用 , 从而证实了地方债务对官员晋升机制扭曲效应的存在。在我国选拔官员主要以GDP增长率为考核标准的政治背景下，债务收入会扭 曲现有以经济增长为核心的晋升机制 , 从而破坏官员选拔体制的有效性。因此 ,从破坏国家官员治理体制的角度来讲 , 地方债务的大规模无序发行实际上是一种资源诅咒接下来的四章内容分别从促进有效性与破坏有效性两个方面 , 对地方债务的 官员晋升机制效应予以考察。其中 , 第四、五章考察了地方

6、发债对官员晋升机制 可能产生的正面效应 :“官员晋升锦标赛理论” 认为, 地方政府官员为了晋升而促 进地区经济发展 , 那么中央政府对地方债务的放松确保了地方政府有更多的财力 实行经济干预政策 ,能够差异化地发出自身能力的信号 , 确保了官员晋升机制的 顺利施行 , 有利于央地委托代理问题的解决。第六、七章考察了地方发债对官员晋升机制所可能产生的负面效应 : 地方政 府财力手段的增加给了地方官员更大的能力去干扰中央对于官员能力信号的获 取, 从而对官员晋升机制造成扭曲与破坏。第四章考察地方债务融资对于地区经 济增长的作用。本章首先从理论上阐述了债务收入对经济增长影响的可能性 , 然后实证检验

7、了地方债务与经济增长的关系 , 结果表明, 从全国样本上来看城投债发行推动了 地区的经济发展。接下来 ,分东、中、西部地区进行了异质性分析 ,结果发现 ,在 东、中部地区 , 地方债务对于地区经济增长确实有着促进作用 , 而对于西部地区 , 发债未能产生显著的经济增长效应。因此,本章结论意味着 , 推动地区经济增长是地方发债影响官员晋升的一条 重要途径。第五章考察地方债务融资对于地区产业结构的影响。本章首先从理论上综述了产业结构变迁的逻辑 , 在此基础上分析了地方发债 调整产业结构的可能性 , 然后对此进行了实证检验 ,结果发现 ,从全国样本上来看 城投债发行促进了产业结构的调整。进一步异质性

8、分析发现 , 地方债务的产业结 构效应在东部地区非常明显 , 在中西部并不显著。与第三章中“产业结构正向影响官员晋升”的结论结合分析 , 产业结构调整 是地方发债影响官员晋升的另一条途径。从第四、五章的研究结论可以看出 , 地 方发债影响晋升的途径都与中央政府“保增长”与“调结构”目标相吻合, 在此背景下的地方官员晋升可以保障中央与地方委托代理关系的稳定与良好发展。地方官员在晋升激励下获得更多的财力会让他们得以更好地完成中央的经 济发展目标 , 从而保障了官员治理体制最终目标的实现。 接下来, 第六、七章讨论 了地方债务对官员晋升机制的扭曲效应。第六章发现 , 地方发债会通过地区形象工程建设以

9、及行贿的方式促进官员获 得晋升,这意味着对地方债务的放松会扭曲中央 “选贤任能”的晋升机制 ,也不利 于中央的整体经济发展长远目标 , 从而可能破坏中央与地方委托代理关系的稳定 与良好发展。此外, 如果地方政府官员无论是以促进高质量经济发展的方式 , 还是 以“走捷径”的方式都能通过发债得到晋升的话 , 那么地方政府官员就不会在债 务投资时注重项目质量 , 只会盲目发债。这也就解释了地方债务规模迅速膨胀的现象。那么 , 中央对地方举债的放松 会让地方政府有选择性的进行发债 , 结果可能导致那些财政吃紧的地区陷入“地 方债务陷阱”, 不仅对官员自身能力及道德品质散播负面信号 , 不利于自身的晋升

10、 还会对地区的长期发展造成恶劣的影响 , 从而破坏官员选拔机制的初衷。第七章对此进行了检验 , 结果发现存在财政吃紧地区陷入“地方债务陷阱” 的可能:土地收入越少的城市 ,发债规模越大 ;并且土地收入的减少会提高发债风 险,增加发债成本 , 从而证实了前述猜测。 本文认为合理的地方政府债务投向与债 务规模可以保障官员治理体制的效率和质量。债务资金可以使“精英”官员充分发挥自己的治理能力 , 通过促进经济增长 与产业结构调整得到上级领导重视 , 获得晋升 , 整个过程促进了晋升机制的有效 性; 而不当的地方政府债务投向与债务规模使官员晋升机制无法有效识别官员能 力,破坏地方官员晋升机制的有效性 ,同时还可能诱发“地方债务陷阱” , 对中央 治理目标造成负面影响。在我国现有政治经济体制的基础上 , 分析地方债务对于 官员晋升机制的影响 , 不仅能够加深对地方债务发行后果的认识 , 深化对当前我 国官员治理体制的理解 , 也有助于厘清中央地方的财政关系 , 对央地分权程度 的动态调整有进一步的认识。就本文的政策含义而言 , 一方