我国建立环境责任强制保险的思考

1、我国建立环境责任强制保险的思考我国建立环境责任强制保险的思考环境强制责任保险，是一项法律制度，国外关于突发性高风险的行业都有这样的制度。 但是我们国家一直没有重视，且由于我国商业保险的起步也比较晚，强制保险几乎没有， 直到 2019年 7月才产生了交通事故强制责任保险。环境污染造成的侵权和一般的侵权行 为不一样，它一般受害的地域及其广阔，受害人非常众多，赔偿数额巨大，往往造成了非 常严重的后果，无论是损失惨重的受害人索赔落空, 还是污染企业不堪巨额赔偿而破产都将给社会造成不安定的影响。如 2019 年 11 月 13 日发生的中石油吉林石化公司双苯厂爆 炸事件给我们敲响了警钟。爆炸事故发生后，

2、监测发现苯类污染物流入第二松花江，造成 水质污染。吉林省共出动了 4万多人次及 9000 多台次的车辆， 10万多人次走上街头对防 治工作进行宣传，全省投入的资金截至 12 月底已达到了 7000 多万元。其实对很多国家而言，为了保证受害人得到充分的赔偿，都要对这种从事高度风险的 行业进行强制性的责任保险。它最早是 19 世纪发源于法国，现在是在欧洲和北美国家发 展比较快，如在美国对有毒物质和废弃物质的处置可能引发的损害赔偿责任都建立了强制 责任保险制度，并且规定了投保的额度，因突发性事故或非突发性事故而有所区别。在我 们国家环境保护的一个基本法就是 1989 年颁布的环境保护法，这部法律里也

3、提到了有关 环境污染的侵权责任，它有专门的条款规定造成环境污染的企业或者个人，无论是否有过 错都有责任排除危害，对受到损害的单位或个人赔偿损失，但是我们的法律中只有这一个 原则性的规定，它在具体执行和操作的过程中遇到一系列的困难，包括我们一系列的司法 制度的问题也存在，所以执法也遇到很多问题。目前我们国家迫切需要建立和推行环境保险制度，根据风险责任社会化原理, 建立环境责任保险制度 , 分散巨额赔偿风险。本文以下将介绍发达国家环境风险管理的做法，同 时对我国建立环境保险制度提出一些设想。一、欧洲国家的环境污染责任保险制度1. 德国关于环境保险的规定(1) 保险方式。德国在环境污染责任保险方面，

4、起初兼用强制责任保险与财务保证或 担保相结合的方式。但德国自 1990 年 12 月 10 日环境责任法通过和实施之后，开始 强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。此法还以附件 方式列举了存在重大环境责任风险的设施名录。为确保环境污染受害人能够得到赔偿，加害人能够履行其义务，德国环境责任法 第 19 条明确规定，列入特定名录设施的经营者必须采取责任保证措施，包括与保险公司 签订损害赔偿责任保险合同，或由州、联邦政府、金融机构提供财务保证或担保。如果经 营者未能遵守提供保险等财务保证的规定，或者未向主管机关提供其已经做出保险等财务保证的证明材料，主管机关可以全部或部分

5、禁止其设施的运行。此法第21 条还进一步规定，对违反规定的设施经营者，可处 1 年以下有期徒刑或罚金。(2) 保险范围。德国起初对“渐进性污染引起的损失”环境污染责任不予保险，并将 其列为责任免除。从 1965 年起，保险责任范围逐渐扩大，保险人开始保险水体逐渐污染 损失赔偿责任。 1978 年后，保险人又同意对大气和水污染造成的财产损失赔偿责任承保， 但如果责任事故发生在被保险企业地域之外，可预见的经常排放物引起的损失仍列为责任 免除。(3) 环保责任的免除。德国保险责任范围比较宽泛，但如果责任事故发生在被保险企 业地域之外，可预见的经常排放物引起的损失被列为责任免除。2. 法国关于环境保险

6、的规定(1) 保险方式。法国采取渐进方式，以自愿保险为主、强制保险为辅。在一般情况下， 由企业自主决定是否就环境污染责任投保，但法律规定必须投保的，则应依法投保。如法 国是 1969 年国际油污损害赔偿民事责任公约和1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约的成员国，因此，在油污损害赔偿方面采用强制责任保险制度，并将此写入了 1998 年 5 月 27 日的法国环境法。(2) 保险范围。 20 世纪 60 年代，法国没有专业的环境污染损害保险，就企业可能发生 的突发性水污染事故或大气污染事故，以传统的一般责任保险单加以承保。 1977 年，由外 国保险公司和法国保险公司组成污染再保险联营，制定

7、了污染特别保险单，承保范围由偶 然性、突发性的环境损害事故，扩展到因单独、反复性或继续性事故所引起的环境损害。(3) 环境责任的免除。法国责任保险采用两种方法限定承保责任范围，一种是列举法， 即列举出属于保障范围的风险，不在列举范围内的风险不在承保的责任范围内；另一种是 排除法，只保障除了明确列举出的风险以外的所有民事责任风险。法国责任险保单对保障 责任的陈述很简要，而责任免除的规定却相当详细。3. 瑞典关于环境保险的规定瑞典是世界上环境管理最为严格的国家之一。依据瑞典环境保护法 (1969 年通过， 1995年修订)第 65条的规定，为赔偿某些情况下受害人的损失，政府或者政府指定的机构 应当

8、按照批准的条件制定保险单 ( 即环境损害保险 ) 。依本法或依本法发布的命令从事需要 许可证和需审批的活动的人，应当按照政府或政府指定机构制定的价目表按年度缴纳一定 数额的保险费。此法第 67条进一步规定，缴纳保险费的通知发出30 天后，义务人仍未缴纳环境损害保险费的，保险人应当将这一情况向监督机构报告。监督机构可以责令义务人 履行其义务，并处以罚款。对监督机构的此命令不得起诉。在瑞典，环境损害保险制度只 是环境损害赔偿制度的补充。4. 英国关于环境保险的规定英国和法国一样，也是采用以自愿保险为主、强制保险为辅的方式。英国法律要求被 保险人投保的环境强制责任保险有油污损害责任保险和核反应堆事故

9、责任保险。 1970 年， 英国政府宣布，由于实验性飞机造成的声震损失必须给予赔偿，因而开办了声震保险，承 保因声震等噪声污染而造成的损害赔偿责任。英国实行的是非特殊承保机构，其环境侵权责任保险由现有的财产保险公司自愿承保。二、国外环境责任保险的主要特点根据上述一些不同类型国家环境污染责任保险制度内容的分析介绍，我们不难发现， 国外环境污染责任保险有以下主要特点 :1. 强制保险方式是发展趋势国际上环境污染责任保险有不同方式。随着环境污染事故的频繁发生，为了尽量减少 污染者的负担、充分保护受害者的权益，许多国家有加强强制性责任保险的趋势。印度和 德国就是这种趋势的代表。2. 保险范围逐渐扩大，

10、并集中在重大环境风险随着社会、科技和法律等诸多因素对环境责任及其后果所产生的影响，有限的环境污 染责任保险不能满足企业转嫁风险的需求。因此，保险范围逐渐在扩大。如法国承保范围由偶然性、突发性的环境损害事故扩展到因单独、反复性或继续性事 故所引起的环境损害。如美国，对于被保险人的故意行为是否属于保险单约定之责任免除， 依照美国的保险司法实务，适用从严解释的原则，故意行为是否成为责任免除的抗辩事由， 实际上取决于被保险人是否有致人损害的意图或故意。对责任免除的严格解释，实际上也 是在放宽环境污染责任保险的范围。无论是美国、德国等发达国家，还是印度等发展中国家，环境污染责任保险的适用范 围大多是特定

11、的，即主要集中在环境污染风险特别重大的领域。如印度明确规定环境保险 适用于风险重大的危险化学物质，德国规定适用于列举的特殊设施，美国主要适用于危险 物质和危险废物。3. 保险费率的个性化和赔付限额制因被保险人状况千差万别，保险人要对每一承保标的进行实地调查和评估，单独确定 保险费率以降低风险。同时，保险人为了自己的利益，总是设定一定的保险金额，以限定 自己的最高赔偿责任。而在法定强制保险中，也往往有赔付限额的规定。4. 保险索赔时效的长期化与普通的人身保险和财产保险相比，环境责任险的保险利益具有不确定性。因此，环 境污染责任保险的索赔时效比一般责任保险的索赔时效要长。5. 保险机构的专门化和政

12、府环保部门的支持从目前西方各国环境责任保险制度的实际运行来看，环境责任保险承担的赔付金额过 大，承保的范围又过窄，加上发展历史较短、经营管理方式远未成熟，经营此类保险的风 险大大高于其他商业保险，需要政府的扶持。如环境污染责任保险发展到上世纪 70 年代 末期，美国仅有两家保险公司继续承保环境责任风险。为环境责任保险的稳步发展，环境 污染责任保险需要保险机构的专门化和政府及其环保部门的支持。三、目前我国环境损害赔偿的困境1. 粗放经营的生产模式和追求利润最大化的“经济人”思维 , 导致我国环境污染事故 越来越多我国是一个发展中的大国，以钢铁、煤炭、纺织、食品为主的工业生产，具有大量消 耗资源和

13、粗放经营的特征。生产经营活动在追求自身利润最大化的强烈刺激下，已无暇也 不愿意再顾及对周围环境的影响。使得环境污染日益加剧，生态破坏愈益严重，有关环境 权益受到损害的事实不断增多。 2019年12月 23日,重庆东北地区的开县突然发生中石油 川东北气矿特大井喷事故，虽经多方全力抢救，但仍然有233人死亡、 4000多人受伤、 6万多人被疏散转移、 9.3 万多人受灾，给当地群众的生命和财产带来了极大的危害。“癌 症村”已经不仅仅出现在因水质污染的淮河流域，陕西华县因土壤污染、江苏盐城因空气 污染，就连鱼米之乡的广东都出现了骇人听闻的“癌症村”，公民的生命权、健康权受到 严重侵犯。正如我国著名环

14、境法学家金瑞林先生所说，因环境问题而生的环境侵权现象及 救济将成为今后我国的一个社会问题。2. 环境损害的巨额赔偿 , 将直接影响到排污企业的存在与发展企业的经营状况，企业的经济效益直接关系着整个国民经济和社会发展及人民生活的 状况。企业从事的经营活动要在企业章程中载明，在企业登记管理部门注册登记，排污单 位还必须向当地环保部门就排放的污染物及其排放方式等进行排污申报登记。可见，企业 的排污行为一般已受到政府管理部门的严格监控，许多企业在环境损害中不是故意或过失 对他人造成危害，而是有时无法避免，有时无从知晓。而环境污染又具有长期性、潜伏性、不易逆转性等特征，这往往会给不特 定人的生命健康、财

15、产和生存环境造成重大损害。一旦发生索赔，数额将特别巨大，造成 环境污染的企业将面临诸多风险：刑事责任或行政处罚，企业名誉和公共关系因污染行为 而受损，企业因污染而造成停工的损失，同时还要承担清除污染物质、恢复污染地原貌所 需支付的费用，承担因污染而造成的对第三者身体伤害和财产损失的赔偿。污染环境的企 业在巨额赔偿面前，有的确实无力赔偿；有的赔偿能力有限，若实施赔偿，其再生产的流 动资金就难以维持；有的也可能隐匿财产，恶意拒绝赔偿，对这种情况，人们当然还可以 想办法进一步追索，但追索困难，且隐匿财产的企业想再维持正常生产也困难。当初合法 经营的企业，如今难以为继，这是对企业、社会都不利的结果。3

16、. 环境损害赔偿无力执行，导致法律“无用”、“无能”环境损害赔偿，一般是指因环境受到污染，致使他人人身或财产遭受损失，而由此应 当承担的民事赔偿责任。根据我国民法通则第124 条规定，“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”环境保护法第 41 条第 1 款规定，“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个 人赔偿损失。”另外，我国大气污染防治法第 62 条、水污染防治法第 55 条、 固体废物污染环境防治法第 71 条、环境噪声污染防治法第 61 条、海洋环境保 护法第 90 条均有类似的规定。环境侵权民事责任的承担主要有损害赔偿和

17、排除侵害两种，虽然应注重采取事先预防 性的排除侵害的手段，做到防范于未然，但是作为救济受害人利益损害的弥补性手段 环境损害赔偿，以其能给受害人直接、迅速的事后补救为特征，而成为各国救济环境损害 受害人的主要手段，并受到受害人的广泛关注。在我国，受经济发展优先观念的影响，加 上排除侵害这一民事责任承担方式涉及复杂的利益衡量，故“法院在民事诉讼、行政诉讼 中责令污染源排除侵害、恢复原状的判例较为少见，绝大多数是判决赔偿损失。”法院作为国家的审判机关，依据道德的最低防线法律，对当事人争议的问题做出 判决，其目的是为了充分保障双方的合法权益，维护相对弱者一方受害人的基本权益， 所做的判决只有得到执行，

18、才能使法律维护社会公正的目的得以实现。如果法院做出的判 决，加害人一方无力赔偿或赔偿能力明显不足时，受害人民事赔偿的要求是无法真正实现 的。同时，法律的尊严、国家审判机关的尊严也会受到影响。由此可见，依据现有的民事责任制度不能有效解决现实的赔偿问题, 而赔偿问题的实现与否，关系到受害人的生存、排污企业的存在与发展、法律的尊严、社会的正义，因此， 我们迫切需要寻找一种新的途径来实现环境损害赔偿。四、我国建立环境强制保险模式强制与自愿相结合2019 年 6 月 15 日，国务院发布了关于保险业改革发展的若干意见（国发2019 23 号）。这份意见第五部分以“大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发

19、事件应急机 制”为题指出，要“充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入 灾害事故防范救助体系 , 采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展 , 环境污染责任等保险业务。”这一规定必将有助于进一步推动我国环境污染责任保险制度 的建立。国家环保总局和中国保监会也正在为此积极探索和推动中国的环境污染责任保险 制度。虽然我国环境污染责任保险仍处于起步阶段，但有国外成熟经验的借鉴、国内部分行 业试点的参考、社会的呼吁、国家的重视，建立我国环境污染责任保险制度是有基础的。 为此，笔者提出以下建立我国环境污染责任保险机制的设想和建议：1 、保险方式 : 强制保险与自愿保险相

20、结合的模式强制保险是发展趋势，而且强制责任保险和自愿责任保险相比，存在以下优势：一是 强制责任保险要求特定人必须投保，可以避免污染者不予投保或者保险公司拒绝受理，以 保障受害人能够得到有效赔偿，维护社会公益；二是无论是污染潜在可能性高的企业，还 是污染潜在可能性低的企业，在强制责任保险制度下一律要求投保，可防止被保险人均是 高危群体而破坏保险架构；三是可以赋予受害第三者直接请求权，使受害人得以迅速获得 理赔。但在我国，企业环境污染责任保险意识还很薄弱，不少中小企业经济效益一般，因此， 在现行法律框架下还不具备全面实行强制保险的基础，应由政府给予积极引导，鼓励企业 自愿购买环境污染责任保险。另一

21、方面，我国近年来环境污染事故频频发生，无辜受害者 得不到应有赔偿的现象还比较普遍。如果完全采用自愿保险方式，必将出现受害者的损失 得不到赔偿、被损害的环境得不到修复的情况。根据我国的国情和社会经济的发展，在起 步阶段，可以对存在重大环境风险的行业和企业，通过现行试点，逐步推行强制责任保险。对于具有重大环境污染风险并被列入强制保险范围内的企业单位，环保部门可以将其 是否已经投保并能否提供污染责任保险凭证，作为审批环境影响评价、验收环保设施、核 发排污许可证、审查有毒化学品登记申请等环境行政许可的基本条件。这样可以通过环保 部门的行政许可职能，促使具有重大环境污染风险的企业单位自觉融入保险机制。2

22、 、强制保险的适用对象 : 主要涉及危险物质和环境敏感区域在推行环境污染责任保险的过程中，其具体对象可以先从环境危害特别巨大的领域开 始，然后逐步扩大。根据我国环境污染的实际状况及其原因，在初期阶段可以选择以下一 种或者多种对象：(1) 使用危险物质作为生产原料的企业；(2) 排放有毒污染物或者其他危险废物的企业；(3) 位于环境敏感区的排污企业；(4) 危险废物集中处置场所的经营管理单位；(5) 生产具有剧毒特性的危险化学品 ( 如砒霜 ) 的企业；(6) 民用核设施的经营单位。关于“危险物质”，根据重大危险源辨识 (GB182182000) 等有关标准，危险物 质是指“一种物质或若干种物质

23、的混合物，由于它的化学、物理或毒性特性，使其具有易 导致火灾、爆炸或中毒的危险”。正是由于危险物质具有易燃、易爆、有毒、有害等危险 特性，如果控制不当极易发生事故，造成人员伤亡、财产损失和环境污染。我国危险化 学品安全管理条例及其有关配套规章和标准，我国批准的有关化学品贸易方面的国际公 约，都对常见的危险化学物质范围做了基本规定。无论是使用危险物质作为原料的企业，还是排放含有危险物质的废物的企业，或者危 险废物处置场所的经营单位、生产危险化学品的企业以及民用核设施的经营单位，其行为 如果控制不当，极易发生严重环境污染事故。强制这类企业投保，对分担企业风险、保护 受害者的利益都是十分必要的。虽然

24、我国环境污染责任保险仍处于起步阶段，但有国外成熟经验的借鉴、国内部分行 业试点的参考、社会的呼吁、国家的重视，建立我国环境污染责任保险制度是有基础的。 为此，笔者提出以下建立我国环境污染责任保险机制的设想和建议：1 、保险方式 : 强制保险与自愿保险相结合的模式强制保险是发展趋势，而且强制责任保险和自愿责任保险相比，存在以下优势：一是 强制责任保险要求特定人必须投保，可以避免污染者不予投保或者保险公司拒绝受理，以 保障受害人能够得到有效赔偿，维护社会公益；二是无论是污染潜在可能性高的企业，还 是污染潜在可能性低的企业，在强制责任保险制度下一律要求投保，可防止被保险人均是 高危群体而破坏保险架构

25、；三是可以赋予受害第三者直接请求权，使受害人得以迅速获得 理赔。但在我国，企业环境污染责任保险意识还很薄弱，不少中小企业经济效益一般，因此， 在现行法律框架下还不具备全面实行强制保险的基础，应由政府给予积极引导，鼓励企业 自愿购买环境污染责任保险。另一方面，我国近年来环境污染事故频频发生，无辜受害者 得不到应有赔偿的现象还比较普遍。如果完全采用自愿保险方式，必将出现受害者的损失 得不到赔偿、被损害的环境得不到修复的情况。根据我国的国情和社会经济的发展，在起 步阶段，可以对存在重大环境风险的行业和企业，通过现行试点，逐步推行强制责任保险。对于具有重大环境污染风险并被列入强制保险范围内的企业单位，

26、环保部门可以将其 是否已经投保并能否提供污染责任保险凭证，作为审批环境影响评价、验收环保设施、核 发排污许可证、审查有毒化学品登记申请等环境行政许可的基本条件。这样可以通过环保 部门的行政许可职能，促使具有重大环境污染风险的企业单位自觉融入保险机制。2 、强制保险的适用对象 : 主要涉及危险物质和环境敏感区域在推行环境污染责任保险的过程中，其具体对象可以先从环境危害特别巨大的领域开 始，然后逐步扩大。根据我国环境污染的实际状况及其原因，在初期阶段可以选择以下一 种或者多种对象：(1) 使用危险物质作为生产原料的企业；(2) 排放有毒污染物或者其他危险废物的企业；(3) 位于环境敏感区的排污企业

27、；(4) 危险废物集中处置场所的经营管理单位；(5) 生产具有剧毒特性的危险化学品 (如砒霜 )的企业；(6) 民用核设施的经营单位。关于“危险物质”，根据重大危险源辨识 (GB182182000) 等有关标准，危险物 质是指“一种物质或若干种物质的混合物，由于它的化学、物理或毒性特性，使其具有易 导致火灾、爆炸或中毒的危险”。正是由于危险物质具有易燃、易爆、有毒、有害等危险 特性，如果控制不当极易发生事故，造成人员伤亡、财产损失和环境污染。我国危险化 学品安全管理条例及其有关配套规章和标准，我国批准的有关化学品贸易方面的国际公 约，都对常见的危险化学物质范围做了基本规定。无论是使用危险物质作

28、为原料的企业，还是排放含有危险物质的废物的企业，或者危 险废物处置场所的经营单位、生产危险化学品的企业以及民用核设施的经营单位，其行为 如果控制不当，极易发生严重环境污染事故。强制这类企业投保，对分担企业风险、保护 受害者的利益都是十分必要的。关于“有毒污染物”，水污染防治法第 60 条做了专门解释：“有毒污染物是指 那些直接或者间接为生物摄入体内后，导致该生物或者其后代发病、行为反常、遗传异变、 生理机能失常、机体变形或者死亡的污染物。”关于“危险废物”，根据我国固体废物污染环境防治法第 88 条的规定，它是指 列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险

29、特性的固体废物。国家环保部门已经先后制定了危险废物名录和一系列鉴别标准。我国批 准的关于危险废物的巴塞尔公约，也列举了主要的危险废物名录。关于“环境敏感区”，根据国家环保总局 2002 年发布的建设项目环境保护分类管 理名录 ( 国家环保总局令第 14 号 ) 的明确规定，环境敏感区是指具有下列特征的区域： 一是需特殊保护地区 : 国家法律、法规、行政规章及规划确定或经县级以上人民政府批准 的需要特殊保护的地区，如饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、生态功能保护 区、基本农田保护区、水土流失重点防治区、森林公园、地质公园、世界遗产地、国家重 点文物保护单位、历史文化保护地等。二是生态敏感与脆弱区：沙尘暴源区