政府会计与政府预算的矛盾及冲突

1、政府会计与政府预算的矛盾及冲突 政府会计与政府预算的矛盾及冲突 一、合规预算管理与会计核算不全面的矛盾 我国预算管理仍然强调控制取向“合规的预算管理模式，从预算编制到预算执行和决算，整个预算管理都要求遵循相关的法律法规。预算管理的这种合规性要求政府会计能够对预算管理过程有全面和全程的监督和控制。 全口径预算管理与会计核算范围狭窄的矛盾 我国全口径预算管理体制主要包括政府公共预算、社会保障基金预算和国有资本经营预算在内的“复式预算体系。全口径预算管理的目标主要表达在两个层面：一是全部政府收支都应在预算中有所反映，或者“全部政府收支进入预算；二是全部政府收支都受到了与其性质相适应的有效管理。然而，

2、现行政府会计的核算范围较为狭窄，不能与全口径预算管理要求相匹配。从现行财政总预算会计来看，核算对象主要为政府预算、部门预算执行以及预算周转金的资金收支活动。 财政总预算会计不适应全口径预算管理的问题主要表现在：与债务收支预算管理不匹配。政府债务的发生与归还并没有作为预算收入和支出处理，导致预算收入和支出的决算信息与预算口径不一致；同时，属于债务预算范围的多边和双边贷款的借入、转贷、收回和使用并未纳入财政总预算会计核算范围；与国有资本经营预算管理不匹配。在没有进行对国有产权存在是否合理以及增减是否变动进行具体核算和监督的前提下进行经营预算，不能全面监控国有资产的保值增值，也不能全面反映整个国有资

3、产状况及其结构。与社会保障预算管理不匹配。现行政府会计对于相关社会保障基金核算不统一。目前，由税务机关征收缴入国库的社会保险基金收入，从国库划转到社会保险基金财政专户的资金按照财政总预算会计中的基金收支预算核算；各级财政拨款补充的社会保险基金那么作为财政总预算的一般预算支出核算；社会保险机构经办的社会保险基金按照?社会保险基金会计制度?，具体细分为三方面科目进行核算，根本养老保险基金、医疗保险基金以及失业保险基金等。 行政事业单位会计制度与全口径预算管理不适应的问题主要表现为：与未来的资本预算管理方向不协调。具体表现为，无法通过会计报表完整反映包括根本建设拨款在内的全部预算执行和资金使用情况；

4、固定资产不计提折旧，没有准确反映固定资产净值，无法预计固定资产的存量，也无法预计应安排的相关预算支出；与债务收支预算管理的不匹配。具体表现在行政事业单位会计对拖欠的工资、应退未退税款无法准确反映，由此对未来的预算收支安排的影响无法反映。 预算法定原那么与缺乏预算编制核算的矛盾 预算的法定原那么是由政府预算的法制特征决定的，法定原那么贯穿整个政府预算管理过程。法定原那么同时意味着编制预算的可靠性。可靠性是指国家预算的每一项收支的数字指标，都必须运用科学的计算方法预测而得，不得随意假定、估算和任意编造。政府预决算偏离度这个指标能很好的诠释政府预算编制的法定性原那么。预决算偏离度，也叫做预算差异度，

5、是立法机关审查批准的政府预算收支与实际执行结果的政府决算收支之间的差异。 预决算偏离度的上下与预算法定环境的稳定与否有很大关系。我国预算编制的法定性不强，时间也较短，欠缺慎重的预算收支决策的考虑，是造成预决算偏离度较高的原因之一。从会计技术角度来看，预算报表的编制缺乏必要的会计参与，容易造成预算数据的随意性。传统的政府会计一般只提供事后信息，只有在经济事项发生后，会计才进行核算。不仅是政府会计，在企业会计中，历史本钱原那么同样也只允许会计进行事后的监督和核算。因此，传统的政府会计没有参与预算编制阶段，只在预算执行和控制阶段、以及最后的决算阶段发挥作用。传统的政府会计认为，政府预算的编制只是一种

6、政府收支方案，方案是还没有实行的事项，会计不应对其进行核算。然而，预算编制阶段存在预算初始编制、预算修订以及最终的正式预算编制等复杂过程，会计如果能够参与核算从预算初始编制到最终编制的这一过程，比仅仅填制预算表格里的数字更能增强预算编制的法定性。此外，政府会计对预算执行的事前报告能向公众提供前瞻性的财务信息，有效完成政府的受托责任。 预算执行的合规原那么与缺乏承诺信息的矛盾 在政府预算收支执行阶段，支出信息是至关紧要的财政信息，一个完整的支出周期可以区分为管理阶段和付款阶段，其中，管理阶段包括拨款、承诺和核实阶段。承诺和核实所涉及的内容一般包括：签订合同的时间、商品类别、对购置的商品与效劳特性

7、的说明、支付的资金数量、授权承诺的官员、可能支付资金的日期等。记录承诺、核实阶段的会计信息与强调合规性这一会计目标有很大关系。合规性要求政府公共支出必须以预算为限度，根据法律和预算的规定，将支出归属于特定的预算年度，不允许出现超越预算的事情。这与我国现行的预算法的要求一致。因此，要表达合规性目标，要求政府会计系统能够在发出采购订单或者签订采购合同的同时记录支出义务，并同时核实供给商交付的商品与效劳。这意味着，承诺阶段就是“发生未来支付义务的阶段，核实阶段是看“双方是否遵守合同条款的阶段，只有各方都遵守合同条款，实际支付义务才能发生。国际货币组织在2001年公布的?财政透明度手册?中指出，一项公

8、共承诺应作为财政信息适时公布，并且认为现有承诺应从新政策中区分开来是一项极为重要的预算纪律因素。 我国现行政府会计缺乏对“承诺、“核实阶段的必要记录，无力追踪支出周期各阶段的完整信息。虽然记录了拨款和付款两个重要阶段，但这些信息对于预算执行的监控不够完整。因为监控拨款和付款缺乏以确保对公共支出的有效控制。付款是由承诺引起的，承诺阶段得到有效控制，就能很好控制支出。这种“防范于未然的效果也是有效管理财政风险的目的。比方，在签订政府购货合同时就有会计系统进行确认和记录这笔担保，比起付款阶段才记录的“相对滞后的会计，对于监控财政风险的意义更大。此外，公共部门做出的承诺，一经会计进行确认，不仅符合公认

9、会计原那么中的谨慎原那么，更能说明公共承诺的可信度和约束力。政府的这种可信度和约束力在“政府信任危机出现的今天显得尤为重要，它也是整个政府的“无形资产，对提高政府的声望和施政能力有深远影响。 二、绩效透明的预算与财务信息缺乏的矛盾 政府注重绩效、透明的预算意味着政府和财政部门应向公众公开政府是否合理利用预算资源的信息，实现财政公共支出有效率、公众有效监督政府的双重目标。因此，对政府绩效性和透明度的考察不仅仅需要公开当期预算收支的编制和执行管理的效率问题，还需要公开预算资金形成的长期资产和政府借入的长期负债的管理是否有效率。因此，绩效、透明的政府预算需要政府对公众加强资产和负债等财务会计信息的反

10、应。 地方政府掌控着政府的资产，所谓政府的资产主要指的是政府的经济资源，其主要构成分为两种形态：一种是政府参与具体社会实践活动所产生的实物资产；还有一种就是非活动产生的，但政府可以变现的社会自然资源和历史遗产等方面的财产。政府资产有其自身的特点：第一，配置领域不可再生产；第二，以公共效劳为目的；第三，资产无偿使用，所以政府的财政预算也必须考虑到日常维持运转以及价值补偿等方面的问题。故资产管理构成了绩效管理的重要内容。由于政府会计应用的是修正收付实现制根底，当前政府会计侧重的是反映预算执行结果资金的流入和流出，对于行政事业单位长期以来使用预算资金形成的大量房屋、建筑物等资产，以及一些事业单位拥有

11、的相当数量的股权投资等资产缺乏财务信息的核算。即使现行政府会计对某些资产的存在作出了相关记录，但未进行后续使用情况的核算，因此，这些资产的核算是不全面的。 由于对政府资产无法进行全面的会计记录和报告，因而无法掌握政府资产的真实使用情况和存在状况，更难以实现对国有资产所有权的管理。会计制度存在的缺陷使得部门信息严重不对称，加上寻租动机的驱使，资产占用较多的预算部门和单位往往无所顾忌的多申请预算，重复购置资产，浪费预算资源；甚至有单位领导将一局部资产挪为私有，使得资产管理与部门预算管理严重脱节。此外，部门预算的零基预算方法的应用也需要大量的、及时准确的、真实的资产使用的财务数据做依托。零基预算是指

12、在对每个部门上一年度的工作任务和年度内新增工作任务进行全面审核的根底上确定各部门支出的一种预算方法。目前，零基预算的方法在我国还没有广泛应用，实际采用的还是传统的基数加增长的编制方法，其中，缺乏必要的、详细的、客观的政府财务信息作为部门预算编制确定的依据是导致我国零基预算不能推行的重要原因。随着我国公共效劳社会化进程的不断加快，这一矛盾将在更大范围内反映出来。 三、集中性预算管理要求与会计信息分散化的矛盾 合规性、绩效性和透明性的预算管理都需要集中性和全局性的会计信息。只有集中的、全局性的会计信息，才能有效监管全程的预算合规管理情况，才能有效评价政府预算的整体绩效水平，才能向社会公众提供全面、

13、系统的信息。然而，我国政府会计制度以单位组织为会计主体，在一定程度上割裂了信息，造成会计信息的分散化。具体表现为：从当期预算资金的征解、收纳、拨付、分配到使用的全过程中，涉及到税收会计制度、国库会计制度、财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计等诸多会计制度，且这些会计制度在科目设置上并没有统一的会计联系，现阶段的政府会计也缺乏整体层面的政府财务报告。 税收会计、国库会计和财政总预算会计的信息割裂 在整个国库集中收付过程中各个会计都对不同阶段的预算资金核算发挥着作用，但因为各个会计制度都是以组织机构为会计主体，因而，他们不是同一个会计主体。具体而言，税收会计主体主要是直接负责税款征收和入库业

14、务的国家税务机关，但并不是所有的各级税务机关都是税收会计主体，只有直接组织税款征收并跟国家金库发生业务关系的税收机关才是税收会计的会计主体。国库会计主体是特定单位负责办理政府预算资金收支的国家金库。由于以组织机构作为会计主体，就会使用各自相对独立的核算方法和会计科目进行核算。因此，这种强调单位核算的会计信息其实是彼此分割的，与以前的分散支付制度相适应，与现行的国库集中收付制度却不相适应。同样，财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个不同主体使得总预算会计与单位会计之间缺乏共同语言，科目设置不统一、预算会计信息四分五裂，这样的会计体系没有表达国库集中收付制度下对会计信息的集中性要求。 会计

15、对同一经济事项核算差异造成的信息割裂 国库集中收付制度实施以来，虽然财政总预算会计和行政事业单位会计都设置了相关科目来核算在国库集中收付制度下的资金核算，但就国库集中收付制度下的政府采购事项而言，无论是财政直接支付还是授权支付方式，没有一项会计制度能够完整核算财政分配预算额度、预算单位使用预算额度、国库支付款项一致到供给商将商品运送到预算单位的整个资金和物品的流动过程。在财政直接支付方式下，财政分配给预算单位的预算额度在财政零余额账户中反映，财政零余额账户属于财政总预算会计范围的资产，因此在行政事业单位中无法反映。在实际使用额度时，总预算会计主要核算资金在财政零余额账户和国库存款中的增减变动，反映了从预算额度分配到实际支付资金的过程；而预算单位会计核算的是收到设备的情况。在财政授权支付方式下，财政总预算拨付给预算单位的预算额度在单位零余额中反映，单位零余额账户属于预算单位资产，因此，在这种支付方式下，预算单位会计除了核算固定资产增加以外，还需要核算单位零余额账户的增减变动。此时，财政总预算会计主要核算国库资金的变动，却无法反映单位零