交通强国背景下我国港口改革和发展对策初探

1、    交通强国背景下我国港口改革和发展对策初探    盛刚兵 翟慧娟摘 要：港口作为经济社会发展的基础性、先导性和服务性产业，在建设交通强国的新形势下，要加快改革发展和转型升级，在体制机制创新、推动区域产业结构升级等方面继续发挥基础性和先导性作用。关键词：港口 交通强国 转型升级党的十九大报告提出，深化供给侧结构性改革，加强水利、铁路、公路、水运、航空等基础设施网络建设，并提出建设“交通强国”。港口是综合交通运输体系的重要组成部分，是国民经济和社会发展的基础性、先导性和服务性产业，面对建设“交通强国”新的形势和任务，我國港口理应率先垂范，加快港口管理体

2、制改革，加快转型升级，提高资源节约，为我国成为制造强国、海洋强国、贸易强国提供现代化供应链服务，同时在体制机制创新、推动区域产业结构升级等方面继续发挥基础性和先导性作用。1.我国港口发展现状改革开放以来，我国的港口发展取得了举世瞩目的成就，成为世界港口大国，在支撑国民经济平稳较快发展、优化国土开发和产业布局、促进对外贸易发展和国际竞争力提升等方面发挥了重要作用。港口基础设施：截止2017年底，全国沿海港口生产用码头泊位5830个，其中万吨级以上泊位1948个，码头通过能力超过80亿吨，其中集装箱1.80亿teu以上。据交通运输部的跟踪评估，沿海港口通过能力适应度达到1.1以上，总体适应发展需求

3、。同时，沿海主枢纽港的港口基础设施大型化、专业化、现代化水平进一步提升，主要货类运输系统港口布局进一步完善，专业化码头和航道条件适应了当前国际航运船舶大型化发展要求。港口货物吞吐量：2017年全国沿海港口完成货物吞吐量90.57亿吨，其中集装箱吞吐量2.11亿teu，连续多年位居世界第一。世界港口吞吐量、集装箱吞吐量排名前10位中我国分别占据7位和6位。港口服务能力和水平：枢纽港的服务功能逐步拓展，以集装箱干线港为代表，加快推进了内陆港等区域物流网络设施的建设，逐步发展现代物流、保税物流、国际贸易、邮轮旅游等港口功能。同时，部分主要枢纽港依托自由贸易试验区平台，推进口岸监管和航运领域的改革和开

4、放取得了较大进展。绿色平安港口：通过港口专业化与集约化建设、老旧设施技术改造，提升了岸线资源利用水平；通过推进绿色港口试点示范工程建设、集装箱场桥油改电、港口靠泊船舶使用岸电设施建设等，港口、船舶能耗和排放明显下降；港口安全管理和应急能力建设也在扎实推进。2.我国港口存在的问题经过多年的建设和发展，港口行业已经具备了较好的发展基础，但仍然存在一些较为突出的问题。2.1港口市场统一度不足，存在地方保护主义倾向港口管理体制改革以来，我国港口的快速发展，初步形成了统一、开放、竞争、有序的港口市场体系，但也形成了港口区域固化，存在比较普遍的地方保护主义现象，不利于港口资源、资本的跨区域流动与整合。“港

5、口下放”后，我国港口行政管理已经基本形成中央、省/自治区/直辖市、地市三级架构。港口的规划、审批、调控等职能主要集中在中央层面，地方港口行政管理机构主要对其辖区范围内的港口进行管理，并负责维护地方港口市场秩序。相比之下，省级层面港口行政管理职能相对弱化，港口法及后续相关法律法规赋予省级港口行政管理机构的职能特别是区域调控职能非常有限，缺乏对省内港口实施必要的调控和管理的手段。2.2港口行政管理机制仍需进一步理顺港口法和原交通部对港口下放后地方港口行政管理机构设置未给出明确的规定或者指导意见，由地方政府自行确定，导致各地行政管理机构设置不统一，包括机构名称、性质、经费来源等各不相同。机构的性质决

6、定了经费的来源，并影响着机构职能的发挥。部分港口行政管理机构由于机构性质造成经费不足或不到位，在日常工作中重收费，轻管理，维护港口市场秩序的职能难以有效发挥。其次，在机构职能设置上，港口行政管理机构与其他行政管理部门有职能交叉：一是与海事部门在危险品船舶货物装卸管理、船舶进出港口调度管理、航道、锚地等公共设施的管理以及相关防污染工作存在职能交叉；二是与口岸管理部门在港口码头开放方面存在职能交叉；三是与发改委、消防、环保等部门在港口工程项目建设、港口经营许可及危化品港口建设项目安全许可等项目审批上存在前置条件交叉。2.3港口创新转型发展面临诸多挑战面对新的形势和任务，仅依靠传统装卸主业已难以满足

7、目前港口发展壮大及效益增长的要求，但在实际中，港口的转型升级仍面临较多困难。一方面，港口企业在进入物流、金融、地产、商贸等市场化、专业化领域时，存在人才储备不足、决策程序复杂、经营机制不灵活等问题，在新领域内，难以形成竞争力及强有力的利润增长点；另一方面，港航相关服务业配套政策创新不足，启运港退税、沿海捎带等口岸便利化措施作用有限，对港口企业发挥自身优势创新发展和转型升级未起动积极推动作用。3.我国港口加快改革发展的对策我国港口应加快改革发展，进一步加快港口行政管理体制改革，推进港口资源整合，拓展港口服务功能，建设现代化港口，为交通强国助力。3.1加快推进港口法修订进程，及时出台相应实施细则在

8、新形势下，应在对港口法实施效果进行全面评估的基础上进行修订完善。建议主要包括以下方面：进一步明确各级港口管理部门的职能、职权和事权；明确港口审批条件、市场准入及退出标准；明确港口公用基础设施建设、维护的投资主体、资金来源、用途（专款专用）、监管等，明确各方对公用基础设施投资比例；加强港口规划建设和岸线资源合理使用的相关规定；加大对违法行为的行政处罚力度，划定港航行政管理部门的权责边界。在港口法中部分重要内容只做了原则性规定，而执行中涉及很多具体问题，建议制定实施细则予以细化执行。通过制定实施细则来增强港口法的实际可操作性，如解释条款和细化程序等。3.2提高港口岸线利用效率港口岸线利用与港口总体

9、规划编制执行息息相关，港口总体规划的编制事权在各级政府，由于政府任期的短期目标与港口规划的长远目标不一致，利益相关方的利益诉求也未充分体现，出现了规划执行不力的情况。为保证港口规划的长效性和严肃性，探索建立健全港口规划依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为港口规划编制的法定程序，并通过人民代表大会确认港口规划的法律地位。此外，各地方政府应进一步引导港口公共资源的共享公用，通过创新制度设计破解现有发展中的难题，提高岸线、锚地等港口公共资源的使用效率。3.3推进港口资源整合在港口经营资源整合过程中要充分尊重市场规律，并发挥政府的引导作用。要运用市场化手段进行整

10、合，创造更多机遇推动高效对低效的整合，避免行政命令式的拉郎配。支持龙头企业以资本为纽带整合港口资源模式，保证参与方都能取得经济效益，才能真正取得整合的成功。对于好的整合案例，行业主管部门要加大在行业内的宣传力度。政府及行业主管部门還应加强反垄断和反不正当竞争监管，避免由于经营资源过度集中造成的垄断低效。3.4拓展港口服务功能2014年5月，交通运输部印发关于推进港口转型升级的指导意见明确提出我国港口要“由单一装卸仓储功能向物流、商贸、信息、金融等功能拓展，提升质量效益和服务水平”。港口企业以港口与内陆港为节点，整合内部资源，集聚外部资源，为客户提供内陆运输、订舱、报关、信息、金融等全程物流服务，向全程物流供应链延伸。大力推动内陆港建设，扩大内陆腹地覆盖面积，对条件成熟的内陆港进一步拓展功能，发展成物流园区。根据港口自身条件，充分发挥保税港区、自由贸易试验区、自由贸易港区的政策优势，积极向上下游产业延伸，发展物流商贸、金融保险、交易结算、信息咨询等现代服务业务；逐步完善邮轮港口服务功能，推动邮轮船供物资、船