城镇建设现状及未来城镇化建设思考

1、城镇建设现状及未来城镇化建设思考一、城镇建设现状及存在的主要问题（一）* 城镇建设发展历程：回顾*城镇发展的历程，大体上可以概括为三个阶段： 第一阶段， 从* 解放到上世纪 90 年代初，县城城镇建设基本属自由发展阶段， 发展无规划，政府投入少， 基本上只满足市民的居住需求，城区居住 面积不足 1平方公里；第二阶段，从 1992年到 2000年，这 8年，大 体上算* 城镇的起步阶段，真正动起来是在 1992年小平同志南巡谈 话后，县委、县政府抢抓机遇，由盘水镇组织实施，借国家实施房改 政策的东风，以改善基础设施和居住小区为突破口， 拉开了* 城镇化 建设的序幕，县城初步建成了金桥市场，购物中

2、心，吉园小区，卫星 小区，南山路小区等，在此期间，随着经济的发展，部分单位新建办 公楼和集资建房，县城建筑面貌明显改观。 1993 年县城曾被省委、 省政府命名为“文明县城”，全州城镇建设经验交流现场会在 * 召开， 当时* 小城镇建设在全州名列前茅， 在县城建设的带动下， 以青山金 叶小区，龙吟飞龙小区、 新店新兴小区等为代表的小城镇建设初步建 成。有 11 个乡（镇）编制了小城镇建设总体规划并获县政府批准 （白 沙、窝沿、雪浦至今未编制）实施。县城建成区面积拓展到 1.5 平方 公里，人口从 1.5万发展到 2.0万人左右。第三阶段，从 2001年至今， 以完善城镇化配套功能为重点，一手抓

3、旧城改造，一手抓新区开发， 建成了以居住为主的营盘商贸区、酒厂片区（安居工程），以财政、 国土为主的馨园住宅区， 完成了新车站至林业局路段改造、 劳动街改 造，县城供水改扩建工程、休闲体育场、灯光老年之家，游泳池建成 投入使用。启动了普天大道建设，城镇配套功能不断完善，以“整脏 治乱”为重点，投入经费对县城主次干道进行美化、亮化，种植行道 树、安装照明路灯、铺设人行彩砖，加大了对县城的整治，在县城建 设的带动下，青山、楼下、龙吟等小城镇建设也有较快发展，“十五 期末”县城建城区 2.54 平方公里，全县城镇化率达 17%,与全省平均 水平相比低 9.9个百分点 .（二）存在的问题一是经济结构单

4、一，政府投入不足。 * 财政收入，以煤碳、烤烟 为主要支柱。 2006年财政收入达 1.8亿元，但各项支出大 ,各乡（镇） 基本只能保正运转， 用于城镇建设的投入较少。 二是工业化进程缓慢， 没有重大项目支撑。 * 属农业县，工业化程度低，多数乡镇经济收入 靠种养殖业和劳务经济， 城镇居民因消费和购买力低导致二、 三产业 发展不望。三是规划和建设起点低，城镇品位难以提升。虽县城和多 数乡镇也编制了总体规划，但规划起点低，配套设施不完善。一些乡 镇是以路为集，公路修到哪里，住房就建到哪里。加上在乡镇没有设 立管理机构，由县局村管站仅有的 2名工作人员对 13 个乡（镇）进 行监管，点多面广难以进

5、行事前监督，多数是事后补办手续，导致规 划执行难。在建设方面，由于经费投入不足，没有编制控制性详规和 修建性详规，城市管理技术规定还没有出台，在实施监管时，可操作 性不强，导致街景、立面、效果、层高等方面无章可依。城镇建设存 在杂乱性和自由性。四是受地理条件制约，建设成本高。县城所在地 四面环山，地势不平坦，可利用土地少，新开发的普天大道，就是采 取劈山填土的现代愚公移山精神来建设，投资大、成本高、周期长、 困难多，除青山、新店、雪浦、龙吟 4 个小城镇地势较为平坦外，其 余小城镇均受到地理条件制约。 五是房地产业起步晚， 市场培育不够 成熟。* 房地产业从 2000年开始启动，目前仅有 2家

6、房地产开发企 业，规模小，企业自身资本积累少，实力不足，导致项目建设进度缓 慢。由于征地拆迁成本高和相关政策性税费增加和调整， 加上居民可 支配收入的增加，以及住房供应体系没有形成，导致房价涨幅过快， 房地产开发有待进一步规范。六是征地拆迁工作难。近年来，国家对土地审批严格控制，各种 税费的增加和调整， 给征地工作带来许多困难， 在存量土地上实施旧 城改造，拆迁安置难度大，部分被拆迁户无理要求，漫天要价，容易 引起上访事件和产生不稳定因素。 目前征地补偿实行货币化一次补偿 外，没有根本上解决失地农民的后顾之忧， 对于城中居民的拆迁安置， 作为单位职工的， 采取拆一还一就地安置的方法安置， 但居

7、民住户就 因生产生活需要不同意按此种模式安置， 如果异地征地安置， 由于配 套设施和居住习惯的原因，难度更大。七是基础设施不配套，城镇管 理难度大，随着社会和经济的不断发展，城镇人口的增加，给城镇建 设管理带来许多突出问题，诸如县城道路狭窄，功能分区不合理，建 设标准低，基础设施落后等等给县城管理带来很多困难。例如，目前 县城公交客运主要是三轮车，但是三轮车形象差，品位低，影响 * 的对外形象，省、州要求应予取缔，用公交客运和出租车取代三轮车， 但目前县城建成区面积小，客运线路短，道路窄，仅是公交车停靠点 就很困难，更谈不上出租车的停靠待客地方。 因此，城镇管理难度大， 县城品位难以提升。二、

8、对* 未来城镇化发展的思考在 2007 年年初的 * “两会”期间，县委、县政府在认真调查研 究的基础上，提出了 * 今后经济发展战略是突出抓好“四化一基础” （农业产业化、工业化、城镇化、民营化、基础设施建设），其中城 镇化的总体战略是在重点抓好县城建设的同时，加快青山、楼下、地 瓜、龙吟等乡镇小城镇建设， 尤其要以煤电化一体化产业集群为切入 点，认真抓好涵盖青山、雪浦、新店等乡镇 50平方公里的 * 煤化工 循环经济工业园区和现代化工业城镇的各项前期工作， 拉动青山、 楼 下、龙吟等乡镇的小城镇建设步伐，加快城镇化进程，使城镇化与工 业化良性互动。县城建设要以镇胜高速公路在县城规划区设置互

9、通立 交和 320 国道改线为契机，加快县城向东拓展，在新区开发建设上， 要执行“三高”（即高起点规划、高标准建设、高效率管理）标准，实现“四化”（即硬化、绿化、净化、亮化）要求，不断完善城市功 能，着力提升城市品位，努力打造县城新姿。按照这一要求，对未来 城镇化建设提出如下思考：（一）、深化认识，克服畏难思想。城镇建设首当其冲就是要涉 及农民土地征用、房屋拆迁和安置。近些年来，一些地方在土地征用 和拆迁安置中， 因与民众利益关系处理不当， 引起不少群体事件和群 体上访，以致土地征用、拆迁安置成为当前社会热点，也是城镇建设 的难点。如普天大道建设，从 2003 年就开工，因土地征用和拆迁问 题

10、扯皮不断，县委县政府高度重视，虽多次召开会议研究解决，但阻 力不小。楼下镇新市场建设项目， 2005 年省发改部门就已批准补助 资金建设，就因土地征用困难，至今未能开工。一些项目的实施，还 引发群众进京和到省、州上访。征地和拆迁安置带来的矛盾，使一些 城镇的领导产生了畏难情绪， 加之这些年乡镇主要领导更换频繁， 不 少干部有“为期一任，但求稳定”的思想，对城镇的发展不谋思路。因 此，建设城镇，发展城镇，首先必须解决好干部的思想认识问题。城 镇干部特别是党政主要领导干部， 要以科学发展观的思想， 充分认识 推进城镇化是解决“三农”问题的根本出路，是创造更多就业岗位，转 移农村剩余劳动力，促进经济

11、结构调整，扩大内需，促进经济持续增 长，是全面建设小康社会的必然选择。要树立“建好城镇就是最大的 政绩”观念，树立“为官一任，谋一方发展”的观念，树立“办法总比困 难多”的观念，克服任期短期行为思想和畏难思想。对条件成熟，看 准可以实施的城镇建设项目，说干就干，雷厉风行，明确人员，落实责任，一干到底，干出成效。在实施过程中要敢于碰硬，以敢为人先 的勇气，宏大的胆识，振奋的精神和务实的作风，多开展调查研究， 多集思广义，多开拓新思路新办法，努力谋求城镇的建设和发展。（二）、转变观念，树立经营理念。 城镇建设，靠政府投入有限， 靠上级支持更不现实， 必须树立经营城镇的理念。 城镇是一个最大的 国有

12、资产，对它的经营管理产生的效益，比抓工厂、企业还要大，从 盘水镇四区合作社 98平方米土地拍卖收益 75 万元、县印刷厂 700平 方土地拍卖收益 170 万元等事例已充分地证明了这一点。 城镇资产除 土地使用权外，如出租车经营权、公厕经营权、桥梁、道路、雕塑冠 名权、广告牌经营权等等，这些都是城镇政府掌握的国有资产，我们 要善于发现它， 可以运用市场机制， 对城市空间和作为城市功能载体 的自然资本（如土地）和人力作用资本（如路、桥）及相关无形资产 （如桥梁、街道冠名权）等进行重组和运营，从中获取收益，并把收 益重新投入到城市建设的新领域，走以城养城、以城建城、以城兴城 的城建市场化之路， 在

13、政府投入有限的情况下， 实现城市的自我滚动、 自我积累、自我增值。1、盘活土地资源。土地是城镇的载体，是城镇经济和社会发展 的最基本的生产要素， 是最具体最大的一项资产。 土地管理法第八条 规定，城市市区的土地属于国家所有，各级人民政府是其管理主体。 政府要使土地转化为资本，只有通过流动，即出让、抵押、出租等方 式，激活死的资产，赋予其资本的属性，才能实现由资产（或资源） 转化为资本，使城镇土地和空间升值。城镇以土地生财，盘活土地存 量，要采取市场运作的方式，对土地一级市场政府要垄断，对土地二 级市场要放开搞活。垄断土地一级市场，其运作的主要特点：一是政 府抓土地 "统一收购 &qu

14、ot; ，将城镇规划区内凡需要盘活的土地一律由政府 收购储备， 政府可以组建土地储备中心， 由财政先预支一部分资金作 为周转，也可以由储备中心贷款运作。二是政府抓 "统一批租 "，将城 镇规划区内的土地， 特别是经营性房地产开发用地由政府供应。 通过 土地收购 -土地储备 -土地出让形成土地一级市场的政府垄断。开放 搞活二级市场， 其运作的主要特点是： 一是凡需在城镇取得土地使用 权的单位、开发商和个人， 先到有关部门如土地交易中心登记，由土 地交易中心根据要求、地段、地块状况，确定最低价，二是组织公开 竞价。这样既保证了开发城市土地依法进行， 又使城市载体实现其经 营的最

15、高利润，使土地成为城市建设最重要的融资渠道。2、打造融资平台。实现城镇资源资本化，就要建立城镇多元化 投资体制，创新城镇发展的融资机制，遵循市场竞争的原则，打造一 个公平的融资平台，盘活民间个人、企业、外资的资本存量。例如公 共停车场、城市公交线路、垃圾处理场、公厕、道路、公园、广场。 这些都属政府投资所建，以追求社会效益为目标，经常是投入多，维 修管理耗费大。 如建一间公厕投资就是上十万元， 往往是建成后缺乏 维修和管理资金，无人管理，脏乱严重。如果通过公开拍卖，出让其 经营权和保洁权， 这些物化资产就转化为资本， 新的管理者从追求利 润最大化和规避风险的本能出发，会千方百计去经营好、管理好

16、，从 而实现政府投资最小化、社会效益最大化。3、政府资源有偿使用。如公共场所和建筑物上的广告发布权也 是一种政府资源， 只有政府或其授权部门才能决定由谁使用， 如果通 过公开招标、拍卖使用权的方式，使之具有资本属性，它将升值并为 政府带来很大的经济效益。再如一些城市的街道、桥梁的冠名权，过 去由政府授权有关部门对城市街道、 桥梁等起一个一般意义 （或具有 纪念意义、教育意义）的名称，不具有商业价值。如果通过拍卖等方 式，向社会公开拍卖冠名权，冠名权就具备资本属性，产生了价值。4、转变投资模式。坚持“政府主导，市场运作，社会参与”的 原则，转变过去依靠政府投入、经营的办法。可采用 BOT （建设

17、一 经营一转让）、TOT （转让一经营一转让）方式，或者在城镇建设领 域引入股份制，股份合作制，拓宽融资渠道，盘活存量资产，实现国 有资产保值增值。5、讲究建设成本。既然城市要“经营”，就必须考虑 “成本”。 因此，在城市建设上不仅要提“高起点规划、高标准建设”，而且要 避免重复建设，要注意“低成本投入、高效率运行、高效能管理”。 就* 的财力而言，迫切需要跳出长期以来主要靠财政投入城市建设的 旧模式，树立城市建设也要讲产出、讲成本，基础设施和环境建设、 城镇形象也是生产力的观念，走出一条有偿使用、合理分担、多渠道和多元化投资的城市建设新路子， 用市场经济思维发展城镇， 把经营 城镇作为加快城

18、镇可持续发展的有效途径三、突出重点，抓住关键环节。推进城镇化，抓好规划、建设、 管理三大环节是重点。俗话说，规划是龙头，建设是基础，管理是关 键。（1）规划之所以说是城镇建设的龙头，其意义在于它对城镇的 建设和发展起指导和控制作用， 这个作用主要是通过对城镇空间尤其 是土地使用的分配和安排来实现的，规划要经专家评审，一但批准， 就是一个法律性的文件， 城镇政府就可据以进行城镇未来的空间构架 和宏观调控，指导城镇建设，避免盲目性和重复建设。但是在 * 城镇 建设中，不少城镇干部对规划这个龙头的地位认识不足， 8 镇一乡（盘 水、地瓜、青山、楼下、三板桥、江西坡、龙吟、罐子窑、新店乡） 在 199

19、8 至 2001 三年间都已编制城镇总体规划， 一些乡镇因领导变动 频繁，现在连规划图纸在哪里都不知去向。 一些乡镇即使费了九牛二 虎之力搞出个规划来， 又不研究制定具体的规划实施和管理办法， 使 规划束之高阁，成了“规划规划，图上画画，墙上挂挂，不如领导一 句话”。由于无视规划，最终结果造成建设档次低，跟不上形势，建 了又拆，拆了又建，造成重复投资和浪费。为此，我们要吸起教训， 必须增强规划的龙头意识，按照“高标准，高起点”的要求，今年要 完成县城总规的修编和上报审批。青山镇要依托煤化工项目，结合 50平方公里煤化工循环经济工业园区，可按远期（ 15年）容纳 10 万 人、近期（ 5年）容纳

20、 3 万人的设想，把青山规划成现代化的工业城 镇。对其它一些未编制规划的窝沿、 白沙等集镇和规划滞后已起不到 指导作用的龙吟等城镇， 要及时组织规划修编， 在规划修编前要作好 策划，规划过程中要组织专家评审，力求规划具有科学性、适用性、 前瞻性，指导城镇建设。规划一经批准，就要严格执行，不得随意修 改。（2）城镇建设必须在规划的指导下进行，凡在城镇规划区内的 土地利用和各项建设活动， 必须服从城镇规划， 坚决执行建设项目选 址意见书、规划用地许可、建设工程规划许可的“一书两证”制度， 任何单位和个人不得占用规划的道路、广场、绿地、进行违法建设， 房屋建设不得侵入道路红线， 不得压占地下管线。 城镇基础设施建设， 可以学习一些搞得好的城市的做法， 组建城镇建设投资公司， 使其成 为城市基础设施的建设主体，以便其开展贷款、融资等筹资活动，实 行有偿开发， 滚动发展。 大力推行城镇建设与房地产开发相结合的建 设方式，